第四节 政府预算收支分类
一、政府预算分类与预算管理
（一）预算收支分类与科目
政府预算收支分类，是指在政府预算管理中，按照一定的标准，将庞杂的预算收支项目进行划分和归类，以准确体现各类收支的性质、运行规律，反映国家一定时期内的公共政策取向，为政府预算的编制、执行和决算服务。如何对政府预算收支进行科学分类，涉及政府预算管理的各个环节、层次，关系到预算管理的水平与质量。
政府预算的具体分类通过预算收支科目反映，政府预算收支科目是政府收支的总分类，由财政部统一制定，全国统一执行。预算科目按层次分为类、款、项、目，其关系是：前者是后者的概括和汇总，后者是前者的具体化和补充。它是财政编制政府预决算、组织预算执行以及预算部门和单位进行会计明细核算的重要依据，也是了解政府具体收支活动和内容的重要窗口。
（二）预算收支分类与管理
按不同标准，从不同角度，对各项预算收支进行科学、系统的分类，是政府预算管理的客观需要。在一定程度上，体现着人们对政府预算的认知水平、管理水平，也反映着一个国家的政治、经济制度与国情。
1．体现政府职能，反映国家一定时期的公共政策取向
在宏观管理领域，预算收支分类体现了政府职能，反映了一定时期政府活动的范围，可较准确地体现一个国家一定时期内所承担内外职能的具体情况。
2．研究各项预算收支规律，为预算管理服务
政府预算收支，从政府公共资金运行角度，反映了国民经济和社会发展中各种错综复杂的关系。对预算收支按不同标准、从不同角度进行分类，可以充分认识和掌握各项预算收支规律，更科学、合理、有效地编制政府预算，并付诸实施，为政府履行职责、满足社会公共需要提供财力保证。
3．直接为政府预算的编制、执行和决算服务
利用预算收支分类，设置科学、合理、规范的预算收支科目，将整个政府预算收支项目系统化、具体化，为编制、执行和总结政府预算服务。在预算编制环节，通过预算收支科目，将预算收支在各个收支项目之间进行安排，并利用预算收支科目的层次性，对每类收支进行详细计划，满足预算管理的要求。具体应用于编制和汇总预决算，办理预算缴、拨款，组织会计核算，报告预算执行情况，进行财务考核分析，进行财政收支统计等。
4．全面反映政府预算运行状况，加强预算监督
政府预算收支反映了一定时期内国民经济和社会发展的有关情况，涉及社会各阶层的利益，历来是社会矛盾的焦点。通过预算收支分类，从不同角度、不同侧面反映政府预算运行状况，便于加强预算监督。对社会公众而言，通过预算收支分类，可了解和掌握政府预算资金的来源及运用，行使纳税人的监督权利；对国家立法机关而言，通过预算收支分类，可掌握具有法律效力的政府预算具体执行情况，监督政府依法理财，保护社会公共利益；对新闻机构而言，通过预算收支分类以及预算科目设置，增强预算透明度，揭露、分析预算管理中的各种问题，发挥舆论监督功能。
专栏2-3 国际货币基金组织收支分类方法
一、收入分类
国际货币基金组织在《2001年政府财政统计手册》中，将政府收入划分为税收、社会缴款、赠与、其他收入四类。
（1）税收收入。包括：对所得、利润和资本收益征收的税收，对工资和劳动力征收的税收，对财产征收的税收，对商品和服务征收的税收，对国际贸易和交易征收的税收，其他税收等。
（2）社会缴款。包括：社会保障缴款和其他社会缴款。其中，社会保障缴款又按缴款人细分为雇员缴款、雇主缴款、自营职业者或无业人员缴款、不可分配的缴款。
（3）赠与。包括：来自外国政府的赠与、来自国际组织的赠与和来自其他广义政府单位的赠与。
（4）其他收入。包括：财产收入，出售商品和服务，罚金、罚款和罚没收入，除赠与外的其他自愿转移，杂项和未列明的收入等。
二、支出分类
国际货币基金组织的支出分类方法分为功能分类和经济分类两套既相互独立又相互联系的分类体系。
1．支出的功能分类
（1）一般公共服务。包括：行政和立法机关、金融和财政事务、对外事务，对外经济援助，一般服务，基础研究，一般公共服务“研究和发展”，未另分类的一般公共服务，公共债务操作，各级政府间的一般公共服务等。
（2）国防。包括：军事防御、民防、对外军事援助、国防“研究和发展”、未另分类的国防等。
（3）公共秩序和安全。包括：警察服务、消防服务、法庭、监狱、公共秩序和安全“研究和发展”、未另分类的公共秩序和安全等。
（4）经济事务。包括：一般经济、商业和劳工事务，农业、林业、渔业和狩猎业，燃料和能源，采矿业、制造业和建筑业，运输，通信，其他行业，经济事务“研究和发展”，未另分类的经济事务等。
（5）环境保护。包括：废物管理、废水管理、减轻污染、保护生物多样性和自然景观、环境保护“研究和发展”、未另分类的环境保护等。
（6）住房和社会福利设施。包括：住房开发、社区发展、供水、街道照明、住房和社会福利设施“研究和发展”、未另分类的住房和社会福利设施等。
（7）医疗保障。包括：医疗产品、器械和设备，门诊服务，医院服务，公共医疗保障服务，医疗保障“研究和发展”，未另分类的医疗保障等。
（8）娱乐、文化和宗教。包括：娱乐和体育服务，文化服务，广播和出版服务，宗教和其他社区服务，娱乐、文化和宗教“研究和发展”，未另分类的娱乐、文化和宗教等。
（9）教育。包括：学前和初等教育、中等教育、中等教育后的非高等教育、高等教育、无法定级的教育、教育的辅助服务、教育“研究和发展”、未另分类的教育等。
（10）社会保护。包括：伤病和残疾、老龄、遗属、家庭和儿童、失业、住房、未另分类的社会排斥、社会保护“研究和发展”、未另分类的社会保护等。
2．支出的经济分类
（1）雇员补偿。包括：工资和薪金（分为现金形式的工资和薪金、实物形式的工资和薪金）以及社会缴款（分为实际的社会缴款和估算的社会缴款）。
（2）商品和服务的使用。
（3）固定资产的消耗。
（4）利息。包括：向非居民支付的、向除广义政府外的居民支付的和向其他广义政府单位支付的。
（5）补贴。包括：向公共公司提供的（分为向金融公共公司提供的和向非金融公共公司提供的）和向私人企业提供的（分为向金融私人企业提供的和向非金融私人企业提供的）。
（6）赠与。包括：向外国政府提供的（分为经常性和资本性两种）、向国际组织提供的（分为经常性和资本性两种）和向其他广义政府单位提供的（分为经常性和资本性两种）。
（7）社会福利。包括：社会保障福利（分为现金形式的社会保障福利和实物形式的社会保障福利）、社会救济福利（分为现金形式的社会救济福利和实物形式的社会救济福利）、雇主社会福利（分为现金形式的雇主社会福利和实物形式的雇主社会福利）。
（8）其他开支。包括：除利息外的财产开支和其他杂项开支（分为经常性和资本性两种）。
二、我国政府预算收支分类
（一）我国政府预算收支分类的一般原则
我国政府预算收支分类改革的目标是借鉴国际经验，结合我国国情，实行包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类的政府收支分类体系。
1．全面完整
预算收支分类，应包含政府预算所有的收支，要完整反映政府收支的来源和性质，不仅要包括一般公共预算收支，还要包括政府性基金收支、国有资本经营收支、社会保险基金相关收支等应属于政府收支范畴的各项收支。
2．科学规范
新的收支分类要按照科学标准和国际通行做法进行分类，将政府收支按收入分类、支出功能分类和支出经济分类进行划分，为进一步加强收支管理和数据统计分析创造有利条件。
3．细致透明
从分类结构上看，收入分类改革后分设类、款、项、目四级，增加了一个级次；支出功能分类分为类、款、项两级，经济分类又分为类、款两级。科目逐级细化，以满足不同层次的管理和公开透明的要求。
（二）我国现行政府预算收支科目的主要内容
1．收入分类
对收入进行统一分类，完整反映政府收入的来源和性质，全面、规范、细致地反映政府各项收入，说明政府的钱都是从哪里来的。
收入按大类将政府收入划分为税收收入、非税收入、债务收入以及转移性收入等。
2．支出分类
现行支出分类体系将政府支出按职能和经济性质分设了两层既相互独立又紧密联系的支出分类体系。这种设置的理论依据与财政资金使用去向细化透明的要求有关，现实依据则是财政资金的分配和使用分为两个阶段：第一阶段，财政部门将资金分配到部门和单位；第二阶段：部门和单位使用财政资金购买相应的商品和服务。
（1）支出功能分类。支出功能分类属财政资金分配的第一阶段。是要完整地反映政府各项职能活动，说明政府做了什么。财政支出按支出功能分类一般可分为四个部分：①一般政府服务。支出一般没有具体的受益人，主要包括一般公共管理、国防、公共秩序与安全等。②社会服务。支出具有明确的受益人，主要包括教育、卫生、社会保障等。③经济服务。支出着重于提高经济运行效率，包括交通、电力、工业、农业等。④其他支出。如利息、转移支付等。
按照这一要求并充分考虑我国国情，现行政府支出分类根据公共财政建设、政府管理和部门预算编制的要求，统一按支出功能设置逐步细化的类、款、项三级科目。就一般公共预算收支科目来说：
一是类级科目。综合反映了政府的职能活动，主要分为：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保、城乡社区、农林水、交通运输、资源勘探信息、商业服务业、金融、援助其他地区、国土海洋气象、住房保障、粮油物资储备、预备费、其他支出、转移性支出、债务还本支出、债务付息支出、债务发行费用支出等。
二是款级科目。反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”“职业教育”。
三是项级科目。反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“普通教育”款下的“小学教育”“高等教育”等。
现行支出功能分类更加凸显了现阶段我国政府支出的方向，其科目能够比较清晰地反映政府各项职能活动支出的总量、结构和方向，便于根据建立公共财政体制的要求和宏观调控的需要，有效进行总量控制和结构调整。
（2）支出经济分类。属财政资金分配的第二阶段，反映政府支出的经济性质和具体用途，即反映政府的钱是怎么花出去的，多少支付了人员工资，多少用于公用开支，多少用于购买办公设备和进行基本建设等。因此，支出经济分类是对政府支出活动更为明细的反映，也是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。
现行支出经济分类科目设类、款两级：
一是类级科目。一般分为工资福利、商品服务支出、对个人和家庭的补贴、对企事业单位的补贴、转移性支出、债务利息支出、基本建设支出、其他资本性支出、其他支出等。
二是款级科目。是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和预算单位财务管理等有关方面的具体要求。如商品和服务支出下的款级科目又分为：办公费、差旅费、因公出国（境）费用、会议费、公务接待费等。
支出功能分类与支出经济分类相配合，能够对每一项支出进行“多维定位”，可以形成一个相对稳定的、既反映政府职能活动又反映支出性质、既有总括反映又有明细反映的支出分类框架，从而为全方位的政府支出分析、提升政府预算透明度创造了有利条件。
多维定位如表2-1、表2-2、图2-5所示。
表2-1 支出功能分类、经济分类交叉表
资料来源：财政部国库司编，《政府收支分类改革预算执行培训讲解》，中国财政经济出版社2006年版，第46页。
表2-2 支出分类与部门分类、项目分类的联用
资料来源：财政部国库司编，《政府收支分类改革预算执行培训讲解》，中国财政经济出版社2006年版，第46页。
图2-5 支出分类细化示意图
本章小结
预算管理是政府依据法律法规和对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织、协调及监督等活动，是财政管理的核心组成部分，也是政府对经济实施宏观调控的重要手段。预算管理要素主要包括预算管理主体、管理对象、管理目标、管理手段和管理职能，各要素构成一个有机的管理系统。
政府预算管理流程是指一个相对完整的预算管理运行过程，按照各个运行阶段的管理内容主要分为预算规划与决策、预算编制与批准、预算执行与决算、预算审计与评价、预算控制与监督等阶段。
预算年度，也称为财政年度，是指编制与执行预算所应依据的法定时限，也就是预算收支起止的有效期限。这里包含政府预算编制与执行所必须确定的预算期限和时效。
政府预算管理的组织系统是指为政府预算服务的各种组织、机构、程序、活动等构成要素的总称，它们共同构成一个完整的体系，并有明确的职责分工，以保证政府预算的实现。
政府预算收支分类，是指在政府预算管理中，按照一定的标准，将庞杂的预算收支项目进行划分和归类，以准确体现各类收支的性质、运行规律，反映国家一定时期内的公共政策取向，为政府预算的编制、执行和决算服务。政府预算的具体分类通过预算收支科目反映，政府预算收支科目是政府收支的总分类，由财政部统一制定，全国统一执行。
思考题
1．预算管理在财政管理中所处的地位。
2．预算管理要素及管理的流程。
3．预算年度和预算标准周期。
4．我国预算管理的组织体系和职责划分。
5．我国政府预算收支是如何分类的？