第三节 国际能源法的产生与发展
能源本身是不可或缺的生产资料，能源服务是现代社会的重要支撑条件，能源和能源服务已经成为国家之间力量等级的决定性因素之一。这必然在国际政策法律上有所反映和体现。有学者认为，国际能源法已经获得了独立的国际法地位，是国际法的一个新分支。[82]国际能源法的出现拓宽了国际法的调整领域和学术研究，为国际法的发展注入了新的活力。
国际能源法作为一个独立的部门国际法，其产生与发展可以分为三个阶段：第一阶段是第三世界国家争取民族独立与自觉推动国际能源法的产生阶段；第二阶段是在能源危机推动下的能源秩序与能源机制的发展阶段；第三阶段是在全球气候变化等环境问题背景下的可持续发展阶段。[83]
一、产生阶段
第二次世界大战后，新独立的广大发展中国家（特别是能源资源性原料产品生产国）纷纷采用国有化的方式掌握本国的能源命脉，希望独立享有能源自主权。它们认为，根据国家主权原则，一国有权独立自主地选择本国的能源制度。随之，在能源资源领域征收与补偿问题上引发了许多跨国争端。为此，联合国大会通过了一系列关于自然资源永久主权的决议。例如，1952年《统筹规划的经济发展及通商协定》、1962年《自然资源的永久主权》、1970年《发展中国家自然资源永久主权及本国经济发展资金积聚来源之扩展》、1972年《发展中国家对自然资源的永久主权》、1974年《建立国际经济新秩序宣言》和《建立国际经济秩序新行动纲领》以及1974年《各国经济权利和义务宪章》。[84]在化石能源时代，由于大部分能源来源于能源类自然资源，因此，这些决议反映了国家以及国际组织呼吁关注国际能源法问题的现实，推动了国际能源法的产生。不过，这一时期产生的国际能源法律并不是规范化、体系化的国际能源法。
二、发展阶段
能源法久已有之，甚至可以追溯至15世纪英国普通法中的财产法则。但是，真正成形则是在20世纪70年代国际能源危机的推动下实现的。[85]国际能源法的形成也与能源危机有着密切关系。总结国际能源法成为国际法一个独立分支的动因，可以初步归纳为能源危机引发的能源安全需要、能源争端引发的国际能源秩序需要两个主要方面。
1960年，伊朗、科威特、伊拉克、沙特阿拉伯和委内瑞拉五国成立了石油输出国组织（OPEC，又译“欧佩克”），其宗旨在于协调和统一成员国的石油政策和价格，确保国际石油市场价格的稳定，保障石油生产国的稳定收入，为石油消费国提供足够、经济、长期的石油供应，并给予石油工业投资者合理的收益（《石油输出国组织规约》第2条）。这样就形成了一个以维护成员国各自及共同的利益为核心的、同盟性的国际能源组织和多边能源外交协调组织，为国际石油的价格主导权和话语权之争奠定了组织基础。此外，科威特、利比亚和沙特阿拉伯又于1968年组建了阿拉伯石油输出国组织（OAPEC，阿拉伯欧佩克），目的也是协调各成员国的石油政策，维护各成员国的利益。1973年10月，反对以色列的第四次中东战争爆发。战争期间，阿拉伯欧佩克的成员国每月都递减石油产量，导致石油价格猛增；此外，还根据对阿以问题的态度将石油消费国分为“友好”——保持原来供应水平、“中立”——适当下调、“不友好”——实施禁运三类国家，以此来分配石油的供应量。[86]第一次全球能源危机由此发生。
对于正在高速发展、快速消费能源的西方大国来说，这次全球性能源危机影响了它们的经济社会稳定，使得它们第一次深刻认识到了石油输出国运用石油这一武器所带来的巨大冲击，并促使各国将能源安全问题上升至国家安全的层面去考虑，有计划地将国家能源政策法律的制定纳入国家议程。当时主要以石油进口为主的工业国为了促成它们之间在国际能源事物上达成共识，于1972年2月在华盛顿召开了由能源部长、欧洲共同体和经合组织的高级官员出席的“华盛顿能源会议”；参加的工业国包括英国、美国、法国、意大利、联邦德国等13个国家。1974年《国际能源纲领协议》通过，国际能源署（IEA，又译“国际能源机构”）成立。国际能源署的宗旨是：保障在公平合理基础上的石油供应安全；共同采取有效措施以满足紧急情况下的石油供应，如发展石油供应方面的自给能力、限制需求、在公平的基础上按计划分享石油等；通过有目的的对话和其他形式的合作，促进与石油生产国和其他石油消费国的合作关系，包括与发展中国家的关系；推动石油消费国与石油生产国之间能够达成更好的谅解；顾及其他石油消费国包括发展中国家的利益；通过建立广泛的国际情报系统和与石油公司的经常性协商机制，在石油工业领域发挥更加积极的作用；通过努力采取保护能源、加速替代能源的开发以及加强能源领域的研究和发展等长期合作的措施，减少对石油进口的依赖。
可见，从国家经济稳定发展和能源安全战略的角度看，正是因为能源危机引发的能源安全这一需求的普遍一致性，推动了主要能源出口国家和主要工业发达国家在国际能源法律与政策方面的协调与合作，促进了国际能源法的发展。
国际能源秩序是世界范围内建立起来的国际能源合作关系以及各种国际能源合作体系与制度的总和，是使世界能源合作作为有内在联系和相互依存的整体进行有规律的发展与变化的运作机制。[87]国际能源新秩序是构建国际经济新秩序的一项重要内容。
首先，能源资源（特别是化石类能源资源）的全球地理和政治格局分布都极不均衡。当时能够开发利用的能源类自然资源主要分布在发展中国家，而能源的主要消费国则主要集中在发达国家。于是，能源问题一开始就超越国界。因此，能源争端不仅可能发生在不同国家之间，也有可能发生在国家与投资者之间以及东道国与投资者之间；这些争端既可能单独出现，也可能同时出现。这些争端包括能源资源开采过程的争端，开发后初级能源的加工、产品储存、运输等过程中的争端，能源合作双方与第三方因在生产、输送等过程中所产生的环境污染、意外事故而产生的争端[88]，因基础能源供应、能源过境等引起的争端。[89]
其次，近代资本主义产业革命后，逐步形成了西方国家主导的国际能源秩序。20世纪初国际能源合作的发展是在西方主要发达国家对外扩张和侵略中推进的，是西方发达国家主导下的国际能源秩序，而且是不公平、不合理的。这一国际能源秩序阻碍了发展中国家的发展。20世纪60年代以来，为了改变这一国际能源旧秩序，发展中国家一直在为建立一种平等互利的国际能源新秩序而努力。前述联合国大会关于自然资源永久主权多项决议的通过，就是例证。
再次，国际能源新秩序得以建立的重要保障是，根据国家主权原则，各国对国际能源的合作享有平等的参与权和决策权。要改变由发达国家主导的国际能源旧秩序必须建立体现发展中国家利益的新秩序，保护一切主权国家的利益。
最后，在国际能源新秩序的影响和带动下，国际能源贸易合作、国际能源投资合作以及国际能源技术合作的趋势明显加强。在能源全球化的背景下，能源的勘探、开发、利用、运输及技术创新通常超越国界，需要各国的合作以及国际协助管理。
进入21世纪后，能源对世界经济和政治形势的影响与日俱增。诸多能源事件（例如，俄罗斯与乌克兰的天然气争端）都对世界能源格局产生了巨大影响。国际社会对能源问题的关注不断加强，国际能源贸易、能源技术往来密切，构建一个和谐的国际能源新秩序的愿望越来越强烈。在这样的背景下，国际能源法应运而迅速发展。国际能源法是政治、经济、社会、文化、科学技术等各种复杂因素博弈的结果，是国际法发展过程中的重要事件。可以将国际能源法概括为：主要调整国家之间的能源关系的有拘束力的原则、规则和规章和制度的总体；涉及能源资源的勘探、开发和利用，能源产品的生产、运输、贸易和储备，能源服务的提供和使用等跨国活动和行为。
三、可持续发展阶段
人类既是自然环境的产物，又是其改造者。人类开发利用能源的历史悠久。在工业革命以前的漫长岁月中，能源主要是以薪柴为主的植物燃料。由于消费量不大而在植物的可再生能力之内，而且环境容量可以“吸收和消化”薪柴利用过程中排放的废弃物，因此能源开发利用活动基本上不构成环境问题。然而，工业革命促使矿物能源取代薪柴成为能源消费的主要对象，产生现代的能源相关环境问题。经济的高速增长和人口规模的不断扩大，导致能源消费需求急速增长，能源相关活动带来了环境问题或者增加了环境问题的严重程度。例如全球变暖、雾霾、酸雨、石油污染、核污染、光化学烟雾、臭氧层被破坏、生物多样性消失等都与能源活动相关。这就要求人类社会不得不科学平衡能源活动与环境保护二者之间的关系。
关于能源活动相关环境保护的国际能源法，主要源于国际自然资源和环境保护方面的政策法律。1972年《人类环境宣言》将环境政策与国家自然资源永久主权结合起来，提出了国家环境义务，即各国“有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境”（原则21）。1974年《各国经济权利和义务宪章》第20条规定：“为了今代和后世而保护、维护和改善环境，是所有国家的责任。”世界环境与发展委员会1987年报告《我们共同的未来》不仅完善了可持续发展理念，也首次在国际文件中提出了能源对于可持续发展的重要意义。1992年《环境与发展宣言》原则23指出：“受压迫、统治和占领的民族，其环境和自然资源应予以保护。”
1992年《联合国气候变化框架公约》重申了各国根据本国的环境和发展政策开发其自然资源的主权权利。它是世界上第一个为全面控制二氧化碳（CO2）等温室气体排放、应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在应对全球气候变化问题上开展国际合作的一个基本框架。作为欧洲能源宪章大会最终法律文件之一的1994年《能源宪章条约》是第一个将环境规范明确纳入能源法律领域的国际法律文件。除就能源资源开发利用、能源贸易与运输、能源投资保护、争端解决以及能源效率作出规定外，它还就相关环境保护问题作出了规定。1997年《京都议定书》是人类社会历史上第一个为发达国家规定温室气体减排义务的具有法律约束力的文件；它以量化的指标和具体的达标时间表落实了发达国家在国际环境问题上应当承担的“有区别的”责任。2002年可持续发展世界峰会涉及了能源领域如何实现可持续发展的议题，明确了弥补《21世纪议程》遗漏的能源建议。
综上所述，近年来，以气候变化和环境问题为主的可持续发展已经成为推动国际能源法发展的强大驱动力。
四、国际能源组织对国际能源法的推动
20世纪以来，随着经济的发展，各国对能源的需求不断而且迅速增加，使得能源输出国与能源消费国在能源定价、能源销售等方面的矛盾日益尖锐。有关国际能源组织就是在这种背景下产生的。国际组织在国际能源法的发展过程中发挥了重要作用，而且其作用越来越大。它们的作用主要体现在四个方面：（1）引导国际能源向着比较科学合理的方向发展。例如，体现可持续发展理念、促进能源供给稳定等。（2）通过一些政策和法律文件，不断编纂或者发展国际能源法的内容，规范跨国能源活动，确立调整国际能源活动的法律规则。例如，国际能源署通过的《国际能源纲领协议》、国际原子能机构通过的《国际原子能规约》以及国际新能源机构通过的《国际新能源机构规约》等，促进了国际能源法律体系的建构。（3）通过要求成员国规范统一，可以为各国能源立法提供借鉴样本，从某种程度上有利于国际能源法的协调乃至在一定范围内的统一。（4）为解决国际能源活动中的争端，给争端国一个协商和交流的场所。[90]下面介绍几个重要的国际能源组织。
国际能源署于1974年11月在经济合作与发展组织（OECD）的框架下成立，总部位于法国首都巴黎。其基本文件是《国际能源纲领协议》（Agreement on an International Energy Pro-gram）。其成立是西方发达国家应对20世纪70年代世界石油危机的产物。成立之初，其作用是负责协调应对石油供应紧急情况的措施：建立应急机制以减少成员国的损失，建立国际石油市场的情报系统，建立与石油公司的协商机制，实现长期的能源合作计划。随着能源市场的变迁，国际能源署的使命也随之改变并扩大，纳入了基于提高能源安全、经济发展和环境保护“3E”的均衡能源决策概念。国际能源署目前的工作重点是研究应对气候变化的政策、能源市场改革、能源技术合作以及与非成员国（特别是主要能源消费和生产国，如中国、印度、俄罗斯）、欧佩克国家展开合作。国际能源署的活动有利于加强能源消费国之间的合作，避免无预警的能源危机，从而有益于维护国际能源安全，促进各国完善能源相关法律。2015年11月18日，我国成为国际能源署的联盟国。
国际原子能机构（IAEA）成立于1957年10月，是在原子能领域开展多边科技合作的政府间国际组织，总部位于奥地利首都维也纳。其基本文件是《国际原子能机构规约》。国际原子能机构拥有两方面的职能：（1）促进原子能的和平利用。帮助各国提高核能安全能力和核事故应急能力，增强世界民众对核能发展的信心。（2）控制原子能的使用。加大对发展中国家的科技援助，促进核能安全可持续发展，防止核武器扩散。自成立以来，它在监督及和平利用核能方面做了大量的工作，制定了一系列与核能安全相关的国际公约。例如，《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》《乏燃料管理安全和放射性废料管理安全联合公约》《修订〈关于核损害民事责任的维也纳公约〉议定书》《补充基金来源公约》《核安全公约》以及《核不扩散条约》等。我国于1984年1月1日加入国际原子能机构。
能源宪章组织是建立在1994年12月签订、1998年4月生效的《能源宪章条约》之上的国际能源组织，总部位于比利时首都布鲁塞尔。它起源于1991年12月签订的《欧洲能源宪章》。该组织致力于加强能源生产国与消费国之间、国家与企业之间、企业与企业之间的多维度对话，推动能源多边合作；成员国之间的合作领域涵盖了整个能源产业链，涉及能源投资促进与保护、能源贸易、能源过境运输、争端解决以及能源效率等方面。其相对完善的国际能源争端解决机制，成为目前国际能源争端解决制度的重要内容；条约中的能源输送议定书是对国际能源法的创新性发展。致力于多边能源条约是《能源宪章条约》及该组织对国际能源法的重要贡献。特别是近年来，《能源宪章条约》在减少成员国能源投资和贸易障碍、降低成本和加强国际能源合作等方面发挥着越来越重要的作用。我国于2001年12月成为该组织受邀观察员国。
为了发展能源宪章组织，应对21世纪的最主要能源挑战，《国际能源宪章》于2015年5月在海牙签署。它是一项旨在加强签署国之间能源合作的政治意向声明，签署国不承担法律义务和资金责任。我国国家发改委副主任、国家能源局局长努尔·白克力率团出席了能源宪章部长级会议，代表我国签署了《国际能源宪章宣言》。
石油输出国组织成立于1960年9月14日，是世界上主要石油生产国旨在“保卫成员国个体和集体利益，协调和统一成员国石油政策以及决定最佳措施”的一个国际组织（《石油输出国组织规约》第2条第1款）。该组织成员国总共控制全球约2/3的石油储量，约占全球石油产量的40%和出口量的50%。石油输出国组织曾多次使用石油价格暴涨来抗衡美国等西方发达国家。
国际可再生能源机构（IRENA）总部位于阿联酋的阿布扎比。其基本文件是2009年1月在德国波恩达成的《国际可再生能源规约》，目前有147个成员（国）。它是世界上首家全面致力于促进可再生能源利用的国际组织。认识到可再生能源的巨大潜力，它致力于促进全球可再生能源的发展，帮助政府和民间增强其可再生能源影响力。其目标是成为国际可再生能源和可再生能源知识的交流和发展平台，扩大可再生能源的相关知识信息（如技术数据、经济数据和可再生能源资源潜力数据）。它的工作指导原则主要有六项：（1）会员国与利益相关国家之间的国际合作；（2）帮助各成员国挖掘可再生能源潜力；（3）为发展中国家提供所有的满足其特殊需要的服务；（4）所有成员国参与到IRENA的决策过程；（5）提供卓越的服务；（6）提高服务效率和透明度。我国于2013年加入国际可再生能源机构。
欧盟（European Union，又称“欧洲联盟”），源于欧洲共同体。其宗旨是：“通过建立无内部边界的空间，加强经济、社会的协调发展和建立，最终实行统一货币的经济货币联盟，促进成员国经济和社会的均衡发展”；“通过实行共同外交和安全政策，在国际舞台上弘扬联盟的个性”。2006年欧盟在《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书中确立了欧洲能源政策法律的三大目标：可持续性（sustainability）、竞争性（competitiveness）和供应安全性（securi-ty of supply）。
亚太经济合作组织（APEC）于1989年成立，是亚太地区最高级别的政府间经济合作机制。自成立以来，它进行了一系列多边能源合作并实施有关的能源倡导，在提高能效、节能、能源对外开放、能源结构改革、可再生能源的发展、加大清洁能源的消费等方面取得了很大进展，为亚太经济合作组织框架内的能源合作作出了重要贡献。
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