第二篇 产业精准扶贫篇
第四章 国际产业扶贫领域相关扶贫经验与借鉴
第一节 国际相关扶贫措施
从国家层面来看，区域贫困属于国家内部各地区之间发展严重不均衡问题，解决之道在于贫困落后地区的开发促进与追赶。诸如美国、日本等发达国家，都曾遭遇严峻的区域不均衡问题，它们在推进大范围落后地区进行保护性开发方面积累了不少经验，特别是在通过国家调节提升落后地区生产力、协调落后地区经济发展与环境保护的关系等方面做得较好，收到实效。它们的一些经典案例，或解决了区域性贫困与生态退化交织的问题，或在保护环境的前提下推动了落后区域的赶超式发展。研究总结其好经验、好做法，可以为我国推动集中连片特困地区发展提供有益借鉴。
一、美国的产业扶贫措施——以阿巴拉契亚地区为例
在美国，产生贫困的原因主要有三点。首先是阶层的客观存在，大多数体力劳动者的后代仍是体力劳动者，白领阶层的子女仍是白领，蓝领的子女仍是蓝领，无论穷人怎样努力，他们摆脱贫困的可能性极小。其次是经济组织、结构的影响，即不同行业的就业机会和收入水平不同、阶级制度客观存在使人们就业路径永久化，收入低、就业不稳定，使这些产业的就业者永远生活在贫困边缘。再次是种族、性别歧视。
阿巴拉契亚地区涉及美国13个州，总面积约53.1万平方千米，属于典型的特困地区。经过美国的经济大萧条之后和第二次世界大战，当地的经济结构变得更加单一，人均收入低，失业人数较多，人力资源的素质较低，经济发展遇到了前所未有的瓶颈。到20世纪中期，该地区已经成为美国最贫困的片区，且早期滥垦滥伐导致的水土流失、采煤燃煤带来的水污染与空气污染等恶果显露，地区经济社会陷入贫困与环境退化的恶性循环。针对这一地区贫困范围广、自然环境恶劣、偏远闭塞、基础设施落后、缺少增长极等问题，阿巴拉契亚地区重点以产业扶贫开发为抓手，着力发展地区经济。在“向贫困宣战”50多年后，截至2014年，阿巴拉契亚地区已有13个县进入全美经济实力前25%的强县行列，有202个县成功摘掉了贫困帽子，但仍有93个县尚未脱离贫困，扶贫工作依然任重道远。[1]阿巴拉契亚地区在产业扶贫方面的主要做法如下：
为推动阿巴拉契亚地区发展，美国于1963年成立了“阿巴拉契亚区域委员会”，引导、组织13个州协同减贫。由于过去的无序开发，阿巴拉契亚地区生态环境遭受破坏，酸雨等自然灾害频发，给当地居民的工作与生活带来严重冲击。“阿巴拉契亚区域委员会”采取强有力的措施来治理和改善地区环境，涉及土地复垦、水净化、大气净化、酸雨控制等诸多方面，具体包括：强制矿坑复田、复草，减少水土流失；严格处理废水、污水，达标方可排放，减轻水污染；加强废气消烟除尘，遏制酸雨，改善大气环境。
要想富，先修路，这在美国也不例外，交通运输项目是阿巴拉契亚地区基础设施建设的重点。“阿巴拉契亚区域委员会”每年资助数百个项目，包括公路项目和教育培训、电信、医疗卫生、社区发展、住房等非公路项目。这些项目除本身能创造工作机会外，还通过影响供应商等方式间接带动就业与减贫，岗位分布在专业和技术服务领域，制造、批发零售、建筑、交通运输和公用事业、金融和房地产等行业的就业效应也比较显著。
利用山地风光发展旅游产业，当地开辟了4个国家森林公园。其中，大雾山国家公园成为全美最受欢迎、游客量最多的国家公园，旅游业给当地居民带来更多就业机会的同时，极大地促进了区域经济的发展。这种以改善经济环境为主的间接扶贫开发模式，效果不会立即显现，但对区域长远发展有裨益，使阿巴拉契亚地区与美国其他地区的发展差距不断缩小。
二、印度的产业扶贫措施——以BAIF发展研究基金会为例
印度的大部分贫困人口集中在农村地区，农业在印度经济中占据重要地位，因此发挥科技对农业经济发展的促进作用，是解决其农村贫困问题的关键。BAIF发展研究基金会作为一个纯粹的民间科技组织，成立于1967年，致力于改善印度农村贫困群体的生活条件。从1970年开始，BAIF发展研究基金会在印度各地农村广泛开展了各类减贫项目，提高了扶贫运作效率，提升了农产品的附加值。BAIF发展研究基金会产业扶贫的项目内容主要涉及以下领域：
农林畜牧业是扶贫项目的主导部分，通过技术开发和支持，确保贫困农民谋生手段的可持续性。BAIF发展研究基金会在提升农业生产力过程中，并没有忽视环境保护。众所周知，印度农村生态环境较差，水体污染尤为严重。因此，BAIF发展研究基金会在致力于提升贫困农民谋生能力的同时，还通过流域开发、雨水收集等工程，不断改善农村生态环境。
典型的就是实施园艺项目，利用农业耕地之外的贫瘠土地，发展园艺种植业，推广循环农业模式。BAIF发展研究基金会通过技术支持，采用过滤、填塞、挖沟等方式对贫瘠土地进行改造，将其改为高产果园。同时，在种植过程中，推广使用绿色肥料、生物农药，提升水果产品的附加值，同时也改善土壤品质。
提升妇女地位是BAIF发展研究基金会项目开发的重点内容。印度女性社会地位较低，在农村地区则更为明显，为了改善女性地位，BAIF发展研究基金会开展女性扶贫专门项目。BAIF发展研究基金会针对缺乏独立收入来源的农村女性，帮助她们参与到农村社区之中，并组成女性互助小组，通过发放小额贷款帮助她们创业，以提高女性的经济和社会地位。此外，BAIF发展研究基金会还积极培训农村医疗人员，通过增加卫生设施、膳食营养、保健护理等来改善女性卫生状况。[2]
第二节 经验借鉴
一、注重法律的保障
政府对落后地区进行开发，要始终把援助置于立法、执法和司法过程中。为了开发阿巴拉契亚这一巨大的经济落后区域，1965年美国国会通过了《阿巴拉契亚地区开发法》这一特别立法。联邦政府对不发达地区和社区的援助也主要根据国会通过的有关法律，制定具体援助计划。美国各级政府在区域发展援助过程中的责、权都是依法明确和履行的。印度也在反贫困实践中通过多渠道、多方式、综合性的政策措施，为反贫困创造良好的条件。[3]比如印度1960年“绿色革命”政策、1970—1971年小农发展计划、1972年流域发展计划、1980年国家乡村就业计划、1989年乡村工作就业计划、新的工业政策等。因此，在贫困地区经济开发中，确立一套保护开发者权益的制度，通过制度创新来激励开发非常重要。
二、转变扶贫内容和方式
开发模式选择的实质是资源的优化配置问题，首先表现为资金的投入地域选择。从美国对阿巴拉契亚地区开发的战略转变可以得知，落后地区的开发应走增长极点式的非均衡发展道路，即把资金首先投向经济条件较好、有较大发展潜力的局部区域，利用相对的优势条件取得优先发展，形成落后区域的经济增长极点，进而带动周边地区经济的发展。[4]此外，基于新时期的贫困现状，政府应从物质扶贫转变为文化和制度扶贫。建立适合贫困地区的民主管理制度，如官员的选拔考核任用机制，政府的简政放权、限权，另外，培育活跃的民间社会组织要比直接赠予效果好。我国自“八七扶贫攻坚计划”实施以来，虽然取得了一定成就，但长期以来我国扶贫成片覆盖，扶贫资金不到位等粗放式扶贫并没有彻底改变贫困现状。精准扶贫要实事求是，因地制宜。针对不同贫困地区的实际情况，运用科学方法对贫困对象进行精准识别、精确帮扶。国内外的反贫困实践表明，处于贫困中的群体要想脱贫需要一定的组织和制度，可通过资金、教育、技术等方面的援助，创造脱贫机会并提升贫困地区人口的脱贫能力。[5]
三、重视市场的作用
完善的立法、遵循经济发展规律的产业政策为美国西部地区的经济发展奠定了良好的基础，政府在地区开发中的作用即政策引导和制度规范，有效地保障了开发的有序性，可以使企业具有最大限度的自主权和发展空间。在进行交通基础设施建设时，国外投资者购买铁路证券是建设资金的主要来源。在联邦政府和地方政府的各种政策支持下，最大限度地使商用资本特别是私人资本进入西部地区，支援交通建设。在区域经济发展的推动方式上，如在区域发展差异性方面，主要依靠市场，引导资源、人口和资本等在各地区相互流动，使西部土地、水资源、矿产等资源优势，在市场中得到良好配置，以市场竞争机制促进发展。[6]我国在社会主义市场经济条件下发展经济，因此对贫困地区的扶持发展也应在政府扶贫战略和政策的支持下借助市场工具引入竞争，优化资源配置。在持续的开发中，修正发展规划，将扶贫开发与生态环境和经济的协调共生结合起来，以增强我国特殊贫困地区的后发竞争力。
注释
[1]何芬，赵燕霞.美、日促进集中连片特困地区减贫的经验借鉴[J].世界地理研究，2015，24（4）：20-29.
[2]孙永震.印度BAIF发展研究基金会农村科技扶贫的实践及经验借鉴[J].世界农业，2017（2）：135-140.
[3]易可君，刘险峰.美国落后区域开发的调控措施及政策界限对我国西部大开发的几点启示[J].南方经济，2000（8）：73-74；焦婷.国外反贫困经验对我国精准扶贫的启示[J].边疆经济与文化，2017（2）：21-22.
[4]易可君，刘险峰.美国落后区域开发的调控措施及政策界限对我国西部大开发的几点启示[J].南方经济，2000（8）：73-74.
[5]焦婷.国外反贫困经验对我国精准扶贫的启示[J].边疆经济与文化，2017 （2）：21-22.
[6]孟昌，刘琼.国外贫困地区开发的三种典型模式与经验[J].林业经济，2011 （11）：92-96.