第一节 政府规制理论

法律经济学的分析工具是行政立法评估制度的起源点，因此，法律经济学的相关理论是其理论基础。行政立法是政府规制的主要表现形式。从20世纪上半段推动经济规制的发展，到六七十年代社会规制的巨大增长，伴随着这个历程，政府规制理论也有一个演进过程。

一、规制的正当性——公共利益理论

进入20世纪以后，自由放任的自由资本主义发展开始暴露它的缺陷，经济危机、垄断、通货膨胀、失业等频发，严重阻碍经济发展，威胁社会稳定。庇古认为，社会制度不能适应经济结构变化时，产生了各种形式的市场失灵，就会减少社会福利，政府干预的出现就是为了纠正市场失灵和维护公共利益。这成为规制经济学的发端，以福利经济学和市场失灵为基础，通常被称为公共利益理论。

波斯纳提出了公共利益理论的两个前提：（1）市场自身是有缺陷的，并不能实现社会福利最大化；（2）政府规制成本几乎为零。该理论假定政府是理想状态的政府，为社会福利之目的，采取规制措施合理配置资源并提高效率，即规制结果符合帕累托最优。于是，罗斯福实施新政、杜鲁门的公平施政（1945—1953年），肯尼迪的新边疆计划（1961—1963年）和约翰逊的伟大社会方案（1963—1968年）等改革将美国福利资本主义和政府规制推向高潮。

实证主义对公共利益理论进行了批判：规制不是完全因为市场失灵而产生，规制本身没有效率，规制目的不见得是为了公共利益^[1]。市场失灵现象也不再是人们关注的中心问题，规制失灵成为关注点，于是开始要求放松管制、让市场力量发挥作用，利益集团理论的兴起就是其经济学的发展表现。

二、规制的捕获和效率问题——利益集团理论

一些经济学家认为，市场失灵不是规制产生的唯一原因，于是他们发展了规制的捕获理论，后来演变成利益集团理论。该理论认为，在规制过程中，利益集团发挥了重要作用，他们为了增进自身利益，去捕获和控制立法者。但是，政府规制同样也会出现失灵，因为规制措施的高成本性，规制目标的偏差和效率损失，以及政府的寻租。政府规制不但没有增进效率，反而导致了市场的扭曲。佩尔斯曼^[2]认为，规制者为寻求最大的边际政治支持，通过控制函数的一些确定变量（如价格、工资），实现边际效益均衡点^[3]。贝克尔^[4]认为，规制是利益集团谋利的政治工具，为了使其收入最大化，所有的利益集团会动用最有效的资源。与公共利益规制理论相比，它在某种程度上更具说服力。斯蒂格勒等人开创的利益集团理论承接了主流经济学反对政府干预市场的自由主义精神。但是，对于如何控制规制决策者，以及消费者权益的保护等问题，该理论无法解释。^[5]

三、规制失灵的积极应对——激励性规制理论

法律经济学运动的领军团体芝加哥学派（波斯纳为代表人物）强调经济效率，为美国政府和法院认可，效率原则被确立为反垄断立法和司法的重要原则，放松规制和恢复市场自由随之兴起。从20世纪80年代开始，通过吸收委托代理理论、机制设计理论和信息经济学内容，拉丰和狄若尔等人创立了激励性规制理论。在规制环境中，规制者与被规制者的信息不对称，通过二者之间互动，寻找最佳激励性的规制方案。当切身利益大于或等于捕获成本时，利益集团必然要去影响规制决策，因此应当制定防止或者减少捕获的激励机制，平衡关照规制者和利益集团行为，同时谋求社会福利最大化。

该理论的解决目标是企业效率低下的问题。但是，激励性规制理论设计复杂，附有一系列严格假设，影响其普适性，所以不易推广。另外，忽视对社会经济关系和制度因素的分析，使规制问题越来越变成一个“纯技术性问题”^[6]。

公共利益或集团利益理论出发点是市场失灵，而政府规制失灵后，它们又反过来主张实行规制放松，并关注规制方案的操作性。这些研究的前提是，西方社会具备了完善的经济、政治、法律制度。中国政府的规制与西方政府规制有很大的不同，我们在计划经济和市场经济剧烈交替中进行，规制失灵有其特殊性。比如行政垄断是由行政权力瓜分市场产生的垄断。我们是一个转型时期的国家，政府规制一方面要面对市场失灵的共性，另一方面还要处理传统体制遗留下来的特殊矛盾。对于特殊问题，西方规制理论的研究，并没有也不可能提出针对性解决方案。