第八章　公共管理改革

8.1　复习笔记

一、公共管理改革概述

1．公共管理改革的含义

公共管理改革是指对利益关系、权力格局、组织结构进行重新调整和建立的一种政治行为，它涉及公共部门自身的改革和公共部门在整个社会的职能定位方面的改革两方面，其目的是为了优化公共组织结构及其职能，提高效率和服务质量以适应社会发展变化的要求。

2．公共管理改革的基本内容

（1）社会、市场管理与政府职能的优化

包括非国有化、自由化、压缩式管理等。

（2）社会力量的利用和公共服务社会化

包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立公共部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化。

（3）公共部门内部的管理体制改革

包括利用信息技术革命成果建立与完善公共行政信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以改善公共机构的形象，实现公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等。

3．公共管理改革的意义

（1）促使公共管理更富有创新、开拓精神

对挑战的积极回应意味着创新与开拓。创新、开拓表现为观念与理论创新，职能优化与管理体制创新，公共管理手段创新与管理能力提高这三个相互联系、相互作用并构成有机整体的层次体系。

（2）促使公共管理更为经济，降低人力、物力和财力投入

公共部门不堪财政支出上升的重负，往往导致公共部门改革的提出。可以说，历史上的公共部门改革多是以财政危机为契机而提出来的，在很大程度上都是迫于财政的压力。

（3）促使公共部门更具有绩效，提高公共管理效能

通过改革可以促使公共管理组织制定出更为科学的政策，为社会提供更高质量水平的公共产品和服务，提高公众对公共部门的满意程度。

（4）促使公共管理提高效率

公共管理效率是指公共部门在公共管理活动过程中投入和产出的比例，或公共部门在单位时间、单位物质投入中所获得的产出数量。

（5）促使公共管理系统更具有适应性

当今世界科学技术的飞速发展、社会生活复杂性的日益增强以及社会的不断变化，都要求公共管理系统能够根据环境的变化及时作出反应，积极回应社会变革对公共管理系统提出的挑战。

（6）促使公共部门更为负责

公共管理的民主精神和适应管理民主化的发展要求，越来越强调公共管理向公共服务方向转化。公共部门改革可以促使公共管理体系更加贴近公众、对公众更为负责，提高公众对公共部门的满意和信任程度，强化公共责任。

二、当代西方国家公共管理改革

1．当代西方公共管理改革的背景及动因

（1）经济全球化是当代西方公共管理改革的一个推动力

全球经济力量的影响、资本市场的全球化、跨国公司和国际贸易的增长以及税收竞争，削弱了民族国家对“自己”经济政策的控制能力，各国政府对资本财产和资本收入征税的权力被大大削弱，因此，各国政府通过宏观经济管理战略防止失业率上升的能力大大丧失。为了限制公共支出，减轻负担，重新构筑社会政策就需要政府进行改革。

（2）社会和人口因素的变化是当代西方公共管理改革的“推进剂”

随着预期寿命的延长、家庭生活模式的改变，大大上升的平均失业水平，这些变化对国家提供或资助的服务提出越来越多的要求。这些服务水平的广泛改变，就意味着公共开支的大幅度增加。为了减轻制度所承受的压力，就需要进行改革。

（3）传统官僚体制（科层制）的失效和政府职能膨胀引起的财政危机为改革提供了直接的动因

随着社会的发展，官僚体制和政府职能的弊端逐渐暴露出来，表现为政府规模过于庞大导致管理中的失调、失控、效率低下和腐败行为等，其结果是政府形象受损并普遍存在信任危机。这些缺陷和低效率需要改革传统的公共管理方式，引入新型的公共管理模式。

（4）工商业管理模式的示范性影响是当代西方公共管理改革兴起的另一个动因

随着社会经济的迅速发展，工商业中的顾客导向、分权制、绩效考核、激励制度、竞争原则等管理模式对公共管理方式产生了巨大的示范影响，其各种先进的管理方法、制度、原则为公共管理改革提供了借鉴作用。

（5）新技术革命尤其是信息革命是当代西方公共管理改革的一种“催化剂”

信息技术革命为打造新的政府模式提供了强劲的动力和技术手段。

2．当代西方公共管理改革的主要内容

（1）以提高效率为目标的改革

①强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；

②建立更强有力的一般管理中心，权力向资深管理者转移；

③强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；

④雇员自我调节权力的减少，权力向管理者转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；

⑤增加更具有企业管理色彩的授权，强调责任制；

⑥采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。

（2）以小型化与分权为目标的改革

①从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场扩展；

②从层级管理向合同管理的转变；较松散的合同管理形式的出现；

③小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；

④公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式——购买型组织的出现；

⑤从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。

（3）以追求卓越为目标的改革

①在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的黏合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化；

②在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；

③重视领导魅力的影响和示范作用；

④公司口号、使命、声明和团结的加强，一种明确的交往战略，一种更具有战略性的人力资源管理职能等。

（4）以公共服务取向为目标的改革

①主要关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；

②在管理过程中反映使用者的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路；

③怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；

④强调对日常服务提供的全社会学习过程；

⑤要求连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。

3．当代西方公共管理改革的基本特点

（1）引入私人部门的管理方法，探索建立“企业型政府”

“企业型政府”并不是要将政府变为企业，而是通过引进企业中的科学管理方法与技术，使政府在市场导向的观念下，以表现指标来衡量其成就。

（2）广泛推行合同制，实现公共管理的市场化

尽管各国公共管理改革的背景与路径不同，但以合同制为典型特征的市场规则广泛引入政府部门管理，却是一个共同的特征。新公共管理运动注重改革过于单一、垄断的公营部门，引入竞争机制。这种改革注重公民的自由选择，把以市场为导向的思想应用到政府管理中，以提高其运行绩效。

（3）分散公共管理职能，实施分权改革

当代公共管理改革的目标之一就是分散公共管理职能，其核心是削减中央政府职能或将中央政府职能转移给地区或地方政府及非营利性组织。而分权化改革是解决这一问题的较为现实的方式。

分权可以提高效率，提高官员直接接触民众或获取信息的机会，从而可以更好地控制公共管理活动并提升完成责任目标的成就感。分权化的政府放弃了传统的科层制集权模式，采取了扁平化的政府组织结构，以便更好地实现上下级之间的交流与沟通。

（4）推动公共管理信息化改革，逐步推行电子政务

①随着知识爆炸性的增长，政府原有的管理模式和运转方式越来越难以适应，无法发挥其应有的效能，为改革这种状况，建设信息高速公路和实现社会信息化，已成为各国政府的共识。

②信息技术的发展，为政府治理与范式的变革提供了相应的技术基础。每一种范式都需要有自身的技术手段支持。

③信息社会的信息资源共享与决策分散化的变革，使得社会团体与广大公民在社会权力结构中日益重要，他们摆脱对政府的传统依附关系的能力得到了增强，从而对政府治理的监督作用不断提升，这一趋势为人本文明的复兴与民主社会的建设提供了有利的契机。当代公共管理信息化改革的主要标志是推行电子政务。

三、当代中国公共管理改革

1．当代中国公共管理改革的主要内容

（1）经济管理体制改革

在今后相当一段时间内，经济体制改革将是我国公共管理改革的重点。经济管理体制包括国家的宏观经济体制和政府对公共经济管理的体制。

①我国宏观经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体系。当前应进一步完善社会主义市场机制，深入进行国有企业的改革，优化民营经济的发展政策，改革政府对经济进行宏观调控的政策和手段，完善市场监管机制。加强就业管理和完善社会保障体系，改革土地资源等国有资源和国有资产的管理体制，健全政府宏观经济管理和各项政策、法规。

②政府对公共经济体制管理的改革，当前的重点是完善政府对国有资产的监管体系和国家财政预算体系，改革税收制度，加强对政府投资和公共资金使用的监管，完善政府审计制度，提高公共财政的使用效率。

（2）行政管理体制改革

行政管理体制改革，从政府与社会的关系看，其核心是政府职能转变。

①从无所不包的全能政府转变为职能有限的责任政府，明确政府主要职能为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务；

②从以“官本位为中心”的官僚型政府转变为以“公民为中心”的服务型政府，逐步实现多元社会主体参与公共服务提供的格局；

③从官僚型的低效率政府转变为企业家型的高效率的政府，节约行政成本，使政府真正成为廉价政府；

④从以“增长速度”为中心的形象政府转变为“执政为民、统筹规划”的务实政府，使政府全心全意为人民服务，并以科学发展观为指导，关心社会公平公正，协调好人、自然、社会的和谐发展；

⑤从人治型的权治政府转变为依法执政的法治政府，将政府的管理转到依法管理上来，严格按法律办事，杜绝人治，实现法治。

（3）事业管理体制改革

当前要进一步加强对教育、科技、体育、卫生、文化等事业单位管理体制的改革，逐步建立与社会主义市场经济体系相适应的事业管理体制。

（4）社会管理体制改革

积极探索社会运转和社会服务新机制，形成一套与经济市场化、政治民主化和文化多元化相适应的新型社会治理模式，是我国当前公共管理改革的一项重要内容。在社会管理体制中，关键是培养社会自我管理、自我服务、自我约束的机制。

2．当代中国公共管理改革的发展趋势

（1）公共管理法制化

我国正在建立社会主义市场经济条件下的法治国家，公共管理必须依法管理，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（2）公共管理民主化

公共管理法制化必须与民主化同时进行，坚持公共管理的公开性，增加管理工作的透明度，接受社会各方面对公共机构的直接监督；扩大公共管理的公众参与，主张公共事务向普通民众开放，逐步实现人民群众的自治制度。

（3）公共管理责任化

法治政府同时也是责任政府，公共管理必须推行责任制，就是对每个机构和每个工作人员的职责权限进行明确的划分。真正做到职事到人、责任到人、权力到人。

（4）公共管理服务化

在现代化社会大生产和市场经济运行的生产中，政府应放弃对微观的具体事务的管理，转向加强对宏观的决策指挥的管理，由“大政府”向“小政府”转变，从经济建设型政府向服务型政府转变。

（5）公共管理信息化

信息技术对公共管理产生的影响是巨大的，公共管理现代化的途径就在于信息技术的普及化，即大力推行电子政务。

（6）公共管理高效化

现代化社会节奏加快、注重效率，因此也要求公共管理必须高效化。公共管理要有更多的活力、更多的创新精神，进一步提升管理效率。