第三章　行政领导

3.1　复习笔记

一、行政领导概述

1．领导的含义

（1）西方学界关于领导的定义

①领导者中心说。领导就是领导者依靠由权力和人格所构成的影响力，去指导下属实现符合领导者意图和追求的目标。

②互动说。任何领导活动都是在领导者和被领导者之间的互动过程中共同实现符合他们双方追求的目标。

③结构说。领导是在一定组织结构或人际关系结构中展开的一种特殊活动。这一结构要么是由权力、规章所构成的正式结构，要么是由人际关系、生活经验、感情纽带所构成的非正式结构。

④目标说。领导活动的焦点在于实现一个符合群体需要的公共目标。在这种界定中，领导在道德上是中立的。

（2）职位领导（强制性领导）与艺术领导（凝聚性领导）

①职位领导或强制性领导的维持是凭借组织体系，而艺术领导或凝聚性领导的维持是凭借群体成员的自发认同和对群体过程的奉献。

②强制性领导的目标是职位领导者集团按照自身的利益需求决定的。凝聚性领导的目标是在群体成员参与的基础上共同选择出来的。

③强制性领导在实现既定目标的过程中没有情感的分享和行动的联结，而凝聚性领导则是在充分开发和运用情感资源的基础上，通过领导者和群体成员的互动得以实现目标的。

④强制性领导的职位领导者和群体成员之间存在一道巨大的鸿沟，职位领导者的目的是通过组织体系中的强制性来维持这一社会距离。相反，对于艺术领导或凝聚性领导而言，领导者与群体成员是一体的和互动的。

⑤强制性领导的领导者，其权威是从群体之外且凌驾于群体之上的权力那里获取的，人们接受其强制性支配根源于遭受惩罚的苦痛而不是获取收益的期望。凝聚性领导的领导者，其权威来自组织的自发承认，人们接受其领导根源于他们对领导者自身价值的认可及其需求的满足。

2．行政领导的含义

（1）从权力运用、规章制度的执行与正式组织结构相吻合的角度理解，行政领导是通过命令、指挥，使整个组织活动达到其目标的行为过程。

（2）从人际关系、感情因素的角度理解，行政领导是对组织内群体或成员施加影响的活动过程，是一门促使下级满怀信心地完成其任务的艺术，是一种说服他人热心于一定目标的努力。

（3）从行政组织所处的环境这一角度理解，行政领导是使行政组织有效地适应外在环境以维持生存和发展的一项活动。

3．行政领导活动的要素

（1）领导者。领导者在行政活动过程中处于一个极其重要的地位，不仅要树立正确的领导理念，还要有发动、鼓励下属的能力和技巧。

（2）被领导者。行政领导活动的顺利进行必然是在群体成员的积极参与和领导者与被领导者相互沟通的过程中实现的。

（3）领导目标。领导活动的最终目的是实现领导目标。在实现目标的过程中，使组织价值、个体价值和领导者自身价值三个方面都获得社会肯定。

（4）环境。任何行政领导活动必须在适应或有效改造外在环境的前提下，才能获得有效性。

4．行政领导活动的基本关系

（1）领导者和被领导者之间的关系

领导者在战略和决策制定方面处于决定性的地位。被领导者尽管处于执行计划和决策的从属地位，但可以在某种程度上制约领导者的行为。

（2）领导者的主观指导与客观环境的关系

环境是由体制、文化、心理和习俗等因素构成，在组织内部和外部形成的一种客观的、无形的压力。领导者一方面在塑造有利于领导效能实现的环境，另一方面也要顺应环境变迁的规律。

5．行政领导者的产生与特征

（1）行政领导者产生研究的三个阶段

①伟人论阶段

其基本假设是领导者是天生的，一个人之所以会成为领导者，有其不可比拟的天赋和个人品质。

②行为论阶段

主要研究领导者的哪些行为会有助于他进行有效的领导。行为理论认为只有那些行为上表现为既关心生产（工作）又关心个人（下属）的领导者才是最有效的，真正决定一个人成为领导者的因素是他的行为。

③权变论阶段

a．菲德勒认为无论领导者的人格特质或行为风格如何，只有领导者能使自己的个人特点与领导情景因素相“匹配”，他才能成为一个优秀的领导者；

b．其后又提出了“认知资源理论”，认为只有那些最佳地应用认知资源（包括知识、能力、技能以及领导者和群体成员的经验）的人，才能成为一个优秀的领导者。

（2）行政领导者的特征

①经过自身修炼而具有的气质，经过学习所建立起来的完整的知识结构，以及通过实践和模仿所累积起来的经验，是决定一个人成为领导者的首要因素；

②敢于承担责任和敢于开拓是一个人成为领导者又一决定性因素；

③具有较强的组织和协调能力是一个人成为领导者必不可少的条件。

6．行政领导者的失败与独特性

（1）导致行政领导者失败的四个原因

①体制的失败。任何行政领导活动均是在一定的体制中进行的。如果因体制的原因导致领导者的失败，领导者即使拥有再强的能力和魅力，都无法挽回。

②能力的失败。如果健全的体制为领导者提供了有利的环境和支撑，领导者因其能力的低弱所导致的失败，称为“能力的失败”。

③性格的失败。在领导体制和领导能力均已具备的前提下，领导者因其性格上的缺陷而导致的失败，称为“性格的失败”。

④人生的失败。在优良的领导体制、较强的领导能力、优秀的领导性格均已具备的前提下，因领导者对人生理解上的偏误所导致的失败称为“人生的失败”。

（2）行政领导的独特性

①等级性

a．行政领导均是在特定的行政体制中进行，而行政体制则是以权力分层的科层制作为其存在形式的。

b．行政体制中科层结构决定了领导者总是处于一定的行政职位上，并且领导者与被领导者的差异首先体现为职位的高低，人们总是在这一科层结构中扮演固定的并有等级差异的“职位角色”。

②权威性

a．行政领导的权威性来自其合法性。合法性确定了行政领导在其展开的过程中必须建立在相应的地位等级、权力容量这一基础之上。

b．行政领导的权威性是构筑在理性基础之上的。现代意义上的行政领导权威是一种理性权威，其特征在于它的合理合法性，在于行政领导活动过程中表现的规章制度取向。

③综合性

a．行政领导的综合性是由社会的劳动分工决定的。劳动分工程度越高，担负主导和统领功能的行政领导活动的综合程度也就越高。

b．行政领导活动的一个重要内容，就是将不同的劳动分工和不同的利益进行综合从而将综合的结果输出给社会。

④服务性

服务性是行政领导本质所在。行政领导的服务性是引发领导者敬畏的法则，更是驾驭领导者行为的信念。

二、行政领导的结构与过程

1．行政领导的结构

（1）正式结构——科层结构

①含义

科层制是最符合理性（工具合理性）的制度表达形式，依靠正式法规确定每个机构的管辖范围，规定机构内的权力分布，把每个职位和责任联系起来并为履行职责建立规则秩序。

②表现形式

科层制是依照明确的规章和手续办事的等级权力结构，其依靠个人在组织中的功能性定位作为表现形式。

③特点

a．有正式规章；

b．有明确分工；

c．权力分层；

d．按正式规则发生公务关系；

e．任职资格要通过考核和任命。

④作用

a．科层结构为现代组织提供了现代权威；

b．科层制中权威的承载者一般是通过对现代知识的掌握和先进管理能力的具备作为组织成员认同的文化心理基础的，职位权威所包容的不仅仅是权力，还有使权力能够发挥其效能的知识储备和能力支撑；

c．科层制为组织内部提供了制度化的权力一义务体系和防范越轨的制度化规范。

（2）非正式结构

①理论基础

梅奥提出的“非正式组织”理论认为，在任何一个组织中，既存在着在正式结构中展开的领导活动，也存在着在非正式结构中展开的领导活动。对于领导者来说，既存在着正式领导者，也存在着非正式的领导者。

②意义

a．对于正式领导者来说，其领导活动并不是仅仅依赖正式结构就能实现的。必须要依赖正式结构之外的感情空间才能有效地激发起下属的动力。一般说来，非正式结构是以信任、尊重、爱护等因素所构筑起来的感情空间作为其载体的。

b．发生在一个组织内部的领导活动，也并不是由正式领导者完成的。

2．正式领导者与非正式领导者的区别和共性

（1）区别

①正式领导者拥有组织结构中的正式职位、权力和地位，其重要功能表现为通过领导活动达成组织的目标；非正式领导者不拥有正式的职位、权力和地位。他的领导者地位主要是因他具有某方面的才能。

②正式组织中的领导职位可由他人填补，并不因某一领导者的离职而消失；非正式结构中，非正式领导者的离去很可能导致整个非正式组织的解体，因为他是整个非正式组织活动的中心和发动者。

（2）共性

两者对组织内的成员都具有影响力。正式领导者主要是通过合法的权力来影响下级的思想和行动，必要时可以采用权力的消极形式来影响下级；而非正式领导者的影响力完全基于组织内部成员对他的信赖。

（3）如何正确处理正式领导与非正式领导的关系

①一个成功的领导者应该集正式领导与非正式领导于一身；

②注意协调同非正式领导者的关系，注意使他们的作用有助于组织目标的完成；

③改善正式领导，消除潜伏在等级体制中的对抗性因素；

④在必要情况下，对那些妨碍正式组织目标达成的非正式领导者加以取代，从而促成整个非正式组织的瓦解，或改变非正式组织的影响，使其向有利于组织目标的方向转化。

3．行政领导的过程

（1）科学化过程

①含义

科学化过程是指行政领导在其计划制定、控制与监督等方面，要尽可能地依赖科学管理和科学领导的知识资源和体制资源，使领导活动在一种规范的状态中展开。

②表现

a．领导者进行决策和制定计划必须按照科学的原则进行,遵循科学的原则、程序，依靠科学的方法和技术进行决策和计划活动；

b．领导者对整个组织活动的控制以及对下属的监督、考核必须纳入到科学的规范体系中才能确保组织目标的顺利实现。

（2）艺术化过程

艺术化过程指行政领导活动仅仅依靠科学的原则和程序并不能最终实现组织的目标，而必须辅之以各种有效的激励机制，才能将组织的目标转化为个体的目标，使其为整个组织主动贡献自己的才智。以激励为核心的领导过程就具有明显的艺术化特征。

可以从以下三方面分析行政领导艺术化过程：

①权力运用和权威接受的艺术

a．领导者运用权力的方式

第一，说服，是权力运用中的一种常见形式，也是最符合领导之本质规定的权力运用形式。

第二，示范，属于一种静止性的权力运用方式，它不具有说服所具备的扩展性。

第三，命令，则是一种强制性的权力运用方式，是不得不采取的一种形式。

b．被领导者所承受的结果有奖赏和惩罚

第一，奖赏是对那些对组织目标的实现有贡献者所给予的一种物质、精神的回报，它实际上是领导权力运作过程中的一种激励机制。

第二，惩罚作为权力运用的一种消极形式，是领导者说服失败之后所采取的一种补救性领导方法，这是对阻碍完成组织目标行为的一种回报。

②授权的艺术

授权的类型包括：

a．刚性授权。即对所授权力、责任、完成任务的要求和时间，均有明确规定与交代，被授权人必须严格遵守，不得有任何逾越。

b．柔性授权。即只指示一个大纲或轮廓，让被授权人有较大的自由做随机应变的处理。

c．惰性授权。即领导者将自己不愿也不必处理的繁杂事务交由下属处理，其中包括领导者本人也不知道如何处理的事物。

d．模糊授权。与柔性授权相似，只是给予被授权人的权力限度和权力容量比较模糊。

领导者授权的原则：

a．因事择人，视能授权；

b．明确权责，适度授权；

c．授权留责，监督控制；

d．防止反向授权。

③用人的艺术

领导者首先要建立“人人可用”的理念。领导者用人的前提是识人断人，即对人的判断。明确了人的需要，并通过满足人的需要来激发他们工作的积极性。

三、行政领导的方式、类型和内容

1．行政领导的方式

（1）首长负责制和合议制

①首长负责制和合议制的区别

区别在于权力分配不同。首长负责制是指最高决策权掌握在一人手中，而合议制则是由两人或两人以上掌握最高决策权。

②行政首长负责制的具体表现

a．行政首长对于本单位、本部门乃至本层级的领导和决策具有最高的领导权和最终的决策权，负有主要的或全部的行政责任；

b．首长负责制建立在一定的民主讨论基础之上，要受制于各种民主化的规则。这也是充分发挥集体成员积极性的有效保障；

c．首长负责制的运作是以分工负责的方式展开的。这种分工包括纵向分工和横向分工两个方面，但最终的决策权力掌握在行政首长手中。

③行政首长的特点

a．全局性；

b．超前性；

c．超脱性。

④领导集体的素质结构

a．老中青相结合的年龄结构

领导集体年龄结构的理想状态是老中青相结合的梯次结构。

b．高水平的文化知识结构

领导集体成员在知识水平、专业方面的合理组合可以使领导集体能够有效应对各种新问题，使其知识组合产生一种整体效应。

c．领导集体的全面能力结构

采取人数比例恰当、能力互相补充、专业分布合理的原则，建立一个具备全面能力结构的领导集体。

d．协调互助的性格气质结构

领导集体的性格气质结构应符合互补性和相容性的特点，以避免因性格气质差异而引发冲突和内耗。

⑤行政首长负责制和集体领导的关系

a．集体领导不能代替首长负责制。集体领导不能借口集体领导而剥夺行政首长应当享有的权力；行政首长也不能借口集体领导而推卸责任。

b．首长负责制是一种组织领导制度，而领导集体的分工负责只是一种运作方式。领导集体内的个人负责有两方面含义：

第一，分工领域的工作负责，这一责任通常来自行政首长下授的权力。这是工作层面上的负责。

第二，对行政首长负责。这是终极意义上的负责。

（2）任务取向的领导方式和人员取向的领导方式

①任务取向的领导方式。主要关心组织效率，重视组织设计，明确职责关系，确定工作目标和任务。这种领导方式注重任务的完成，而不注重人的因素，忽视人的情绪和需要，使下属变成了机器。

②人员取向的领导方式。表现为尊重下属意见，重视下属的感情和需要，强调相互信任的气氛；领导者的重要工作之一就是让下属感觉到自己重要，这会鼓舞他们有更出色的表现，为组织的目标而做出自己的努力。

2．行政首长的领导类型

（1）独断型的领导行为模式

①特点：领导者注重正式组织的结构、组织的规章制度，以及组织内正式的沟通程序。他以大权独揽的方式对下级进行领导，将决策权高度集中在自己手中，下属完全处于被动地位。

②优点：领导者行事效率较高。

③缺点：缺乏上下的感情交流，下级“满意程度”较低。下级通常是被动地服从命令和指挥，主动性和积极性不易发挥。

（2）放任型的领导行为模式

①特点：领导者通常不把持决策权，对下属采取自由放任的态度，领导者重感情交往，关心下级的需要，并尽可能满足他们的某些要求，同下级维持着一种良好的人际关系。

②优点：上下级之间的满意程度较高。

③缺点：这一模式不强调领导者本身的权力运用，往往导致实际上的无人领导，工作经常处于混乱和无秩序状态，工作效率低。

（3）民主型的领导行为模式

领导者既注重正式组织结构的作用、规章制度的作用，又不完全大权独揽，在某种程度上又设法使下级参与一些决策，善于在决策过程中发挥下属的作用。对决策的执行采取分权的方式进行，对下属工作的检查监督主要依靠有一定自主权的部门来进行。这是居于独断型领导行为模式与放任型领导行为模式之间的一种模式，也称参与型的领导行为模式。

3．行政领导活动的内容

（1）计划活动

①内容

计划是整个组织活动过程的起点和归宿。计划活动包括决定目标及先后次序、预测未来、确立行动方案和组织落实、评价和修正计划。

②作用

a．集中组织内所有成员和次级组织对组织目标的注意，并将其活动与这一目标协调起来；

b．减少未来不定因素对组织活动的干扰，尽管它不能完全消除这种干扰；

c．提供了对实际工作成果进行衡量的可参照的标准，为展开组织的监督活动提供了基础。

（2）组织活动

①内容

人员的组织、财力和物力的组织、时间的组织以及信息的组织。

②作用

组织活动在于保持完成计划所必需的活动的连贯性和步调一致，保证执行系统内部过程发展的平衡并在必要时加以调整。

（3）指挥活动

①含义

指挥活动是领导者通过与行政组织层级相一致的权力线或指挥链实施上级对下级组织和个人的领导。

②形式

a．行政命令。以强制力为后盾，要求下级部门或下属按程序完成其应完成的任务，体现的是一种命令和服从的关系；

b．行政指导。包括战略指导和策略指导，不具有强制力。

（4）控制与监督活动

行政控制和监督涉及两大类，即系统和人。行政控制包括按照行政法规和规章所进行的规范控制，对组织活动过程中的问题和缺陷加以纠正的组织行为控制，以定期考核和奖惩作为表现形式的个人行为控制，以及通过感情沟通所进行的非正式组织控制。

（5）协调活动

①协调活动的职能

a．组织方面的协调，使与行政组织的目标有关的所有活动协调一致，以避免事权冲突，工作重复，造成无效劳动；

b．人员方面的协调，以使个人的活动在组织的目标下高效率地进行，不至于造成人浮于事、权责不分和职责不明。

②协调活动的途径

a．通过政策与目标达到组织活动的协调。其主旨在于使整个组织的成员了解组织目标，并以此作为行动的依据与指南，作为衡量工作的标准；

b．通过行政组织的层级结构获得协调。其主旨在于消除领导成员或监督人员之间的冲突与摩擦，保证整个组织的领导体系顺利运转；

c．通过正式沟通（与命令、指示、政策有关的沟通）和非正式沟通（无任何强制力的感情交流）获得协调。其主旨在于使组织上下团结一致，共同行动，消除组织内部可能存在的猜疑、矛盾、流言或内耗这类有碍组织运转的消极因素。