黄冈市湖泊保护调查报告
《湖北省生态湖泊保护体制机制研究》项目黄冈调研组
2014年7月10日，湖北水事研究中心研究员杨珂玲、石黎赴黄冈市林业局、水利局、环保局、水产局和黄冈市遗爱湖管理处分别展开湖北省生态湖泊机制的调研活动，以了解黄冈市湖泊保护体制机制建设与实施方面所取得的经验及存在的问题，并针对调研情况和文献调查提出对策和建议。
一、黄冈湖泊基本情况
黄冈境内湖泊主要分布在长江冲积平原和构造侵蚀低丘之中，湖泊形态各异，大小不等。据2012年“一湖一勘”的调查，黄冈市现有湖泊166个，被列入湖北省第一、二批湖泊保护名录的湖泊有114个，其中：第一批湖泊保护名录有38个，水面面积在1平方公里以上的湖泊25个，1平方公里以下城中湖泊13个；第二批湖泊保护名录有76个，主要是水面面积在0.067—1平方公里的非城中湖泊。
龙感湖是位于湖北省和安徽省交界处的一个淡水湖泊，为湖北省黄冈市黄梅县和安徽省安庆市宿松县共有。目前已成立龙感湖管理区和湖北龙感湖国家级自然保护区管理局。流域面积1318平方公里，湖底高程10米，常年水位13.2米，常年水面面积60.0平方公里，多年平均入湖径流量约7.06亿立方米。目前该湖以防洪蓄涝、养殖、供水为主，丰、枯水期水质类别均为III类。
赤东湖在蕲春县境，西距长江仅2.5km，系长江河床摆动遗留的堤间洼地湖。目前已成立赤东湖国家湿地公园。流域面积553平方公里，湖底高程13.5米，常年水位17米，常年水面面积39平方公里，多年平均入湖径流量约2.96亿立方米。目前该湖以防洪蓄涝、灌溉、旅游景观为主，丰水期水质类别V类、轻度富营养，枯水期水质类别为IV类、轻度富营养。该湖水利综合治理规划已通过省水利厅审查。
武山湖是武穴市城中湖，目前已成立武山湖国家湿地公园管理处。流域面积628平方公里，湖底高程13米，常年水位14.5米，常年水面面积16.3平方公里，多年平均入湖径流量约3.58亿立方米。目前该湖以防洪蓄涝、灌溉、养殖为主，丰、枯水期水质类别均为V类。该湖水利综合治理规划正在编制中。
遗爱湖位于黄州科技经济开发区西侧，是黄冈市城中湖，目前已成立遗爱湖风景区管理处，属园林局管辖。水域面积约2.94平方公里，平均水深2米，水质IV—V类。目前该湖以养殖、旅游、公益娱乐为主。该湖水利综合治理规划已编制，由黄冈市市长挂班“湖长”负责治理。
二、黄冈湖泊保护与管理中存在的问题
近年来，尽管全市在湖泊保护与管理方面做了大量工作，取得了一定成效，但总的来看，仍存在一些问题。
一是湖泊管理体制尚未理顺。存在多头管理，部门间管理界限不清、职责不明，且大部分湖泊未建立专管机构，没有严格执行《湖北省湖泊保护条例》。
二是全社会尤其是企业爱湖、护湖意识不强。涉湖违建、堆放渣土、围湖造地（田）、投肥养殖、污水不达标排放等行为时有发生。
三是湖泊水质仍不达标。目前全市监测评价的遗爱湖、白潭湖、青砖湖、黄婆汊、黄草湖、武山湖、太白湖和龙感湖等湖泊，仅龙感湖水质正常，其余湖泊均受到污染，其中遗爱湖、白潭湖和青砖湖为劣Ⅴ类。
四是湖泊保护与治理资金投入严重不足。湖泊保护与治理是一项庞大的民生工程和系统工程，涉及退池还湖、截污治污、生态修复等方面，需要大量资金投入，目前投入严重不足。
五是管理问题。管理的难点在于湖泊保护与经济社会发展之间的关系难以协调，涉湖违法成本低、执法难度大。大部分湖泊所在地政府、企事业单位等受制于城市空间发展和高地价，往往有填湖、占湖的冲动。湖泊高密度养殖、投饵问题仍很严重，湖泊水质问题表面上看在湖中，实则根子在岸上，只要排污问题不解决，水质就很难改善。
三、对策建议
《湖北省湖泊保护条例》和湖北省省政府《关于加强湖泊保护与管理的实施意见》出台后，黄冈市市委、市政府高度重视，认真贯彻执行。一是成立了由市长任组长，分管副市长任副组长，相关部门负责人为成员的市湖泊保护与管理工作领导小组；二是与各县市区政府签订了湖泊保护责任书，进一步落实县、市、区党政一把手亲自担任湖长制，高端搭建湖泊保护与管理平台，推进重点湖泊的保护、治理；三是印发了湖泊保护联席会议、投诉受理、巡查通报、联合执法、检查督办、工作问责等相关制度，进一步强化部门职责、明确事权划分；四是以市人大“问水”为契机，扎实开展中心城区水域保护工作，组织编制了《黄冈市中心城区水域保护规划》《黄冈市中心城区蓝线专项规划》《遗爱湖截污工程规划》等规划；起草成立了《黄冈市中心城区蓝线管理办法》《黄冈市中心城区排污口监督管理办法》《黄冈市中心城区水域保护监督管理办法》和《考核办法》等规范性文件，为市中心城区水域保护奠定了制度基础。
当前，市湖泊局正在组建，机构编制正在落实，各项工作正稳步推进。针对本次调研中黄冈市湖泊保护、治理存在的问题及黄冈市前期的湖泊保护治理所做的工作，为了理顺湖泊保护体制机制，使《湖北省湖泊保护条例》有效运行，更好地保护湖泊，本调研组建议如下：
（一）提高民众保护湖泊意识，加强湖泊保护宣传，并定期开展专题询问，完善湖泊保护公众参与制度
一是紧紧围绕“爱湖、护湖、亲湖”的宣传主题，制定切实可行的宣传计划，做到“三个结合”，即阶段性与长期宣传相结合、与案例宣传相结合、与建设美丽黄冈相结合。通过组织社会各界人士参与全省湖泊征文、书画摄影展、最美湖泊评选等活动，提高社会公众参与度和网络关注人气。同时还利用每年的“世界水日”“中国水周”“12.4全国法制宣传日”等大型宣传日（周），通过设置永久性宣传牌、拉横幅、刷标语、发宣传单等形式开展集中宣传活动，积极营造湖泊管理与保护的良好氛围。
二是定期开展市中心城区水域保护工作专题询问。黄冈市人大对水生态、水环境问题高度关注，2012年7月26日，首次开展了以黄冈市中心城区水域（含湖泊水域）保护工作专题询问，并通过电视广播网络进行直播，社会反响非常好。2013年11月28日，市人大再次对市中心城区水域保护工作进行了专题询问，进一步凝聚了全社会惜水、爱湖的共识，促进了政府和部门积极作为，同时有力地促进了中心城区水域保护和生态环境的改善。这种定期开展专题询问的方式促进了民众参与湖泊保护的积极性和政府部门的积极作为，使湖泊保护意识深入人心。
三是出台民间公益组织、湖泊保护志愿者等社会团体或个人参与湖泊保护的激励政策，对于破坏、侵占湖泊的行为，探索建立公益诉讼制度，支持未直接受害的第三方提起诉讼。
（二）与时俱进，因地制宜，科学完善湖泊保护相关规划
坚持以科学发展观为指导，以保护市中心城区水域环境为宗旨，按照“总体规划、分期实施，多措并举、标本兼治，规范治理，有效保护”的原则。进一步加大市中心城区水域保护工作力度，建立健全常态化工作机制，推进水域保护工作水平，实现市中心城区河湖安澜、水域结晶、饮水安全、人水和谐。
一是根据前期的编制湖泊湖综合治理规划、中心城区水域保护规划、湖泊截污工程规划、湖泊周边环境综合整治总体规划等。并以规划在实际湖泊保护中发挥的作用及存在的问题为依据，及时更新、完善湖泊保护相关规划。
二是围绕中心城区水域和湖泊保护工作，成立督察组，严格执行《中心城区排污口监督管理办法》《中心城区水域保护监督管理办法》和《考核办法》等文件。
三是强化部门职责，建立湖泊保护联动机制。
四是针对黄冈市编制的湖泊保护联席会议制度、投诉受理处置制度、巡查通报制度、联合执法制度、检查督办制度、工作问责制度等规划制度，相关部门应严格遵守并定期召开、落实，不能流于形式。
（三）明确职能责任，进一步落实管理机构
为进一步加大湖泊保护工作力度，切实落实《湖北省湖泊管理条例》，把遗爱湖工作示范试点工作推广，建议强化推进县、区重点湖泊“河湖库长制”，落实湖泊保护领导责任。
（1）明确挂点领导和成立工作专班。实施政府领导同志挂点负责制，即由县、区政府主要领导及分管领导分别担任水域的“河长”“湖长”“库长”，带领市、县、区相关部门，强力推进重点水域保护、治理工作。对于市中心城区重点水域的湖泊保护与管理工作中，成立由市长任组长，分管副市长任副组长，市政府法制办、市水利局、水产局，城市管理执法局、编办、城投公司、园林绿化管理局、区政府、水文水资源勘测局、监察局、政府督查室等相关部门和单位负责人为成员的市湖泊保护与管理工作领导小组。领导小组办公室可设在市水利局，办公室负责对市中心城区水域保护工作进行组织、协调、检查、督办和考核。对于县级湖泊水域的保护，由市领导小组与各县、市、区政府签订了湖泊保护责任书，进一步落实县、市、区党政一把手亲自担任湖长制，高端搭建湖泊保护与管理平台，推进重点湖泊的保护、治理。
（2）明确各成员单位责任。市水利局作为牵头单位，负责组织、协调、检查、督办中心城区水域保护各项工作，负责领导小组办公室日常工作，负责涉及中心城区水域保护水利项目的申报和建管。市发改委负责水域保护项目申报立项工作。市财政局负责保障水域保护相关工作经费。市环保局负责市区水环境的治理、水环境质量检测、水污染的防治、市区饮用水水源地保护、城镇和农村环境整治等、市住建委负责市区截污管网建设、污水处理厂建设、市区饮用水水源地的日常管护、城市备用水源建设等工作。市农业局负责农业面源污染减控、违禁投肺投药养殖的执法和监管工作。市林业局负责城区湖泊湿地保护和项目建设工作。市城乡规划局负责城市蓝线控制规划的编制和组织实施等。市水产局负责减控水域水产养殖污染、牵头渔场改制工作。市城管综合执法局负责水域岸线保护范围的规划监管执法、固体垃圾的回收处理与填埋场管理等工作。市水文局负责对中心城区地表水、地下水水质进行全面监测等，市政府法制办负责对相关规范性文件进行审查，市政府督查室、市监察局负责对各部门的单位依法履责、开展工作情况进行检查督办等。
（3）实行目标考核奖惩，市政府与各部门和单位签订年度目标责任书，全年分四个季度，对各部门和单位依法履责、开展工作情况进行检查督办，并进行通报、制订出台考核办法，由市中心城区水域保护工作领导小组办公室制定年度责任目标考核评分细则，年度由市政府依据目标责任书、考核办法和评分细则对各成员单位参与中心城区水域保护、完成目标任务情况进行全面考试，并实行奖惩。
（四）强化执法监管，综合强力整治湖泊污染
各河湖库长要带领相关部门按照责任水域综合整治方案，多渠道争取和筹集项目资金，扎实采取治污、截污、清淤、控制养殖、建设污水处理厂、实施水域连通、实行水生态修复、强化水域监管等措施，加强水域综合整治，保质保量按期完成各项整治任务。
强力整治湖泊污染。一是工程治理。截断工业污水排放口，建污水处理厂，城市下水道改造，对生活污水实行雨污分流。同时，建议从城市建筑设计上把厨房污水和卫生间污水管道分流，社区建化粪池，定期烘干清理，供给农田有机肥。并从财政上支持和宣传农民有机肥种植。二是清淤减投。加强水产生态养殖，科学指导渔业投饵（每年投料为环保数据的下限再低20%），同时培植相应的水草喂鱼，这样循序渐进地既训练了渔民又训练了鱼；同时，渔业减产的实施也要循序渐进：首先，在给渔民签订养殖合同时，就规定好投鱼量要依据翻塘率逐年减少、依据抽样检查湖水水质指标进行管理（每年定期水质对比结果进行鱼量制定或罚款）。同时，投鱼时按不同种类的生物链进行一定比例投放，捕捞时也可根据起鱼系数（根据一网鱼的重量来评价鱼产量的增减，即按重量换算，建立连续数据进行统计）进行科学规划来年的投鱼量。其次，水产部门要对养殖资源进行合理估价，如果水质有所好转可对渔民进行奖励，也即养湖政府要让利。再次，对渔场的水产养殖要严加监管，对违规养殖行为，严惩不贷。最后，清底污。湖泊底泥在天气不好，发酵有毒气体，也会造成养鱼翻塘。只有这样才能利用有效减低养殖密度，大力推行生态养殖，同时也可避免大力减产带来的渔民的生态补偿。
（2）生态修复。目前一般的湖泊都是富营养化严重，生态系统畸形化严重，不能进行良性循环，浮萍疯长，因此要建生态湿地促进自我净化的能力（详见湿地建设方案）。一是技术上要在远湖水面进行局部植物净化水质的尝试，待条件成熟，再在全湖推广；二是湖泊沿岸要栽植护岸植物，减少地表径流，控制水土流失；三是投资进行人工复氧及生态修复工程，对湖底的淤泥、挺水植物及浮叶植物进行全面清理。
（3）要根据《湖北省湖泊保护条例》对湖泊水域进行严格监管。好的法律要有严格的执行力度，目前的监管部门较多，《湖泊管理条例》中的职权划分不明，水利、环保的监管有交叉，有的问题水产、城建也要监管，这些都不利于《湖泊管理条例》的有效运行。因此在监管方面，由“湖长制”专班进行监管，并设专门的应急、投诉机构。一是加强湖泊水域周边环境监管和巡查保护力度。对污水处理厂是否正常运行及工业企业的污水进行水质监测，实现达标排放。同时对污水直接入湖行为进行罚款、停产整顿或关停。二是要总量控制，根据纳污容量来分解给每个企业和生活污水，各个排污口总量应小于等于纳污总量，最终达到控制排污总量的目的。三是江湖流通工程建设，通过让死水变活水，增加水资源的配置能力，解决内涝。引排顺畅、蓄泄得当、丰枯调剂、多源互补、调控自如的河湖水网体系。四是加强湖泊水域水质监测。对湖泊水质进行定期监测，寻根查源进行及时整治。同时，加大对重点水域功能区和饮用水水源地水质监测力度，及时向社会发布水资源公报。
（五）实施湿地恢复工程，强化管护措施、规范湿地保护管理
为大力推进湿地保护体系建设，开展湖泊保护湿地生态修复工程等工作，黄冈市形成了“一区七园”重点保护格局：其中一区是指湖北龙感湖国家级湿地自然保护区，是湖北省目前唯一的国家级湿地类型保护区、第三大湿地类型的自然保护区。七园是指蕲春赤东湖、黄冈遗爱湖、麻城浮桥河、红安金沙湖、罗田天堂湖、武穴武山湖、浠水策湖国家湿地公园。其中水面面积13476.8公顷，占总面积的59.1%。
黄梅县政府牵头组织林业、公安、环保、渔政、土地、水利等相关职能部门在龙感湖国家湿地自然保护区开展了全面清湖禁猎活动，拆除“迷魂阵”、围网六百多处，设置禁捕、禁猎标志二十多个，清理整顿保护区及其周边乱垦面积100公顷，先后依法查处了各种破坏湿地资源案件35起，涉案人员70人，保护区的生态环境明显好转。
赤东湖以县政府名义出台了《切实加强湖北赤东湖国家湿地公园规划控制和环境保护的通告》，建立和完善检测制度，定制检测水体水质，确保赤东湖水质长年保持在三类以上，从制度上保证赤东湖的生态保护工作落到实处。主要做好三件事：一是争取中央财政湿地保护补助资金项目和地方政府配套资金到位，扎实有效地开展好湿地保护工作。二是在赤东湖区域内，加强规划管理，确保不出现任何违法占地占湖、违法建设行为。三是加快渔业生产经营方式转型升级，大力倡导生态养殖，确保赤东湖的水质达到二级以上。
武山湖在五年前，湖水呈现黑色，发出臭味，鱼类肉质恶化，不能食用。市政府痛定思痛，花大力气，加大投入，大规模整治武山湖及周边环境。其一，对城区及武山湖周边的企业进行关停迁移。上市公司广济药业正逐步从武穴城区迁出，彻底关闭了燕江化工厂、武穴造纸厂等20余家污染企业。其二，实施水生态治理工程，实现雨污分流。城区工业废水、生活污水全部进入城市污水处理厂处理，武山湖周边村庄污水进入排污管道；其三，实施湿地保护与恢复工程，提高武山湖湿地自身修复能力。利用中央财政湿地保护补助资金，在湖中选择合适地点，栽植荷花、芦苇等挺水植物以及芡实等浮水植物10公顷；在魏高邑至武山湖度假村之间长约4公里的湖堤种植陆生植物水杉4000多株。其四，实施湖底清淤工程，近三年投入200余万元清除湖底淤泥20多万立方米，今年湿地公园管理处利用环保厅省级环境保护专项资金80万元再次清除淤泥7.5万立方米，目前该项目正在实施中。其五，实施生态养殖工程，改善湖水水质，减少化肥、农家肥投放量，改投生物肥和生物芽孢杆菌，逐年减少鱼类投放数量，提高养殖质量。
遗爱湖湿地公园已投入建设资金完成了22万平方米遗爱亭景区建设，完成了13000米滨水护岸景观建设，对湖底进行了两次彻底清淤和截污。
麻城浮桥河加强水质资源管理，一是全面禁止渔业投肥投药养殖，一律采用生态放养；二是强行关闭库区上游及周边污染水体的一些工矿业和排污口；三是取缔了现有的、不环保的水库旅游项目。
结合黄冈市湿地保护工作经验，可以在推广这些经验的同时，重点进行以下工作：
（1）开展各种宣传活动。一是结合世界湿地日（2月2日）、世界野生动物保护日（3月3日）、爱鸟日（4月第一周）、野生动物宣传月（11月）等活动的开展，发放宣传材料开展宣传活动；二是在电视台、报纸等新闻媒体宣传；三是制作宣传标牌，在湿地公园主要路口设立大型宣传牌，安装横幅标语等。
（2）机制保障。加强各级政府对湿地公园的领导，明确市级林业部门作为国家湿地公园直属管理局的管理职责与权利；将湿地保护内容纳入全市生态建设考核范围，年终对各地政府进行考核；
（3）资金保障：将湿地保护、恢复和管理工作经费统一纳入地方各级财政预算。
（4）配套政策和执法行动：对占用湿地的农田逐步落实退耕还林、还湿政策；开展各种执法行动，打击破坏湿地植物、猎捕鸟类等野生动物的违法行为，严禁狩猎、垂钓等妨碍鸟类、鱼类繁殖的人为活动，严禁植物砍伐行为。