四、如何评价北洋政府的内政外交
南京临时政府的成立标志着资产阶级共和国制度在中国的诞生。但是南京临时政府本身还面临着极大的困难。首先是保守势力的破坏活动。他们通过权衡认为袁世凯的军力和财力相较革命党都更胜一筹，因此在政治态度上更倾向袁世凯。同时，革命党人内部也发生了思想和组织的分裂。因此在这种内外交困的情况下，1912年2月15日，临时参议会在接受孙中山的辞呈后，被迫选举袁世凯为临时大总统。临时政权遂由此转移到袁世凯手中，这个结果成为民国政治发展的一个重要转折点，历史也在袁世凯就职临时大总统后正式进入北洋时代。严格意义上说，从临时政府迁至北京到国民革命军占领北京，前后16年间北洋政府共经历了四个不同历史阶段：袁世凯统治时期（1912—1916年）、皖系军阀统治时期（1916—1920年）、直系军阀统治时期（1920—1924年）和奉系军阀统治时期（1924—1928年）。在这16年间，中国进入了政治最黑暗、社会最混乱的一段时期。特别是1916年袁世凯去世后，北洋集团内部发生分裂，在帝国主义的支持下，分别形成以段祺瑞为首的皖系和以冯国璋为首的直系两股势力，他们与以张作霖为首的奉系军阀共同构成了20世纪20年代对北方政局影响最大的三股力量。
1.北洋政府时期的内政
北洋政府时期内政最鲜明的特点是军阀割据、政权不统一。彼时旧体制已被推翻，新体制尚未形成，只有依靠私人军事力量维持短期团结。可是这种办法全靠高级军官间的人身依附关系，是故难以在全国范围内发生效力。于是“实力政治”成为公开的游戏规则，阴谋与政变成为家常便饭，一切都带有流动性[1]。袁世凯死后，北洋军阀失去了强权人物操控，反而使各派系间的分裂迅速公开化。对此，曾任段祺瑞内阁秘书长的张国淦回忆道：“袁氏在世，军队统于一尊，并无派系可言，亦无人敢荫此想、敢为此说；袁势既颓，群雄失驭，互植势力，各昵所亲，遂有强为区别为直、皖系者。”[2]此时除段祺瑞为首的皖系、冯国璋为代表的直系外，同北洋派系关系密切者还有张勋和张作霖两股力量，其中张作霖势力最强，先后取得了盛京将军、督理奉天军务的职务，后逐步控制整个东北，形成了独树一帜的奉系军阀。
此时各派军阀在袁世凯死后都处于力量上的均势，谁也没有能力独自控制中央政权，因此都同意按《中华民国临时约法》由黎元洪继任大总统，由段祺瑞出任掌握政府实权的国务总理，冯国璋出任副总统，但这种看似均衡的利益分配实际上暗藏潜流，并没有形成相对稳定的平静局面。各种矛盾激化的结果，就是府院之争、直皖之争、北方政府与南方政府之争，不少省内形成地区性的小军阀之间的斗争。因此，总体而言，政局动荡、战乱频仍是这一时期中国国家政治的主要特征。不过，我们也必须看到，北洋政府在内政方面虽面临着政局动荡的现实阻碍，但仍有若干为人称道之处。
首先，在政治制度方面，北洋政府基本延续了民初政府的政治制度，注重权力的相互制衡，实行立法、行政、司法的三权分立。国会行使立法及弹劾权，实行责任内阁制。大总统是国家元首同时也是政府首脑，但并不表明大总统可以专权擅政，其职权的行使同样受到一系列的限制。在公布法律方面，大总统只能将参政院议后通过的法律加以公布，并不能直接干预制定法律；大总统发布命令亦需得到国务员副署，否则无效；大总统任命的文武职官必须得到议会的同意；其他如宣战、缔约、媾和及宣告大赦等权力亦均在国会的严格控制下。除此之外，我们也应该看到，北洋政府统治的16年间，虽然政治黑暗、社会失序，但不可否认的是，民主的理念已深入人心，共和的观念已是中国人的共同信念。不论这些军阀是怎样穷凶极恶、不可一世，也不论他们怎样贿赂公选、营私舞弊，但在他们摄取权力时，都要顾及民意，考虑取得权力的形式和程序的合法性。从整体看，虽然以私人利害关系为取向的传统模式依然拥有力量，但权力取得的趋势却是走向更开放的竞争。
其次，在经济方面，一战时期中国迎来了资本主义发展的第一个黄金时期。战争显著增加了世界对植物油、有色金属等食品和原材料的需求。作为初级产品的主要供应国，中国正处于满足这一需求的有利地位。即使到战后，各国出于战后重建的需要，不断加大从我国进口此类初级产品的力度，如1919年上海的出口额就较前一年增长了30％[3]。与此同时，由于银价上涨及随之而来的汇率上升，中国企业也开始从不断扩大的国内市场和持续发展的生产力当中得到了好处。由于受到国内外市场的刺激，国内棉纺、卷烟、制盐等工业产量迅速增加。以棉纱生产为例，1919年全国棉纱产量为658748锭，到1922年，已增加至1506634锭，其中63％属于中国厂主[4]。在纺织业方面，1913—1922年纱锭数由83万余枚增加到310余万枚，增加了3.7倍。布机由5980台增至16324台，增加2.73倍。煤产量自1912年的900万吨左右增加到1927年的2400余万吨，由世界第11位升至第8位[5]。烟草和卷烟工业也获得了相当大的发展。与此同时，中国机械制造工业所取得的进步也颇引人注目：1919年生产出中国第一架飞机“甲型一号”；1919年8月福州船政局又造出了中国第一架双翼水上飞机“甲型一号”，此后造出了双座教练机、海岸巡逻机、鱼雷轰炸机等17架飞机；1920年制造出中国第一艘万吨轮，此后又连续建造了4艘[6]。此时上海、天津、武汉、广州等城市已经成为中国机械制造工业的中心地带，而这一时期机械制造业的发展也为后来中国工业化的发展奠定了坚实的物质基础。
最后，北洋时期的文化思想和教育事业实现了长足发展，官方教育与民间教育同步，中国学校与外国学校并存。在文化方面，北洋政府时期的言论自由、结社自由，大大促进了新文化运动的发展，中国近现代很多的文化大师都涌现于这一时期。鲁迅、蔡元培、李大钊、陈独秀、胡适、梁实秋、辜鸿铭、傅斯年等都出现在这个时期，当代中国社会科学和人文科学也大多是在这个时期有了坚实的奠基。在高等教育方面，得益于蔡元培的支持，北京大学在这一时期成为自由民主思想的集中地，各种社会思潮自由传播，尤其是在五四运动之后，基尔特社会主义思潮、新村主义思潮、工读主义思潮、实用主义思潮、无政府主义思潮、教育救国思潮、实业救国思潮、共产主义思潮，彼此之间互相渗透、互相影响。张东荪、周作人、胡适、李大钊、陈独秀、钱玄同都成为此时宣传新思想的先锋。因此，总体来看，北洋时期是我国近代史上少见的思想文化大繁荣、大发展的时期。
2.北洋政府时期的外交
清朝覆亡后，北洋政府成为国际上代表中国的合法政府。但值得注意的是，北洋政府时期中国国力的贫弱使国家财政在很大程度上依赖于对外举债。这一点北洋时期曾担任财政、交通总长的曹汝霖曾明确指出：“财政困难已达极点，各省应解之款，都为都督扣留；发行国内公债，则旧公债尚未整理，续募为难。”[7]事实上，从袁世凯去世后至1928年，北洋政府在财政方面对国外势力的依赖决定了他们在外交上的羸弱。以至于当南方的国民政府公开提出反对帝国主义的口号时，北洋政府甚至连列强主动提出的解决中国关税自主问题的“关税会议”也没能开成功[8]。
作为一个主权国家，北洋政府在确立中国外交的正规化、人才培养的现代化和争取国家正常权益方面，都取得了颇为人称道的成就：首先，改造清末旧式的外交机构。北洋政府通过建立现代化的外交机构，如设立外交部来推动外交机构的正规化、现代化。其次，北洋政府培养了一批专业化、技术化的新式外交官来填补中国外交方面的人才空缺。其中顾维钧、王宠惠、余日章等人都是其中的杰出代表。他们不仅曾在国外接受专门教育，也是中国较早了解国际情势的外交群体。再次，由于地方军阀不管外交，且很难系统地了解国际事务，使得政府中的外交官威望崇高，外交可以不受党派利益牵制，能够从现实的国家利益出发，比其他部门更能独立决策且具延续性。当时北洋政府虽然国力衰微，但仍是被国际承认的中国政府，在国际上代表中国。针对晚清以来中外之间存在的由各种不平等条约搭建起来的不平等关系，1919年以后北洋政府正式对外提出“修约”外交，并开始朝“有约国”、“战败国”及“无约国”三个方向发展：（1）对有约国，中国在巴黎和会上要求其舍弃管辖势力范围等7项特权。虽最终大会未予受理，但这是中国首次对外明确表达对条约束缚的不满，反映了中国对此问题的明确态度和独立看法。（2）对战败国，要求废除旧约重订平等新约，得到允准。1921年5月签订的《中德协约》就是在这一背景签订的平等新约，甚至还得到了近代罕见的战争赔款。（3）对无约国，坚持平等互惠立场但不再给予对方特权。从以上三点不难看出，北洋政府时期中国虽处于弱国地位，但在历史上仍具有不可忽视的积极意义。
历史的发展总是充满了迂回曲折，辛亥革命的胜利与中华民国的建立并未动摇旧社会原有的基础，新旧势力还依旧在你争我夺中互相角力。经历了二次革命、护国战争、张勋复辟、府院之争、护法战争、直皖战争、直奉战争，中国社会并没有迎来期盼已久的和平安定局面。然而，必须指出的是，尽管北洋政府时期战乱频仍，人民惨遭蹂躏，但其内政外交还是在逆境中取得了一定成绩：其一，经济发展速度加快，特别是1914—1918年，被誉为“中国资本主义发展的黄金时期”。尤其是沿海地区的轻工业发展迅速，为民族资本的发展奠定了基础。其二，政治上继续追求民主自由与“司法独立”，尽管在军阀混战、政局动荡的条件下“三权分立”始终没能完全付诸实施，但毕竟是对辛亥革命民主共和遗产的历史传承。其三，教育发展思想繁荣。官方教育、民间教育、外来教育在中国并行不悖。特别是五四运动爆发后，各种社会思潮竞相迸发，一时间形成了自由开放的良好氛围，为中国社会的思想解放和文化繁荣创造了条件。其四，北洋政府时期的外交也取得了一定的成就：在华盛顿会议上最终废除与日本签订的“二十一条”，在巴黎和会上中国第一次以战胜国的身份出现在国际外交舞台，是中国积极利用国际公约、加入国际社会的重要一页。
注释
[1]黄仁宇.中国大历史.北京：三联书店，2008：338.
[2]张国淦.张国淦文集.北京：北京燕山出版社，2000：198.
[3]费正清.剑桥中华民国史：上.北京：社会科学出版社，1994：797.
[4]同①799.
[5]陆仰渊，方庆秋.民国社会经济史.北京：中国经济出版社，1991：132.
[6]刘海燕.中国企业史：典型企业卷（上）.北京：企业管理出版社，2002：388.
[7]曹汝霖.西原借款之原委.近代史资料，1979（1）.
[8]1922年的华盛顿会议决定由13国和中国一起讨论中国增加关税税率、裁撤厘金和关税自主问题。1925年10月，关税会议在北京开幕。由于在先实行关税自主还是先裁撤厘金问题上的意见分歧，也因为孙传芳、冯玉祥、吴佩孚等利益集团的反对，始终没能达成协议，1926年段祺瑞政府垮台之后，关税会议最终不了了之。