2.3　新型城镇化与住房制度改革

2.3.1　新型城镇化之要求与住房制度改革

我国新型城镇化战略的顶层设计已经基本形成，目前正处于稳步推进阶段。2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会提出了工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”发展战略，指明了中国特色新型城镇化道路。一年后，十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“推进以人为核心的城镇化”，进一步明确了新型城镇化前进的方向。2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），成为未来一个时期指导中国城镇化健康发展的一个宏观战略规划。

笔者认为，《规划》中的很多要求直接或间接涉及住房制度，城乡住房制度改革和《规划》中的很多内容相契合，具有牵一发而动全身之功效。具体分析如下：

首先，《规划》中有直接涉及住房制度的内容。《规划》在第二十六章专门要求健全城镇住房制度，从住房供应体系、保障性住房制度和房地产市场长效调控机制等方面进行了规划。尽管该章仅仅针对城镇住房制度，但实际上很多内容与农业转移人口或农村住房是分不开的。例如，将住房需求的保障对象扩大到城镇常住人口，实际上将农业转移人口也纳入进来；城镇住房供应主体的多元化，实际上为将“城中村”或城乡接合部的农村住房纳入城镇住房供应体系提供了可能性；城市住房发展规划的编制，住房建设总量、结构和布局的确定，不可能离开对农业转移人口流入情况的估计；不动产统一登记不仅包括城镇住房登记，也包括农村宅基地和住房登记。另外，《规划》在第二十四章深化土地制度改革中，明确要求改革完善农村宅基地制度，加强对宅基地用益物权的保障，要求“在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，直接对农村住房制度改革提出了具体要求。

其次，《规划》中包括间接同住房制度相关的内容。《规划》在第二十四章中要求深化土地制度改革，许多内容同农村住房和宅基地相关。例如，“城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”即“人地挂钩”政策，同时涉及农村人口乡-城迁移和城乡建设用地问题；“城中村”改造主要针对的就是城市中的农村住房和宅基地；城乡建设用地增减挂钩的实质是包括宅基地在内的建设用地的乡-城转换；农村土地确权登记不仅包括承包地，也包括宅基地；农村产权流转交易市场的建设不仅有利于农村集体经营性建设用地流转，也为农村住房流转提供了一定条件；征地范围的缩小与包括宅基地在内的城乡建设用地市场统一有密切联系。

再次，《规划》中包含同住房制度密切联系的内容。在第三篇“有序推进农业转移人口市民化”中，要求改革户籍制度的同时推进基本公共服务均等化，除了随迁子女教育、就业创业服务、社会保障和基本医疗卫生服务等公共服务扩充至常住人口外，还将进城落户农民完全纳入住房保障体系，住房保障对象也扩大至“在城镇就业居住但未落户的农业转移人口”，甚至对集体在集体建设用地上建设公共租赁住房也允许“审慎探索”。新型城镇化战略并未忽视农业和农村发展，在第六篇进一步明确了城乡发展一体化战略，包括要素市场、城乡规划、基础设施和公共服务等方面的城乡一体化，为了实现城乡要素平等交换，除了引导劳动力、科技和资金等要素下乡外，还要建立城乡统一的建设用地市场，而农村住房所占的宅基地就属于建设用地的重要组成部分。农村住房市场的发展也有利于要素市场、城乡规划、基础设施和公共服务等方面的城乡一体化，促进社会主义新农村建设。

可见，城乡住房制度同新型城镇化的很多内容密切相关，中国特色的新型城镇化道路不可能绕过城乡住房制度改革，而城乡住房制度的成功改革必然对新型城镇化目标的实现产生事半功倍之效。鉴于新型城镇化“对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义”，⁽⁹⁾下一步的住房制度改革也应当以新型城镇化的要求为导向。

2.3.2　城乡住房融合与要素双向流动

城乡要素双向流动是新型城镇化战略的重要内容。城乡统一要素市场建设被列为完善城乡发展一体化体制机制的首要内容，同公共资源均衡配置一道成为统筹城乡发展的主要举措。城乡统一要素市场的实质是实现劳动力、技术、土地和资金等要素在城乡间的双向流动。这主要是因为，由于原有理念和政策一贯优先发展工业和城镇，导致城乡要素一直是由农村向城市的单向流动，并最终导致了城乡发展失衡，不仅是城市快速发展的同时农村却在加速衰落，而且农村衰落反过来制约了城市健康发展。然而，城乡协调发展才是健康的城镇化，只有实现了要素双向流动，才能恢复农村发展活力，重振农村发展，进而实现城乡协调发展。因此，城乡要素双向流动的核心是引导要素由城市向农村的反向流动，即所谓“要素下乡”。

城乡住房融合是城乡发展一体化的要求。在新型城镇化战略的指导下，城乡发展的施策理念也发生了扭转，由过去的农村支持城市、农业支持工业，转变为“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活”，其目标是要缩小城乡差距，实现城乡协调发展。城乡发展一体化的体制机制包括多方面的城乡统一，而城乡住房融合将直接促进建设用地市场的城乡统一，同时有利于劳动力、技术和资金的双向流动，并对城乡规划、基础设施和公共服务等的一体化产生积极影响。

城乡住房融合有利于城乡要素双向流动机制的构建。城乡住房融合是通过城乡居民住房财产权的均等化、城乡住房市场的统一以及一体化城乡住房制度的构建，逐渐打破城乡住房二元结构壁垒，促进城乡要素双向流动，达到增加农民财产性和集体资产性收入、缩小城乡差距及提升城镇化质量的目的。城乡住房融合以及土地承包经营权流转将减弱或消除要素下乡的许多壁垒。原来只能在城镇发展的工商资本、技术和人才等，如今也可以到农村发现和创造更多商业机会。而这些要素的下乡将为农村带来活力，只要加强耕地保护和规划管制，完全可以引导它们促进新农村建设和发展。

2.3.3　农村住房制度改革与住房资产功能激活

城乡住房融合需要深化住房制度改革。目前农村住房公开市场缺失以及城乡住房割裂的局面是当前城乡二元住房制度造成的必然结果。现行《土地管理法》《担保法》禁止宅基地转让、出租和抵押，尤其是《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）明令禁止城镇居民到农村购买宅基地和住房，使得那些在集体组织成员之间自发发生的住房交易，以及那些在集体组织成员与非成员之间发生的住房交易，都始终处于法律的灰色地带，不能得到法律认可，“小产权房”就是最典型的实例。据全国工商联调研，1995年至2010年，小产权房累计竣工面积已经超过7.6亿平方米，是同期城镇住宅竣工面积的8%（齐琳，2013）。“小产权房”问题由于数量巨大，牵涉人口众多，成为事关社会稳定的大事，也是困惑主管部门的难题之一。目前来看，只有深化住房制度改革，逐步实现城乡住房融合，才是当前困局的破解之道（吕萍等，2013）。

农村住房市场化是深化住房制度改革的必然方向。深化住房制度改革的选项其实并不多，《规划》要求进一步完善城镇住房制度，但仍坚持市场化方向，因为这是经实践检验了的正确道路，而农村住房制度就成为继续深化住房制度改革的大有可为之所。就大的改革方向来说，农村住房制度不外乎两种选择，要么继续坚持现行福利化的住房制度，要么改弦易辙，也像城镇那样走市场化道路。如前文分析，农村福利化的住房制度抑制了农村住房功能的完整发挥，已经不能适应快速城镇化进程，也是制约城镇化质量提升和导致城乡发展失调的重要原因之一，继续实施下去将成为新型城镇化道路上的一大障碍。这样来看，深化住房制度改革最有希望的方向就是农村住房市场化。

发展农村住房市场将激活农村住房资产属性，发挥资产功能，促进要素双向流动。农村住房市场的形成和发展，意味着允许农村住房和宅基地的自由流转。如此一来，农村住房只能作为农民家庭“僵化财产”的局面将发展扭转，因为只有可以流转，“财产”或“财富”才能完成向“资产”或“资本”的转变，而只有完成了这一蜕变，农村住房才能成为要素参与到国民经济的大循环中。可见，发展农村住房市场对促进要素双向流动有重要作用。

综上，深化住房制度改革是新型城镇化战略的必然要求，而农村住房市场化既有利于人口市民化，实现以人为本的城镇化，又有利于激活农村住房的资产功能，构建城乡要素双向流动机制，还有利于城乡住房融合和城乡发展一体化，因而是深化住房制度改革的必然方向（如图2-8所示）。

图2-8　新型城镇化与深化住房制度改革关系图