2013年中共中央党校政法教研部643行政学原理考研真题及详解

2013年中共中央党校硕士研究生入学考试试题

招生专业：行政管理

科目：行政学原理

一、简释题（每题6分）

1．公共权力

答：公共权力，从狭义上说，是一种基于广泛的社会契约、并以现实力量的对比和历史的连续性为条件的、对契约各方均有约束力的权力。在现代民主社会中，公共权力的产生及其效力，通常是通过民主的程序、经由法定的民意代表和机关授权、并由宪法和有关法律所确认的；从最广泛的意义上说，则适用一切经过公决而产生、并对决议各方均有约束力的权力。公共行政学所说的公共权力，主要指前一种意义而言。

2．彼得原理

答：彼得提出的“彼得原理”，即“在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级”。彼得原理假定，孜孜不断地追求，要其成员取得更多的成就。为此，组织提升了那些胜任原来工作的人，以便他们干得比以前更为出色。这样，胜任新工作的人又有资格提升到更高的职位，直到他所做的工作超出他的能力范围，而他的所为无法再使他提升为止。可是，这时他已被提升到了他所不能胜任的那一级职位。不过，彼得原理的成立需要以下两个条件：一是组织的等级机构中有足够的职位供其成员提升；二是组织成员又有充裕的时间去完成这些提升。

3．行政许可

答：行政许可指行政行为主体根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。在我国2003年公布的《中华人民共和国行政许可法》中，根据行政许可的性质、功能、适用事项的不同，将行政许可分为五类：①普通许可；②特许；③认可；④核准；⑤登记行政许可的程序主要有：一是当事人提出申请；二是行政行为主体对申请进行审查；三是行政行为主体对批准的当事人颁发许可证；对不批准的申请，应当向当事人说明理由，并告知其权利。

4．市场失灵

答：市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。对经济学家而言，这个词汇通常用于无效率状况特别重大时，或非市场机构较有效率且创造财富的能力较私人选择为佳时。另一方面，市场失灵也通常被用于描述市场力量无法满足公共利益的状况。“市场失灵”的主要问题在于：①个人的价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾；②完全竞争假定现实经济运行中由于存在独占、寡头垄断、垄断竞争、自然垄断、过度竞争等问题从来就没有得到充分满足，因此会损害社会效率；③一般竞争均衡不适用某些领域，尤其涉及规模效率速增的经济活动；④帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；⑤信息存在不完备性或非相关性；⑥由于存在不完全均衡，因此资源不能得到充分利用；⑦外部效应导致市场在配置社会资源时产生偏离；⑧市场不会自动供给公共产品。

5．行政组织

答：在国家政治上层建筑的范畴里，行政组织具有突出的地位和作用。它是国家机器的主要组成部分之一。①从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。②从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；从动态上说，则指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。从阶级属性上说，行政组织是据国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具③从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的，有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。

二、简答题（每题15分）

1．试评亚当·斯密的政府职能理论。

答：亚当·斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。在此意义上，管的最少的政府是最好的政府(government that governs least governs best)。

作为主流经济学理论，亚当·斯密的自由资本主义的经济理论支配了欧美国家一百多年，直至20世纪30年代席卷整个资本主义世界的经济大危机为止。按照亚当-斯密的理论，政府的最佳作用只在于这样三大职能：“君主的义务，首在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构，君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程”。学者们普遍认为亚当斯密的政府的职能即保障国家安全、维护社会治安和提供公共服务，政府职能理论受古典经济自由主义理论的支配，充分肯定市场的作用，政府只发挥“守夜人”的作用，即守夜型政府。

2．评述行政权力发展的未来趋势。

答：21世纪行政权力发展的基本趋势：

（1）权力结构的扁平化

行政权力扁平化的主要表现是：上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下移，尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。行政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构状态，其影响力更多来自知识、信息、人格和社会资本。

（2）权力分配的均等化

权力均等化是组织理论中的一个概念，在行政管理中它意味着更广泛的权力分配，就是在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力有更多的人执掌，适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权力模式。宏观而论，在国家行政管理体制方面，权力均等化的关键是努力保障市场主体的公平竞争，包括维护公民权利和地区间发展权利的均等诸多方面，其基本目的在于实现公共服务水平的均等化。在行政体系内部，权力均等化的关键问题是行政权力在地区之间和政府不同部门之间的分配关系问题，也就是财政关系和制度安排的平衡问题。就此意义而言，权力均等化可以看作是行政权力在政府间关系方面的一种走向，是处理府际关系的新策略。

（3）权力行使的共享化

行政权力共享化首先是一种包容意识，即对社会多样性的兼容；行政权力共享化更是一种伙伴关系，即政府、民营部门和民间社会的有机结合；行政权力共享化还体现为参与施政，即公民对于公共管理活动的直接参与。行政权力的这些共享机制是弥补其因等级化运行而发生衰减的重要方式，其效果是在分享过程中实现增权，加强治理能力。行政权力共享化是政府与社会关系在权力行使过程中的一种具体模式。在丰富的内涵当中，行政权力共享化的核心内容是国家治理过程中的伙伴关系。

（4）权力运行的透明化

权力透明化是权力共享化逻辑的必然结果。行政权力透明化本质上是一种制度设计，它集中表现为在法律制度框架内的政府信息公开化。行政权力透明化至少有三个基本方面：一个方面是作为权力主体的政府信息公开化，即政府有责任和义务公开信息，并以低成本传播信息；另一个方面是作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利，这里包括寻找、接收与传播信息的权利；再一方面是权力载体的电子化，电子技术、信息技术和网络技术在作为权力运行透明化支持条件的同时，其所带来的电子政府、电子政务和网络传递本身也成为权力运行透明化的基本要件。

（5）权力约束的法治化

约束行政权力的根本出路在于法治化。现代法治首先意味着政府守法，并意味着政府尊重公民权利和自由，更意味着法律面前人人平等。这就要求限制行政权力，用宪政制度和法治原则对行政权力的发生、配置、行使、监督等方面进行全方位的制约。

（6）权力价值的合意化

在合理合法基础上，行政权力的价值更突出了合情问题。合情问题也就是以人为本的问题。以人为本并非是与非人格化的理性原则完全对立的东西，而是和以物为本不相容的管理理念，强调的是对人性的理解和尊重，注重的是人的权利与自主，追求的是人的全面发展，目的是为了实现社会的全面进步。

总而言之，扁平化、均等化、共享化、透明化、法治化与合意化是21世纪行政权力发展的大势所趋。面对着传统、现代和后现代的混杂局面，行政权力的发展至少需要四个方面的进程并行：首要的是改革弊端，排除传统社会所遗留的其他权力对行政权力的不必要干扰；同时要防患于未然，制约由工业时代所造成的行政权力自身无限膨胀；而且要与时俱进，赶上信息时代行政权力发展的步伐；另外还需要未雨绸缪，引入以人为本的可持续发展价值，应对后现代行政权力发展中可能出现的问题。这样，才能使行政权力在新的世纪里真正实现公正、廉洁、高效的运转。

3．你认为政府应具备哪些经济管理能力？

答：（1）推动本国社会经济发展的能力。

“发展”的基本涵义首先是指社会经济的发展，其次是指以经济的发展为基础的社会的均衡发展。任何国家的任何政府，如果不能在促进本国社会经济方面发挥积极的、直接的、有效的作用，进而通过合理的社会政策促进社会的均衡发展，就不能称之为有能力的政府，亦不能称之为负责任的政府。

（2）维持税收和保持公共财政收支平衡的能力。

与推动社会经济发展的能力相联系，税收和公共财政能力构成了当代政府的另一方面的重要能力。这是因为，税收和公共财政是一个既涉及经济的稳定与发展，又关系社会的公平与和谐的基本公共政策问题。对于现代国家政府来说，处理这一问题的首要任务在于避免和反对税收的流失。税收犹如国家的经济大动脉，税收流失如同动脉出血，在法律上或理论上为任何国家所不容。问题在于，一个政府有没有能力防止税收的流失。其中所得税和关税(包括反走私)最容易流失，因而更多地为强有力的政府所关注。

（3）有效参与国际竞争的能力

经济全球化是当今世界经济发展的主流特征之一。以网络为基础的信息革命大大缩短了人类的空间距离，进而引发了包括生产方式、交易方式、产权结构在内的世界经济生活方式的深刻变革。在信息革命的当今世界范围内，参与世界经济活动是一个国家尽快取得经济发展的唯一正确的选择。这就产生了一个与政府职能和能力密切相关的问题，即在参与世界经济活动的过程中，如何趋利避害，最大限度地避免世界经济对本国经济的不良影响，同时借助世界经济体系中的各种资源条件，最大限度地实现本国经济的快速增长。

4．请简答介绍和评价英国的“公民宪章”运动。

答：公民宪章，就是用宪章的形式把公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。1991年，新首相梅杰上任伊始,便发动了名为“公民宪章”的声势浩大的运动。它是英国保守党推行的公共管理改革进一步深入的产物和一个重要标志。长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位，公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会。

在内阁办公室公民宪章小组指导下，梅杰政府鼓励公共组织和公共机构制定、公布并实行一套明确的服务标准和公众享有的权利。这些服务标准和公众享有的权利总称《公民宪章》，是英国完善公共服务运动的标志性的规范文件。其制定有六个原则：①制定绩效标准，以此为依据对实际业绩进行评估；②提供清晰明了的服务信息，包括实际绩效目标；③对接受服务的用户进行咨询；④礼貌待客，乐于助人；⑤随时准备改正错误，包括做出经济补偿；⑥保证物有所值。截至1998年，英国的公共组织针对重要的公共服务部门和民营公共服务制定了42项公民宪章，明显改善了公共服务的绩效，使公共服务政策有了进一步的发展：

（1）以公众为中心，重新构造行政主客体关系，为社会提供更有效率、更为及时、更加全面、更高水准、更好质量、没有歧视的公共服务。例如，《患者宪章》规定：“当你去门诊医务所，你可望被告知一个约定的就医时间，届时医生将在30分钟内给你检查”；“如果你叫救护车，在城区，你可望它14分钟内到达，在农村，则可望在19分钟内到达”。再如，《乘客宪章》规定：“如果在任何一段列车旅程中你被耽误了一个小时以上，我们通常会赠给你相当于该次旅行价格20%或以上的票券。”

（2）“市场测试”，扩大外部竞争，只要可能，提供某一服务的政府部门就要与政府外的供应商按照市场规则竞争性投标。在撒切尔政府和梅杰政府时期，通过立法，强制性竞标的适用范围扩大到了垃圾回收、街道清扫、学校卫生与饮食服务、法律服务、计算机服务、人事服务、娱乐管理以及住房管理等许多的公共服务领域。政府因此平均节约了约为7%的成本，英国也因此变成了“合同国家”。但是，实行合同制的公共服务项目的宪法和法律权力以及其政治责任，仍属于政治机构，中标者承担管理和提供服务的责任。

（3）约束垄断，强化监督和责任制度。对于尚不能市场化的垄断性的公共服务项目，梅杰政府通过政府管制保障服务质量。例如，规定电讯公司要把电缆线铺设到全国最小、最偏僻的城镇。再如，规定水务公司的收费限额要与英国每年的零售物价指数相一致。为了保证服务质量，《公民宪章》规定，公民有通过一定渠道对政府公共部门违约而侵犯自身合法权益的事项提出申诉，并有权在规定的时间内得到解释。

三、论述题（每题30分）

1．请结合政府职能的一般理论谈谈你对政府与市场关系的看法。

答：政府与市场的关系关系主要涉及政府的经济职能。通常，人们使用“市场失灵”与“政府失灵”来概括凯恩斯经济理论之后关于政府与市场关系争论过程中两种几乎是截然相反的价值取向。一般而论，所谓“市场失灵”主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优。“市场失灵”是主张实行政府干预的强有力的理由。所谓“政府失灵”主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。“政府失灵”是主张实行更为彻底的市场经济的基本根据。

围绕着政府职能的争论是十分丰富和广泛的。往前追溯，关于政府经济职能的主张早在500年前资本主义生产关系萌芽时期的重商主义经济学就开始了。那时民族国家行将建立，商业资本得到了发展壮大。商业资本要求保护和扩大贸易，为此要求建立中央集权的国家体制，实行国家干预，消灭封建割据，在统一国内市场的同时开辟海外市场。18世纪后半期，随着工业革命的发生，商业资本转向了工业资本，资本诉求随之由主张国家干预转向主张自由资本主义。反映这种历史性的新的诉求，亚当·斯密于1776年发表了产生深远影响的《国富论》，全面阐述了自由主义经济学的原理。亚当·斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场，概括地说，政府职能规范的基本价值标准，就在于成为一个好的“守夜人”。在此意义上，管的最少的政府是最好的政府。

20世纪30年代的经济大危机引发了西方经济学说在20世纪的第一次革命，即“凯恩斯革命”。凯恩斯否定传统经济学的基本命题——私人利益与社会利益存在一致性；他认为自由市场经济制度可以保证个人自由并激发个人的创造潜能，但市场经济存在缺陷，主要表现为在放任自由的经济条件下，由于有效需求不足，失业是不可避免的，而与放任经济直接相关的三种“基本心理法则”——消费倾向、资本边际效率倾向和流动倾向，是造成有效需求不足的主要原因，有效需求和失业的长期积累，则会导致经济危机。这样，凯恩斯实际否定了以萨伊定律。凯恩斯认为，为了弥补自由市场经济有效需求的不足，克服经济危机，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。

“凯恩斯革命”之后不久，另一场与凯恩斯经济思想和“罗斯福新政”的价值取向相互印证的“管理革命”逐步兴起。钱德勒宣称，“现代工商企业在协调经济活动和分配资源方面已取代了亚当·斯密的所谓市场力量的无形的手。

进入70年代以后，西方国家先后出现了新的经济危机，并且，通货膨胀与经济停滞同时出现，形成了所谓“滞胀”现象。在这样的历史条件下，出现了对凯恩斯主义的否定。从弗里德曼针对凯恩斯经济理论提出现代货币主义理论开始，一大批学者从不同的角度提出了许多的理论主张，认为基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置。但是，进入80年代以后，西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列的问题。这就不能不引起人们对新自由主义经济学理论的怀疑。新凯恩斯主义应运而生，出现了凯恩斯主义的某种“复兴”，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。

2．请对“企业家政府理论”进行评析。

答：20世纪90年代伊始，伴随着西方经济危机的加深，发达国家政府又掀起了新的一轮行政改革的热潮，其间出现了一种对美国政府行政改革产生很大影响的行政学说，这就是由奥斯本等人在其风靡一时的《重塑政府》一书中提出的企业家政府理论。奥斯本认为企业家政府有十大特征也即改革政府的十项原则：

（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨

政府必须明白，“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’。相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府。

（2）小区拥有的政府：授权而不是服务

人们过分依赖专业人士来解决问题，不知不觉把几乎所有的控制权都交给了警察、医生、教师和社会工作者，人们让官僚主义者控制了公共服务，同时丧失了作为服务对象的自我的任何控制权。为了改变这种状况，人们必须建立小区，拥有“小区的政府”，进而实现所有

权从官僚机构或专业人员到小区的转移。

（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去

竞争是振兴公共机构的一种手段。竞争最明显的好处集中在：竞争提高效率即投入少产出多，竞争客观上迫使公营或私营的垄断组织对顾客的需求做出反应，竞争鼓励而垄断扼杀革新，竞争还会产生责任感，提高公营组织雇员的自尊心和士气。

（4）卓有使命感的政府：改变照章办事的组织

我们必须改变照章办事的人事制度，建立有使命感的预算制度，建立一个有使命感的政府组织，因为：有使命感的组织，放手让其雇员以他们所能找到的最有效的方法，去实现该组织的使命；有使命感的组织的效率超过照章办事的组织；有使命感的组织的革新精神超过照章办事的组织；有使命感的组织的灵活性胜过照章办事的组织；有使命感的组织的士气高于照章办事的组织。

（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款

合理的解决之道在于按照企业精神对政府的业绩进行必要的测量。为了有效地进行业绩测量，政府有必要贯彻这样的原则：按照业绩付酬、按照业绩管理。其中，按照企业家式的办法，使计划中公共财政预算与计划的使命、产出、效果、顾客一致起来是可取的。

（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要

大多数人在同政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢”。⑥因此，重塑政府关于政府服务的首要评价原则是：“质量只有由顾客来决定。”为此，必须“把受机构驱使的政府倒转过来”，靠拢顾客，建立一套顾客驱使的制度，把各种资源直接交到顾客手中，把顾客放在驾驶员的座位上，让他们选择服务提供者。这样一个制度必须使用方便，具有透明度和整体性。

（7）有事业心的政府：有收益而不浪费

政府还必须转变价值观，在把利润动机转向公众使用，尽可能使政府公共管理者转变为企业家，学会通过花钱来省钱、为获得回报而投资。把花钱当投资，习惯于估计回报，是企业家政府的特征之一。在具体方法上，必须改革传统的公共财政制度，使管理人员可以从其辛苦赚得的利润中合法、合理地获得好处。“如果我们想要政府管理人像企业家那样思考，我们得把那样做的奖励刺激给他们。”

（8）有预见的政府：预防而不是治疗

政府现在必须明白这样一个道理：“精明的人解决问题，有天才的人避免问题。”政府必须为了未来而进行战略规划。“有预见性的政府会做两件根本性的事情：使用少量钱预防而不是花大量钱治疗；在做出重要决定时，尽一切可能考虑到未来。”由于利益集团等因素不断迫使政府领导人做出短视的政治决定，这两件事都不易做到。

（9）分权的政府：从等级制到参与和协作

现在，政府需要协作的组织，需要通过参与管理，分散联邦制度和公共机构

的权力。这是因为，分权的机构在比较的意义上有许多的优越性：第一，比集权的机构有多得多的灵活性，它们对于情况和顾客需求的变化能迅速地做出反应；第二，权力分散的机构比集权的机构更有效率；第三，分权的机构比集权的机构更具创新精神；第四，分权机构产生更高的士气、更强的责任感、更高的生产率。当经理们让雇员做出一些重要的决定时，意味着对雇员的尊重。

（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革

政府必须重新规范市场。“政府可以用来规范市场以达到其目的的方法几乎是无穷无尽的。”但是，需要明确的重要的一点是：“为达到一种公共目标而规范市场与让‘自由市场’去解决一切的主张是恰好相反的——它是一种市场干预方式。”同样需要明确的重要的一点是：“规范市场同建立行政管理的官僚机构提供服务事业也是恰好相反的，它是第三种方式，既不同于自由派所主张的行政管理计划，也不同于保守派所要求的政府置身于市场之外的做法。这是一种运用政府力量来影响私人做出决定以达到集体目标的方法，是一种典型的企业化治理的方法：没有官僚主义统治的有活力的政府。”

“企业化政府的兴起是一场不可避免的转变而不是一时的流行风尚。”奥斯本和盖布勒的重塑政府的基本理念“可以概括为从本质上在政府内部建立企业家动机”，但这并不意味着全部按照企业家的价值标准和原则看待和处理一切政府事务，而是要在国家主义和自由放任主义两个极端之间规划具有中间性质的“第三条途径”。据此，既不依赖传统的、端启于30年代罗斯福“新政”的大政府，也不倚重新自由主义的、80年代盛行的里根政府的自由市场逻辑，转而寻求兼容二者的优势又弥补二者的缺陷的第三种政府公共管理模式，构成了“重塑政府”意欲建立的新的政府典范的基础。“当企业化的政府脱离行政性的官僚机构时，它既需要市场也需要社区。”