专业知识部分
行政管理学
第一章 绪 论
1.1 复习笔记
一、行政管理概述
1．行政管理的含义
（1）三种不同角度的解释
①从政府的组织结构角度
小政府的观点：公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。代表人物：美国行政学者W．魏洛比。
大政府的观点：公共行政是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。代表人物：美国行政学者菲利克斯·尼格罗。
a．合理性：指出了公共行政的主体，尽管对这一主体的确切身份有争议。
b．缺陷：对客体的说明比较含糊。
②从政治和行政的关系角度
认为政治是政策的制定，行政是政策的执行，政治—行政二分法是从这一角度分析的典范。代表人物：古德诺。
a．合理性：指出了行政与政治相比时所具有的地位，明确表明行政是执行性的，即执行政治的意志，而这一政治的意志在现代西方国家则是由立法机构来体现的。
b．缺陷：政治和行政不能脱离，两者必须紧密联系，相互配合，因此，两者在相当程度上是互为一体的。
③从管理角度
公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。代表人物：H．西蒙、古立克。主要理论：POSDCORB七功能说。
a．合理性：指出了公共行政作为管理活动所具有的一系列特征，对于从技术角度理解和研究行政活动很有裨益。
b．缺陷：涉及了管理的技术特征，但忽略了公共行政特定的对象，可用之于一切管理，例如企业管理。
（2）行政管理的概念
行政管理是指国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。
①行政管理是一种活动，主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不将立法和司法机构列入此内。
②这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。
⑨作为一种活动，必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行是指政府必须以其法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含两层含义，即有效性和效率。
2．行政管理的产生及其精神
（1）行政管理产生的背景
①在国家体制的结构上，确立了立法、行政和司法分权和制衡的原则。这一原则确立了行政是立法机构意志的执行，从而确立了行政管理的承担者——政府的地位和作用。
②在官僚体制上，确立了通过选举和考试择优录用的方式来选拔官员的制度，以及政务官的任期有限制、文官的常任制以及功绩制上的管理制度。
③工业革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为公共行政的产生提供了又一个重要的条件。
（2）行政管理的精神
在行政管理产生的过程中，行政管理精神的以下三个方面体现的是比较明显的：
①主权在民思想。是对皇权、君权至上的彻底否定。把政府行政置于结构中的从属部分表明，政府是由人民组织的，政府的职能是为社会公众服务的。
②法制精神。法制是建立在自由经济和民主政治之上的社会管理的必然要求。法制精神表现在确认法为管理的最高准则，公共行政必须有合法性基础。
③效率概念。政府的部门化和职能化结构以及政府公务人员的选拔方式体现的就是专业化和追求管理效率的思想。
（3）现代行政管理的变化
①从消极的运作走向积极的运作
表现在传统的行政管理方式主要是忠诚地执行和运用法律，而行政管理除此之外，还在于创制和解释法律，以及如何以正确的、明智的和符合公共利益的方式进行这样的创制和解释。
②从直接的运作走向间接的运作
a．直接运作方式。在扩大政府规模和权力的同时，窒息了社会的活力，导致官僚主义盛行；
b．间接运作方式。其举措是让社会的其他组成部分如企业、社会组织来承担政府的部分职能，以更好地为社会提供服务。
③从集权的运作走向分权的运作
分权使第一线的管理者能对变化的环境做出迅速反应，也使得第一线的管理者能根据变化了的情况及时做出决定。
3．行政管理的原则
（1）法制原则
①依法行政必须有法可依，执法必严；
②依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理职能，政府不能凌驾在法律之上；
③依法行政的一个前提性条件是司法独立。
（2）服务原则
现代政府是由人民大众产生的，表明了政府与公民之间的基本关系是服务与被服务的关系。顾客至上意识或大众至上意识必须是政府行为的起点。
（3）效率原则
①政府活动的有效性。其基本层面是活动的合法性；
②政府活动的效益。包括社会效益和经济效益，政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出，成本效益分析应当成为政府活动考虑的重要内容。
（4）责任原则
①政府的行为对社会大众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的政府注定会给社会带来灾难；
②政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。否则就是对社会大众的亵渎。
二、行政管理的理论发展
1．西方行政管理理论的发展
（1）古典理论
研究出发点和目标：“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，着重规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。
①法约尔
a．管理是企业的职能之一，管理的五大职能分别是计划、组织、指挥、协调和控制。
b．提出了著名的管理的14项原则，即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，强调集体精神在企业管理中的重要性。
c．提出了著名的“法约尔跳板”。
d．组织的效率取决于组织的一些内在要素，要注意对员工的培训。
②马克斯·韦伯
主要观点：韦伯的官僚制理论是与其权威理论联系在一起的。
a．权威理论
第一，魅力权威。指靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响；
第二，传统权威。指权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则；
第三，理性合法权威。又称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。
b．官僚组织的组织特征
第一，层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态不可或缺的因素；
第二，有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位有相应的法定权力；
第三，各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；
第四，行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；
第五，每一个层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；
第六，人员的选拔通过公开竞争考试进行；
第七，每一职位都必须规定明的确职责范围；
第八，职位不属私人所有。
③泰罗
科学管理的创始人，泰罗通过强调研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代。泰罗的科学管理理论的主要内容包括：
a．劳动方法的标准化。指建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法；
b．工人培训的科学化。指按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法工作；
c．建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度；
d．管理职能的专业化。指把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制；
e．劳资双方的合作。指将劳资双方的注意力从对现有利益的分配上转移到扩大现有利益。科学管理的实质是在一切企业和机构中的工人们的一次完全的思想革命。
④古立克和厄威克归纳的古典学派提出的基本原理
a．通过管理来协调的组织结构是合理和有效管理的关键，人应当恰如其分地适应结构。组织是监督和控制整个程序的基本工具；
b．组织应当根据四个基本标准来建设，即组织服务的目标、任用的程序、处理的人事、进行工作的地方；
c．命令统一或由一个上司指挥是至关重要的，多头指挥会产生混乱和冲突；
d．权责相符，权责通过层级授予下级，高层管理应限于提出标准和检查这一标准的执行情况；
e．较小的控制幅度；
f．系统的计划是组织必须具备的一个功能。
（2）行为理论
①梅奥与霍桑实验
早期的行政研究对人的假设是“经济人”。哈佛大学教授梅奥主导的霍桑实验，用“社会人”概念取代了“经济人”的概念，并引入非正式组织的概念，认为在任何正式组织中都存在着非正式组织，要重视非正式组织的作用。
②马斯洛的“人类需要层次说”
a．生理需要。指人类最基本的需要，若得不到满足，就无法生存，如衣、食、性等。
b．安全需要。指满足了生理需要，接着就会产生安全需要，如摆脱失业、生活有保障等；
c．社交需要。指人活在世上，需要友情、爱情，彼此关心和照顾；
d．尊敬需要。包括自尊和受人尊敬，例如个人的成就和才干被人承认；
e．自我实现的需要。指实现自己的理想和抱负。
③麦格雷戈的X理论和Y理论
X理论和Y理论是两种分别建立在对人性不同假设基础上的理论。X理论的人性假设是恶，认为人生来好逸恶劳；Y理论的人性假设是善，认为只要给予鼓励和机会，人们能负起责任，大多数人有一定程度的想象力和创造力。因此，Y理论主张实行参与管理，以创造人们发挥其智慧和能力的机会。
④赫茨伯格的双因素理论
a．保健因素也称为“不满因素”，这些因素多数来自周围的环境，这个因素的满足能够消除不满意，但不会导致满意情绪；
b．激励因素也称为“满意因素”，这些因素多数来自任务本身。只有激励因素的满足能导致人们对工作的满意。
c．满意感和不满意感不是互相对立的，工作满意感的对立面不是工作不满意感，而是没有工作满意感。该理论提倡用工作丰富化等方式来激励人们。
（3）决策理论
①西蒙的决策理论
a．决策是行政的中心，管理就是决策；
b．反对传统的理性决策模式，认为决策者在决策过程中的理性是有限的，主张以“满意”来取代理性决策模式追求的最佳。
②林德布洛姆的渐进决策理论
政策的制定是以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。
③埃佐尼的综视（又称混合扫描）模式
综视模式是一种将理性模式与渐进模式结合起来的模式。这一模式把决定区分为根本性决定和非根本性决定，渐进方法适用于非根本性决定，而在涉及根本性决定时，理性决策模式则更适用。这两种方法一起使用时，就可以获得更多的信息。
（4）系统理论
①切斯特·巴纳德的系统理论
a．组织是一个协作的系统，包含三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。
b．“结构性”概念和“动态性”概念。认为主要的结构性概念有个人、协作体系、正式组织、复合正式组织以及非正式组织。主要的动态概念有自由意志、协作、信息交流、决策过程、反动态均衡。
c．组织通过向个人提供刺激，以使个人做出回报，从而使组织和个人之间维持一种均衡，组织的管理在于维持这一均衡。
②生态理论
里格斯是生态理论的代表人物。主要观点:
a．行政生态要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，以及公共行政又是如何影响该社会的变迁和发展的；
b．勾勒了三大行政模式，即农业社会、工业社会、过渡社会的行政模式（也称融合型、衍射型和棱柱型模式），并从经济、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五个因素分析它们与公共行政的关系。
③权变理论
不存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。在权变理论方面较有影响的有卡斯特的用权变观点对组织的分析，以及菲德勒的领导权变模式。
（5）新公共行政理论与新公共管理理论
①20世纪80年代以来，西方许多国家的政府进行了一场以新公共管理为旗号的公共行政改革。改革表明了它的市场、企业式的管理趋向，以达到这样一些目标：提高公共部门资源配置的效率，缩小政府规模，减少政府开支，提高服务质量。一句话，以企业精神改造公共部门。
②新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的宪政主义与管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义。宪政主义关注正义、公正，而管理主义则偏向于效率、绩效。
2．行政管理学在中国的发展
转型时期中国公共管理的一个基本问题是如何适应市场经济带来的变化，以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的挑战。在这一时期，中国公共管理必须处理好以下问题：
（1）政府定位问题
政府并非在任何情况下都是一种管理和配置社会资源的最佳手段。政府在一些职能领域的退出或一些职能的削弱，正是市场和社会成长的一个必然结果。
（2）政府官员问题
市场经济的推进使得政府职位日益具有职业化特征，伴随着这一世俗化过程的是政府官员地位（就其政治荣誉和经济地位而言）的相对跌落，这一跌落是同政府全能地位的逐步弱化一致的。
（3）制度建设和创新问题
当前中国公共管理领域中存在诸多问题，如组织结构重叠、臃肿和僵化，结构和功能的不对称，领导体制中的二元结构，体制运作的程序不合理等，解决这些问题的办法是进行制度建设和创新。
（4）依法行政问题
依法行政是依法治国的关键。转型时期中国公共管理如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。
（5）观念更新问题
传统时期的一些不合时宜的观念，如僵化、不思进取、迷信教条、崇尚权力、轻视真理和知识、官贵民贱、只唯上不唯实等，构成了中国公共管理的巨大障碍。
三、行政管理学研究的对象和方法
1．研究的对象和范围
（1）人
人是指国家行政机关的行政人员，即政府公务员。他们是进行公共管理活动的主体。主要是研究他们的构成、职业规范及其职能。
（2）结构
行政体制和组织结构的设计和再设计成为公共行政学研究中组织理论的主要内容。主要包括组织要素的分析、组织关系的研究、组织角色和组织体制的研究等内容。
（3）过程
过程表现为公共管理活动的动态层面，通常由公共管理活动的功能构成，包括计划、组织、指挥、协调、沟通、监督、决策、激励、预算、报告等。这些功能构成了公共行政学的技术研究层面的研究对象。
2．研究的方法
（1）规范方法
规范方法也称为理论方法。研究行政管理现象的一般理论和一般原则，偏重于价值思考，论及的是“应当是什么”，追寻一种理想状态的东西。
（2）经验方法
经验方法或称实证方法，也称行为主义方法。这一方法的特点是专注于寻找事实，只提供事实。关注“是什么”，而非“应当是什么”，即认为要解决问题，主张价值中立。
（3）案例方法
强调行政管理管理的特殊性，把行政管理更多地看作是艺术而不是技术。案例的积累有助于区分某些类型的不同事件，以便用相应的方法来解决。这一方法注重实际情况的特殊性和复杂性，注重灵活行政。
（4）比较方法
这是一种常用的方法。既包括历时性比较，也包括共时性比较。通过比较，可以了解和提供相对较优的思想、方法和运作方式。