第三节 政府预算的原则
政府预算的原则是国家选择预算形式和体系的指导思想，是一国预算立法、编制及执行所必须遵循的。现代预算原则是伴随着现代预算制度的产生而产生的，预算制度的建立和完善，又需要遵循一定的原则，并且随着社会经济和预算制度的发展变化而不断变化。早期的预算原则比较注重控制性，即立法机构将预算作为监督和控制政府的工具；而后随着财政收支内容的日趋复杂，开始强调预算的周密性，即注重研究预算技术的改进；自功能预算理论发展后，政府预算的功能趋于多样化，由此，预算原则又更注重发挥预算的功能性作用，即正确合理地运用预算功能来实现国家的整体利益。
一、西方政府预算原则的介绍
（一）带有立法控制性的预算原则
现代预算制度产生后，各国预算学者对预算原则进行了一系列的探索，较具代表性的有：意大利财政学家F.尼琪（F.Nitti）提出传统预算的六原则，即公开性、确实性、统一性、总括性、分类性和年度性；德国财政学者F.诺马克（F.Neumark）提出预算八原则：公开、明确、事前决定、严密、限定、单一、完全、不相属。[7]德国经济学家A.瓦格纳（A.Wagner）提出预算六原则：完整性、统一性、年度性、可靠性、公开性和法律性。[8]这些预算原则对预算实践产生了较大的影响，西方财政预算理论界对这些原则加以归纳总结，形成了一套为多数国家所接受的一般性预算原则，主要包括：
（1）预算必须具有完整性，即要求政府的预算包括政府全年的全部预算收支项目，完整地反映政府全部的财政收支活动。
（2）预算必须具有统一性，即要求预算收支按照统一的程序来编制。
（3）预算必须具有年度性，即指政府预算的编制、执行以及决算，这一完整的工作流程是周期性进行的，通常为一年。要求政府预算按年度编制，预算中要列明全年的预算收支，并进行对比。一般不容许预算收支上有跨年度的规定。这里的一年是指预算年度，预算年度指预算收支的起讫时间，它是各国政府编制和执行预算所依据的法定期限。
（4）预算必须具有可靠性，即要求编制预算中，科学地估计各项预算收支数字，对各项收支的性质必须明确加以区分。
（5）预算必须具有公开性，即指预算应是公开的法律文件，其内容必须明确，以便于社会公众能了解、审查和监督政府如何支配公共资金。
（6）预算必须具有分类性，即要求各项财政收支必须依据其性质明确地分门别类，在预算中清楚地列示。
（二）带有行政主动性的预算原则
一种预算原则的确立，不仅要以预算本身的属性为依据，而且要与本国的经济实践相结合，要充分体现国家的政治经济政策。资本主义发展到垄断阶段，西方国家政府加强了对经济的干预，在预算上则明显地表现出主动性。
最具代表性的就是美国联邦政府预算局局长H.D.史密斯（H.D.Smith）为了适应联邦政府加强对经济干预的需要，于1945年提出的旨在加强政府行政部门预算权限的八条预算原则，即：
（1）预算必须有利于行政部门的计划。说明美国联邦预算必须反映总统的计划，在国会通过后，就成为施政的纲领。
（2）预算必须加强行政部门的责任。说明国会只能行使批准预算的权力，至于预算中已经核准的资金如何具体使用，则是总统的责任。
（3）预算必须加强行政部门的主动性。说明国会只能对资金使用的大致方向和目标作原则性的规定。至于如何达到目标，要由总统及其所属各个部门来决定。
（4）预算收支在时间上要保证灵活性。说明国会通过的预算收支法案必须授权总统在一定范围内可以进行调整，有权把本年度预算中的拨款，在以后年度的适当时机随时支用。
（5）预算应以行政部门的报告为依据。说明当总统向国会提出预算草案及执行情况报告时，应当提供国内外的情况资料作为国会立法的依据。
（6）预算的“工具”必须充分。说明在总统领导下必须有预算编制和执行的专职机构及众多的成员，总统有权规定季度和月度的拨款额，有权建立准备金并在必要时使用。
（7）预算程序必须多样化。说明政府的各种活动在财政上应当采取不同的管理方式，财政收支数字上也应当采用不同的预算形式。
（8）预算必须“上下结合”。说明无论在编制还是执行预算时，总统必须充分利用他所领导的各种机构和成员的力量。
可以看出，上述八项原则总的精神是加强总统的财政权，缩小国会的控制权。这一方面反映了政府加强对财政的控制，另一方面也反映了西方国家充分运用财政作为政府调节经济的手段的倾向。
二、我国的政府预算原则
按照我国《预算法》的要求，借鉴上述各国预算原则的精华并结合我国的预算实践，我国的预算原则遵循以下原则。
（一）全面完整原则
预算全面完整原则是指政府的预算应包括政府的全部预算收支项目，完整地反映以政府为主体的全部财政收支活动，全面体现政府活动的范围和方向，不允许在预算规定范围之外还有任何以政府为主体的资金收支活动。
预算的全面完整有利于政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节和监督职能；预算的完整也便于立法机关的审议批准和广大公众的了解，对政府预算收支起到监督和控制作用。
要保证预算的全面完整，其重要的标准是预算报告的全面完整。一是各级政府预算应包括本级和所属下级政府的财政信息；二是政府预算应是各级政府预算内与预算外财政收支的集合；三是财政政策目标、宏观经济筹划、预算的政策基础和可确认的主要财政风险等财政决策依据要完整。总之，预算报告要以量化了的经济收入可能和支出需要等预算信息，从政府对资源的消费、工作的履行以及对外部影响的角度为社会公众提供一幅完整具体的财政分配画面。
目前，许多国家都在致力于扩展预算的范围，加强预算的完整性。如在预算报告中除正常收支外还对税式支出、或有负债及贷款担保等加以反映。
近年来，随着预算管理体制改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。现行《预算法》第四条明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。明确政府预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出规范。从而实现政府预算的全面性、完整性。彻底解决由于部分收支游离于预算管理的范围而造成大量的财政资源配置低效率，甚至腐败等问题，以消除预算监管财政性资金的死角，提高预算管理的刚性。
（二）公开透明原则
公开透明原则是指政府预算应该是对全社会公开的文件，其内容应为全社会了解，并且预算资金的运行过程要公开透明，易于监督。
政府预算的本质内涵表明它始终都承担着公开政府财政的职责，除涉及国家秘密的内容外，所有财政资金的安排及使用情况都要公开，包括财税政策、预决算管理制度、预算收支安排、预算执行调整情况、决算情况、绩效评价等。
预算作为政府财政行动的重要载体，表明了政府财政活动的责任，是政府政绩的报道与政治职责的体现，预算过程本身就是政府向立法机构说明其决策与行动并为之辩护。通过预算将政府财政决策公之于众，可以加强政府与公众的沟通，使公众了解政府的部署，从而更好地配合政府落实有关决策。不仅如此，通过预算向公众公布政府决策的过程，也体现了民主化、科学化的决策方法，这种决策程序的公开透明反过来更能促进决策程序的民主化，更能充分地发挥预算的监督约束作用。政府预算还为公众提供了一个相对开放的渠道，公众可以确信他们的纳税没有被用于私人目标，也没有被乱用和浪费掉，而是用在了政府向他们承诺的公共事务上。预算信息公开只是一种形式，公开以后还要有一个透明状态，即公开的目的是要让“内行说得清，外行看得懂”，所以就有一个透明度的问题，“阳光财政”就是让大家都知道钱到底是从哪里来，到哪里去；要求公众不仅知其然，而且要知其所以然；不仅要知道政府作出了什么决策，而且要知道为什么要这样做以及应该怎么做。这不仅是保证公众知情权的问题，更是行使监督权的前提，要据此判断政府决策程序是否规范，决策结论是否正确，执行是否合规有效等。预算透明度低不仅直接导致“暗箱操作”盛行，增加了政府执政的代理成本，而且还损伤了政府执政的公信力，造成政府宏观调控政策的有效性大打折扣。因此，政府预算的结构、内容要易于公众所理解以及便于其审查。这就要在制度上使预算形成的依据科学合理，在技术上要求预算收支的分类要翔实具体。如将财政收支采用按部门分类、按功能分类和按经济性质分类的逐步细化的方法，采用预算附件的形式对基本预算文件进行详细说明等。
预算公开透明的目标就在于要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”，实行阳光财政，确保政府预算的民主性、公开性，从而实现有效地约束政府的权力。
专栏1-1 《预算法》中涉及预算公开的主要条款
现行《预算法》第一条规定：为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。
第十四条规定：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。
经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。
各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。
第八十九条规定：对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。
上述规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。
上述条款表明我国通过法律明确了预算公开的范围、时间节点及责任主体。
（1）预算公开的范围。一是经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表；二是经本级政府财政部门批复部门预算、决算及报表；三是各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告（《预算法》第八十九条）。也就是说，预算公开，是全面的公开。既包括中央预算，也包括地方预算；既包括预算，也包括预算调整和决算；既包括政府总预算，也包括部门预算。除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项，预算活动的全部内容都要向社会公开。
（2）预算公开的重点内容。《预算法》在全面公开的原则下，特别强调对一些重要事项的重点说明。如公开政府预算、决算时，应当对本级政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明；公开部门预算、决算时，应当对部门预算、决算中包括“三公经费”在内的机关运行经费等涉公经费的安排、使用情况作出说明。
（3）公开的时间节点。一是预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开；二是部门预算、决算及报表应当在批复后二十日内由各部门向社会公开并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明；三是政府采购要及时向社会公开。
（4）明确负责公开的部门。一是经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表由本级政府财政部门负责公开；二是批复的部门预算、决算及报表由各部门向社会公开。
（三）执行有序原则
现代预算管理的灵魂在于通过预算约束，规范政府收支行为。而硬化预算约束的关键就是不能随意开财政收支的口子。预算一经立法机构批准，就成为具有法律效力的文件，无预算的一律不得收支。各级政府、各预算部门和单位就应该按照批准的预算执行，按照预算确定的收入任务，依法积极组织预算收入；按预算支出计划，及时合理拨付预算资金；执行中必需的预算调整要经过立法机构的批准。
严格按预算支出，是国际通行的预算基本原则，也是依法理财的重要基础。我们在推进预算监督中，必须不断硬化预算的约束力，使预算成为“带电”的高压线，并增强执法刚性，使其真正成为约束政府的制度笼子。
（四）绩效管理原则
政府预算的绩效管理，一是要以政府预算决策的社会机会成本作为评价预算决策绩效的重要依据，即只有当一笔资金交由公共部门使用能够创造出比私人部门使用更大的效益时，这笔资金的预算决策才是具有效率的；二是政府预算客观上存在效率问题，要求政府在预算决策过程中要考虑各个施政方案的绩效，作出理性的抉择，以对有限的资源作出最有效的配置。
政府是通过非市场机制提供公共产品，进行资源配置。要使社会资源能够得到有效配置，就要使政府提供的公共产品符合消费者整体的偏好，而政府预算则是对基于公众偏好的政府决策的表达。如何在不同的产品和服务之间分配有限的资源反映了资源分配者的偏好，它实际上是公共资源分配者在经过复杂的决策过程后形成的集体偏好，这就要求政府预算决策必须建立在认真考察政府的政策设计基础上，从而力求把政府的不当干预引起的资源配置的无效和低效降到最低限度。如果公共产品的供给是由消费者整体的偏好选择决定的，那么公共产品的供给整体上说就是有效率的，在实践中通常体现在预算安排的决策中。
在公共财政条件下，政府财政分配活动与一般经济主体活动有所区别，它是为满足社会公共需要而进行的分配活动，绩效的主体是公共部门。因此，政府预算绩效不同于一般的经济效率，有其特殊性。主要表现在，绩效指标存在多元性，即政府预算的绩效指标除经济、政治指标外，更多地应反映社会发展和公众满意度等绩效指标。绩效指标的多元性，决定了政府预算绩效的测算和评价的复杂性，即许多政府活动领域并不能单纯地以货币为尺度进行有效的分析，因此，在对政府预算进行绩效评价时，应对不同的预算项目采用不同的评价方法。
我国现行《预算法》首次将预算绩效问题写入了预算法律中。
专栏1-2 《预算法》中涉及绩效的主要条款
第十二条规定：各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。
第三十二条规定：各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，进行编制。
各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。
第四十九条规定：人大报告要对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。
第五十七条规定：各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。
第七十九条规定：各级人民代表大会常务委员会对本级决算草案，重点审查下列内容：……重大投资项目资金的使用及绩效情况。
（五）平衡稳健原则
预算的基本问题实际上是预算收支之间的对比关系问题。从理论上说，预算收支之间的对比关系不外乎三种情况：收支相等、收大于支、支大于收，即平衡、结余和赤字。收支数字绝对平衡的情况只会出现在预算报表的编制中，在实际执行中一般出现的只是两种情况，即结余或赤字，因此我们通常所说的平衡一般是指预算的基本平衡。
平衡稳健原则即是要求预算的结余或赤字在可控的范围之内，以保持政府预算的稳健。因为政府预算资金结余过多或长期大量的赤字会对私人资本产生挤出效应，对国民经济发展不利，因此预算如何平衡问题一直是预算理论中的重要问题。
1997年问世的欧盟《稳定与增长公约》对于预算的平衡稳健设置了三条原则：①公共赤字占国内生产总值（GDP）的比重不得突破3%的上限；②公共债务占GDP的比例不能超过60%；③中期预算应实现平衡。如果违规，成员国将受到警告、限期改正甚至罚款等处罚。
要做到预算平衡稳健首先要“量入为出”，这里对“入”的理解有两种：一是狭义的，即在既定的预算收入范围内安排支出；二是广义的，即在可能的预算收入范围内安排支出，是将债务收入等因素考虑进去。在现代经济条件下，特别是当预算成为政府调控经济的手段后，保持预算的平衡稳健尤其要注意的是政府财政开支的扩大引起的赤字增加，及由此引发的债务危机和财政危机。
收支应保持平衡，这是任何预算都必须遵循的铁律，也是对国家预算决策最关键的约束之一。但是在预算被作为调控手段后，这种预算收支平衡将突破以往的简单年度平衡，将视平衡条件建立跨年动态平衡机制。
我国《预算法》第十二条第二款规定“各级政府应当建立跨年度平衡机制”。表明与传统的年度平衡相比，预算的平衡可在一定条件下采取跨年度周期平衡。
年度平衡预算是指每一年的财政收支结果都应是平衡的预算。这一理财思想是基于简单的政府预算行为应“量入为出”这一观念上，即政府预算应根据收入能力安排支出，不能出现赤字，认为预算的平衡就能表明政府是具有责任感和高效率的。这一理论是健全财政政策的具体反映，年度平衡预算政策强调的是对政府财政活动实施“控制”和“管理”。而跨年平衡是指在预算收支的对比关系上，应在一定的经济周期内保持收支平衡，而不是在某一个特定的财政年度内保持平衡。这种预算平衡政策强调的是实现宏观经济“目标”，保持国民经济整体的平衡，而不单纯强调保持预算收支的年度平衡。前者关心的是分配和配置问题，后者则特别注重总体经济运行和经济增长目标，它将人们的注意力由关心年度收支平衡转移到关心周期平衡上来。
预算的跨年平衡将年度预算纳入到一个带有瞻前顾后特点的中长期财政计划中，并不断根据经济和财政情况的变化进行修订。其突出的优点就是有利于政策的长期可持续性，使决策者能够尽早发现问题，鉴别风险，采取措施，防患于未然。因为单纯的年度预算存在一些缺陷：一是年度预算容易忽略潜在的财政风险。一些预算决策在年度间的实施不易做到瞻前顾后，容易在决策的合理性和资金保证上出现偏差。二是在年度预算中，各项收支已由预算确定好了，具有法律性，这样，在一个预算年度内进行收支结构的调整就受到了限制，与年度内的不确定因素产生了矛盾。三是年度预算限制了政府对未来的更长远的考虑。鉴于此，许多国家已采用了3—5年的中期财政规划甚至更长期的多年财政规划，以弥补年度预算的不足。
（六）监督问责原则
监督问责是现代预算制度的重要原则之一。追溯现代预算的源头，政府预算是在新兴资产阶级限制国王滥用财权的斗争中诞生的，议会（立法机构）取代国王掌握财政税收决定权，是现代预算制度最基本的标志和活的灵魂，实质就是以“法治”代替“人治”，以“公权”代替“私权”。法律赋予了政府获取与使用公共资源的权力，政府在行使权力的过程中就应当受到监督与制约，这就促成了监督问责机制的产生。只有让权力受到监督、滥用权力的行为受到责罚，才能保证权力公正、公平地运行。预算作为现代国家治理体系的重要工具，势必要发挥其对权力的监督问责作用。
监督是立法机关对财政部门的预算编制、执行情况的监督。在我国主要包括从各级人民代表大会对于政府财政部门编制的预算草案进行审查和批准，到各级人民代表大会常务委员会对财政预算执行过程进行不定期的监督和对财政收支预算的调整或变更情况进行审查与批准，再到人民代表大会对财政预算执行情况及其结果的审查和批准这一全过程的监督。问责就是对违法、违约行为追究其相应的法律责任的过程。现代公共预算制度最重要、最本质的核心功能是法定授权，明确相关政府部门及其人员在政府预算收支活动中的法律责任就成了预算管理的重要内容之一。