一、就业救助的概念和对象

在英文中，很难找到一个对应“就业救助”的概念。在英文文献中，除了工作福利的概念，就业救助与就业援助中的“救助”和“援助”是一个词，即“assistance”。我们所说的就业救助或者就业援助，通常对应着英文的“unemployment assistance”，直译过来亦即失业救助。

（一）就业救助的基本概念

在我国，《社会救助暂行办法》颁布之前，学术界和政策界多用就业援助的概念，来指称政府采取的帮助就业困难人员就业的措施。例如，侯增艳认为，就业援助是各国政府建立的促进帮扶就业困难群体就业的援助制度[1]。也有学者把针对困难群体的就业政策纳入劳动力市场的就业政策支持或者保护性就业政策的范畴[2]。《中华人民共和国就业促进法》第三章第二十五条规定：“各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。”《就业促进法》第六章专章规定就业援助，这是我国第一次以法律形式确立就业援助制度。在《就业促进法》中专章论述就业援助，本身就蕴涵就业促进包含就业援助的逻辑关系。不过，单纯的逻辑包含关系，并不能明确给出就业援助的对象、主体和措施，反而有可能带来就业援助对象、主体和措施的模糊化。

本报告认为，就业救助是在家计调查的基础上，国家为有劳动能力的贫困者提供货币支持和就业服务，帮助其摆脱贫困所采取的社会救助措施。就业救助概念的提出，使得这一政策的主体、目标、对象和措施有了更强的确定性而非模糊性。从社会救助的政策范畴考虑，就业救助具有如下特征：

首先，就业救助是以政府为主体的就业保护政策。就业救助是政府通过立法实施的公共救助项目，而不是依靠市场力量实现就业的经济政策。就业救助的政府责任，不但体现在国家通过社会救助的相关立法对就业救助项目进行规定，还体现在国家通过财政支出支持就业救助项目的实施。世界上很多国家——不管是发展中国家，还是发达国家——都有针对与就业相关联的社会救助的制度安排。例如，在印度，1995年政府引入了国民社会救助计划（NSAP），这一计划提供五种不同的福利：养老金计划（覆盖8.3%的老年家庭）、遗属津贴计划（覆盖6.2%的遗属家庭）、伤残津贴计划（覆盖14.1%的伤残家庭）、家庭福利计划（给予家庭主要收入者意外身故家庭的一次性救济）以及“安娜普娜”（为老年家庭提供食物）。此后，印度国会于2005年颁布就业保障法案，确保每个农村家庭至少获得100天的雇佣，这一计划覆盖约33%的农村家庭[3]。美国的贫困家庭临时救助项目，为低收入或没有收入的家庭提供现金和其他形式的援助。与此前实施的抚养未成年儿童的家庭救助（AFDC）项目相比，贫困家庭临时救助项目更强调鼓励申请人参加工作。自1998年以来，美国关于贫困家庭临时救助的联邦资金的主要来源是国家家庭救助拨款，总计约为160亿美元每年。经通货膨胀调整后的贫困家庭临时救助支出，自20世纪90年代末以来一直相当稳定。到2011年，美国贫困家庭临时救助支出额相当于美国国内生产总值（GDP）的0.1%[4]。

其次，就业救助是基于家计调查的社会救助项目。一般而言，各国普遍采用家计调查——家庭财产审查和就业审查，来确认申请领取社会救助金的资格。美国联邦政府有10个主要家计调查项目，为相对较低收入者或资产较少的人在获得医疗保健、食品、住房及教育方面提供现金支持或援助。这些项目包括：医疗救助（medicaid）、医疗保险中D部分的低收入补贴（low-income subsidy for part D of medicare）、所得税抵免的退还部分（EITC）、儿童税收抵免的退还部分（CTC）、附加保障收入（SSI）、贫困家庭临时救助项目、补充营养援助计划（SNAP，即原来的食品券计划）、儿童营养计划（Child Nutrition Programs）、住房援助计划（Housing Assistance Programs）、联邦佩尔助学金计划（Federal Pell Grant Program）。2012年，美国联邦政府在这些计划和税收抵免的支出总计为5880亿美元。作为一种经济分配手段，联邦政府在这些项目上的支出在自1972年以来的40年间从相当于GDP的1%上升到近4%[5]。1997年，美国国会又在贫困家庭临时救助项目中增加了一项特别的从福利到工作（WTW）的项目，福利接受者参加工作的比例一度大幅上升。需要注意的是，不同于一般性的就业促进政策，就业救助的准入条件是个人净收入低于贫困线或者救助线。这里所说的个人净收入，不但包括个人领取的失业保险金，还包括个人获得的生活救助金以及其他收入。因此，家计调查成为就业救助的必要条件。

最后，就业救助是与失业保险密切关联的社会救助项目。顾名思义，就业救助与两个重要的制度设计相关联：一是维持最低生活水平的生活救助制度，二是失业保险制度。通常来看，就业救助对象是生活陷入困境的失业者。在很多国家，就业救助和其他社会救助项目相叠加，共同编织起救助安全网。然而，就业救助又不同于一般的社会救助项目，因为就业救助的对象是有就业意愿的失业者。通常他们大多履行了失业登记程序，愿意参加或者参加过就业培训项目。同时，在大多数国家，就业救助和失业保险制度密切关联。只不过，与失业保险不同，就业救助不需要受助者承担缴费义务，只要通过家计调查就可以申领。对于那些有资格领取失业保险金的人来说，只有在他们享受了失业保险津贴后仍然无法找到工作并生活在困境之中时，才可以申请就业救助。

（二）就业救助的对象确定

目前，就业救助对象在我国官方文件里有三种说法。

第一种说法是就业困难群体或者就业困难人员。《就业促进法》第五十二条规定：“就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。”这一规定采取了原因列举的方式对就业救助对象进行了说明，但没有给出具体的对象范围。

第二种说法是就业弱势群体或者社会弱势群体。就业弱势群体，是指在劳动力市场上缺乏就业竞争力，仅仅依靠自身力量无法实现就业的社会群体。在人力资源和社会保障部、中国残疾人联合会发布的《关于开展2015年就业援助月专项活动的通知》中，就业援助对象包括以下四类人员：一是符合认定条件的就业困难人员；二是残疾登记失业人员；三是最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的人员；四是本地区确定的困难家庭离校未就业毕业生、因病致贫家庭成员、失地人员等其他援助对象。

第三种说法是贫困群体。《社会救助暂行办法》中的就业救助对象相对明确，主要是低保家庭中的就业困难人员。《社会救助暂行办法》第四十三条规定：“最低生活保障家庭有劳动能力的成员均处于失业状态的，县级以上地方人民政府应当采取有针对性的措施，确保该家庭至少有一人就业。”可见，《社会救助暂行办法》中规定的就业救助对象，是最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员。

综合来看，虽然上述三种说法对就业救助对象范围都作了规定，但是三种类别互有交叉，很难作出明确区分。

本报告认为，有必要对就业救助对象范围进行更为明确的界定，也就是说，就业救助是针对一般劳动者、就业困难群体，还是社会弱势群体？就一般劳动者而言，就业救助的概念等同于就业促进；就就业困难群体而言，就业救助的对象不仅包含因身体、技能、家庭等原因难以实现就业的劳动者，还包括非上述原因造成的失业者，而困难的类型和程度很难界定；就社会弱势群体而言，就业救助的对象包括就业困难群体，以及残疾人、低保对象、困难家庭的未就业毕业生、失地人员，甚至包括刑满释放人员、戒毒康复人员等。

事实上，对就业救助对象的划分首先应当统一标准。不管是困难群体、弱势群体还是贫困群体，都应以是否陷入贫困为标准。就业救助对象，就是有就业能力而没有工作的贫困失业者[6]。