第七章　公共管理绩效评估

7.1　复习笔记

一、公共管理绩效评估的含义、特征与功能

1．绩效和公共管理绩效评估的含义

（1）绩效的含义

绩效是指工作的效率和效果。“效率”是达到目标的速度、能力，从投入与产出、成果与耗费的比值、比率中，从功效与努力、成本因素与成果因素的比较中衡量。“效果”是个综合性指标，通常指某项活动带来的成效和结果，是有效成果的直接表达，从行为过程的最终结果中衡量。

根据绩效评估的性质，绩效评估的方式分为：

①定性评估，是指评估中心对组织的工作绩效进行质的鉴别和确定等级，主要是通过评审的方法进行，一般是建立在评估主体的主观印象和经验基础之上的，因而易受评审者主观因素与外界因素的影响和干扰。

②定量评估，是指对组织的工作绩效进行量的鉴别和确定等级，主要是在测量的基础上，运用统计和数学方法，对测量所得出的数据进行整理和分析。

（2）公共管理绩效评估的含义

公共管理绩效评估是指对广义的政府组织、非营利组织（第三部门）以及公共企业（有人称之为第四部门）等特定的社会组织在履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出进行的评审界定。

2．公共管理绩效评估的特征

（1）内容方面的特征

从内容方面上看，公共管理绩效评估是一个综合性的范畴。一般认为，绩效评估内容包括：

①经济测定，涉及输入资本的成本；

②效率测定，关注的是输入与产出之间的比例关系；

③效益测定，涉及组织目标的实现。

效益标准又可划分为：a．产出标准，是针对组织提供的服务而言的；b．效果标准，是针对长期目标而言的。

（2）要素方面的特征

从要素方面上看，公共管理绩效评估是一个完整的系统。绩效评估是一个适用于评价政府活动，增强为进程和结果负责的一切有系统的努力的术语。

绩效评估系统包括确定目标、拟定评估指标、选择评估方法、安排适当的评估时间和评估步骤、调配资源、识别管理哲学或管理文化等内容。

（3）程序方面的特征

从程序方面上看，公共管理绩效评估是一个动态的过程。作为一个过程，绩效评估包括确定绩效目标、架构绩效指标体系、收集资料和评价绩效等的一整套操作程序。在实践中，由于绩效评估的侧重点的变化，人们对绩效评估过程的界定有时也会发生相应的变化。

3．公共管理绩效评估的功能

（1）公共管理绩效评估是公共管理的必要手段，是一种有效的管理工具

①绩效评估作为公共管理的必要手段，能够对公共项目及时作出调整和修正，弥补公共管理项目的缺陷，为未来的公共决策实施积累经验，完善和提高公共管理水平。

②绩效评估是一种有效的管理工具，可以用做一种诱导机制来激发人的工作热情和动力。它是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。

（2）公共管理绩效评估有利于转变政府管理理念，提高公共部门的绩效

①绩效评估有助于落实和实现公共部门的责任；

②绩效评估有助于提高公共服务供给的效率和质量；

③绩效评估有助于改进公共部门与社会公众的关系。

（3）公共管理绩效评估有利于监督公共部门的行为，改善公共部门的形象

①绩效评估把公共部门在各方面的表现情况公之于众，有利于公众了解、监督公共部门的行为。

②绩效评估能为政策制定者、公共部门及其全体雇员改进绩效提供有价值的信息和反馈，为公众对公共部门及其所提供的服务进行选择提供了依据。公众通过这种选择来控制和监督公共服务的供给。这也是政府由“暗箱操作”到“阳光行政”的一个重要途径。

二、公共管理绩效评估的指标体系

1．公共管理绩效评估指标体系的含义

绩效评估指标是衡量公共管理绩效的标准，常常以量化的形式出现，反映了公共管理活动的结果。

建立的绩效指标体系不仅要清楚地表明公共部门完成了什么工作，而且还要表明是怎么完成这些工作的，完成这些工作是为了什么。

科学的指标体系不仅限于定量指标，还包括定性指标。它将对公共管理绩效的不同方面、不同角度进行衡量，做到既通观全局，又突出重点。

2．公共管理绩效评估指标体系建构的原则

（1）公平公正原则

①内容上的公平意味着评估指标对于每个被评估部门的要求在理论上是一致的；

②标准上的公正意味着相同的评估信息将出现相同的评估结果，即两个属性条件相同的被评估部门如果出现相同的评估结果就可以说明他们的工作绩效是一样的。

（2）系统全面原则

公共服务的多重性和复杂性决定了其绩效评估指标体系必须是一个相对开放的系统，这样一个开放系统可以划分为彼此相互联系的若干维度，而每个维度又有若干相互联系或相互补充的评估内容，每个指标由一项主要评估指标和几项修正指标构成。这个由多层次指标构成的理想模型形成了一个相对完善的系统，并以此来对公共服务的多层次、多目标、多结果的绩效信息进行衡量。

（3）连续稳定原则

如果系统全面是对指标体系空间上完整性的要求，那么连续稳定就是对指标体系在时间上完整性的要求。

（4）客观科学原则

①客观。建构绩效评估指标体系必须采取严谨的态度，不能带有个人的主观偏见，更不能任意歪曲事实。

②科学。要求指标体系建构过程和结果符合实证性和逻辑性。

（5）操作简便原则

在指标体系的设计之初就应充分考虑它在操作中的方便程度，并尽可能为采用现代信息技术手段实现评估的自动化与信息化提供可能。

（6）适用宽广原则

这一原则要求不可在设计指标时过分专注于某种情况，而应充分考虑各种环境中可能出现的种种情况，尽量使制定出来的指标适用于更多的部门，特别是同一指标体系中的通用指标，应能做到适用于同级同类的所有公共部门。

3．公共管理绩效评估指标体系建构的步骤

（1）明确目标

绩效目标是对评估对象的期望结果，对公共管理绩效的衡量就是以既定的目标为准来衡量其结果是否达到预定目标的活动。

公共管理绩效评估的程序开始于管理结果与绩效目标之间的比较。评估指标体系的建构就是通过各种手段把这些绩效目标转化为需要完成的、可操作的、具体的指标或任务。

（2）设计结构

公共管理绩效评估指标体系，是为实现评估目标，按照系统方法建构的一系列反映评估对象各个侧面的相关指标组成的系统结构。指标体系的结构就是构成这一系统的框架、维度和边界。维度是对评估范围的类型划分，通过维度区分，可以使评估层面更加条理，评估视角更加集中，评估标准更具有可比性。

（3）拟定指标

评估指标的设计与选择是整个评估过程最为重要也最为困难的工作。

有效选择评估指标，必须把握好的几对关系：

①内部指标与外部指标相结合；

②数量指标与质量指标相结合；

③肯定性指标与否定性指标相结合；

④技术性指标与民主性指标相结合；

⑤支出指标与回报指标相结合；

⑥客观指标与主观指标相结合；

⑦工作指标与业绩指标相结合；

⑧成本指标与业务指标相结合；

⑨个体指标与团体指标相结合。

（4）设定权重

对评估指标体系中各项定量指标，应根据指标各项因素进行排序，通过回归分析确定其权值，所以一切有关排序的处理，也可当作权值的处理方法。而对于指标体系中的大多数定性指标，可以采用专家直观判定法确定其权值。

三、公共管理绩效评估的程序与方法

1．公共管理绩效评估的程序

（1）评估机构的设立

①组建评估管理机构

评估管理机构可分为：

a．评估领导机构，其职责是负责绩效评估的整体指导和协调工作，从宏观上对评估实施机构和评估对象进行监控和指导。

b．评估实施机构，是负责日常评估事务的工作部门。

②设立专家咨询机构

专家咨询机构的主要职能包括：

a．分析定量评价结果反映出来的公共管理绩效水平，可以从技术数据调整和评价标准选择角度提出咨询意见，对定量评价结构进行论证；

b．采取多种方式收集和掌握被评估部门的情况，提供评议工作中必要的政策和技术咨询意见；

c．根据需要由咨询专家依照掌握的情况，参照评议标准，对公共管理定性评议指标进行打分；

d．参与有关争议事项的审议并发表意见，参与最终评估结果和评估结论的论证；

e．对公共部门的发展计划提出建设性意见，并提供相关的咨询。

③选聘评估中介机构

为了使绩效评估工作做到客观公正，公共部门可以将绩效评估工作委托给中介机构进行。

中介机构在公共管理绩效评估中的作用：

a．有利于实现政府职能转变和监管的加强；

b．有利于促进公共管理绩效评估的规范化；

c．有利于推动绩效评估工作的国际化。

（2）评估主体的选择

①综合评估组织

综合评估组织评估的主要是传统项目的内容。综合评估组织通过实地调查、听取汇报、召开座谈会的形式，以定性评估方法为主，进行综合评估。为了防止可能出现的主观随意性，综合评估要求对评估要素尽可能的明确规范，便于操作。

②直管领导

直管领导从总体的队伍建设、基本建设评估主体中分离出来，作为独立的评估主体，具有不可替代的优势。

③公众或行政相对人

公共管理绩效评估要以社会公众为本位。公众或行政相对人的意愿与要求是公共管理的出发点和归宿，只有公众或行政相对人对政府提供的公共产品和公共服务满意时，公共管理才产生真正的绩效。因此，公众或行政相对人对公共管理机构的满意程度，是衡量政府绩效的全面、综合和终极性的评价。

④自我评估主体

让公共部门自己作为评估主体，体现了公共部门作为自身工作的主人翁地位，同时，也可以激励其寻找更好的工作方法，使其更清楚自己需要努力的方向，还可以避免制定不切实际的计划。

⑤特定评估主体

包括公共投诉中心和权威性的学术机构等。

（3）具体的评估操作

①明确评估目的，确定评估时机

确定评估目的是实施绩效评估的灵魂和基础，只有明确了评估目的，才能突出绩效评估工作的针对性，使评估工作真正起到应有的激励和约束作用；同时，只有清楚地表明评估目的，才能鉴别结果以及部门想要通过该目的达到的效果。

评估的时机随评估的目的不同而不同，应把绩效评估的目的和时机有效统一起来。

②确定评估对象，制定评估具体方案

确定评估对象后，就要制定绩效评估的方案。评估方案需要一种形式和结构，必须按照以下内容来限定：评估的频率，评估的标准，评估本身的布局及内容，解决评估者与被评估者争端的程序，记录评估结果的安排，指导该方案的引入、执行及继续的安排。

③设计评估调查内容，下达评估通知书

调查内容要紧密围绕评估目的，反映公共部门内外的服务人员对公共管理绩效的合理评估。设计的调查内容要能给后面步骤的各方面评估带来方便，为全面客观的评估打下基础；同时还要考虑与评估部门有关的一些基本伦理道德问题。以上各项准备工作完成以后，就可以由评估管理机构向被评估对象下发评估工作通知书。

④收集基础资料，确定评估计分标准

对评估对象认识的科学性是评估合理性的前提，而且评估的认识和判断都是建立在对相关信息了解的基础上，所以必须取得详细丰富、具有说服力的相关资料，保证评估工作的有效性。

确定评估计分标准：

a．对评估的分值进行匹配；

b．确定考评等级；

c．确定考评的标准。

⑤评估工作小组的评议

a．评估工作小组根据掌握的评估对象情况，对评估中的数据进行处理，将记录的各种分散的信息经过分类加总，汇集成有用的信息，数据处理的最终结果反映形式是编制成各种表格；

b．根据选定的评估标准，计算出基本指标的分值，再进行修正，得出实际分数；

c．根据指标模型权重以及维度指标得出绩效评估的总分。

⑥评估结果的形成，撰写评估报告

对评估结果再进行分析，形成最终的评估结果：

a．对评估结果进行再评估和复核；

b．在结果形成前把评估结果与被评估部门进行商榷；

c．对评估结果进行分类。

评估报告是评估工作小组完成对公共管理绩效评估后，向评估组织机构提交的说明评估目的、评估程序、评估标准、评估依据、评估结论以及评估结果分析等基本情况的文本文件，也是公共管理绩效评估工作最终成果的体现。

⑦评估结果的分析和运用。

评估结果的分析是指对绩效进行评估后，被评估者就评估结果中反映出来的问题进行说明、解释和分析。在对绩效结果进行分析时，需要全方位、多层次、高起点地确定绩效评估的参照系：

a．横向参照系，是指在进行绩效评估时，以同类同层的绩效作为参照系数，确定被评估者的绩效等级。

b．纵向参照系，是指在进行绩效评估时，以其本身的绩效进行进程性比较，以过去的绩效作为参照系数，确定现有绩效等级。

应高度重视绩效评估结果的运用，凭借具有影响力的评估结果来提高公共管理的绩效。

2．公共管理绩效评估的方法

（1）收集资料的方法

①利用官方的记录。其最大好处是费用很低。

②培训观测者的方法。对观测者进行培训，让他们对服务的质量作出评价，这种方法尤其适合于物理性的质量品质评估。

③工作标准方法。工作标准需要观测者利用机构的记录信息，采用一定的技术方法制定出来。工作标准的确定是在现有设备和人员的情况下，在能使用的最好方法的基础上产生的。工作标准确定后，还要建立一个定期报告制度，以定期报告工作时间并检查雇员的实际技能，以帮助他们提高技能。

④公众／顾客意见调查。通常采用问卷调查的形式。采用的调查方式有：信件调查、亲自访谈、电话访谈和各种访谈技术综合使用。

（2）平衡计分卡方法

平衡计分卡是由美国著名管理学家罗伯特·S·卡普兰等人开发而来。它从四个不同的角度来测评一个公司的绩效指标，包括财务状况、顾客服务、内部经营过程以及学习和成长。

平衡计分卡的思想尽管来自于当今大型企业的管理现状，但同样也反映了许多政府部门和其他公共部门的实际情况。对于政府组织而言，绩效指标体系的设计更强调一种“均衡”的理念。

（3）中国公共管理绩效评估的主要操作方法

①“绩”与“效”相结合的方法。公共管理绩效评估的“绩”是指公共管理行为的结果本身；公共管理绩效评估的“效”是指公共管理过程的效率和管理结果的效益。

②“人”与“事”相结合的方法。公共管理绩效评估的“人”是指公共部门的公务员或管理人员，他们是公共管理的基本要素；公共管理绩效评估的“事”是指公共管理行为所涉及的客观事物，它们是公共管理的指向和标的。

③“前”与“后”相结合的方法。公共管理绩效评估的“前”是指在评估公共管理绩效的这一时间段之前的状况，它是这一时间段的基础和前提；公共管理绩效评估的“后”则是指评估的这一时间段，这是相对于“前”来说的。

④“内”与“外”相结合的方法。公共管理绩效评估的“内”是指负责评估的主体，即评估公共管理绩效的部门和人员；公共管理绩效评估的“外”则是指公共部门的管理对象和公众。