第三节 公共服务资源配置能力

俗话说，好钢用在刀刃上。对于区域经济社会治理而言，要将好钢用在刀刃上，需要找到好钢和刀刃。找到好钢则可以一当十，找到刀刃则可以实现四两拨千斤的治理效果。对大多数区域而言，公共服务资源的数量是有限的，如何高效利用有限的公共服务资源是区域经济社会治理的难题之一。

一 公共服务资源开拓能力

区域公共服务资源的核心是可支配财力。相对于不断增加的公共服务需求，资源的有限性总是让区域经济社会治理者感觉钱紧，甚至是捉襟见肘，鲜有区域可以不需要顾及财力而根据需要开展公共服务能力建设，所以争取尽可能多的公共服务资源是几乎所有区域的必选动作。从公共服务资源来源看，区域公共服务资源主要包括从中央政府争取的资源、区域自身财力提供的资源、政府通过其他途径获得的资源（如社会捐助等）三个渠道。公共服务资源开拓能力就是从各种渠道获得更多、更高质量公共服务资源的能力。

（一）争取中央政府资源能力

现行税制为争取中央政府资源提供了基础。中央政府与地方政府在财权事权和支出责任方面的不匹配现象由来已久，中央也已开始关注并改变这种格局；^[8]但国家财政事权多支出责任少、地方财政事权少而支出责任多的格局在现行分税制彻底改革前不会有根本性改变。于是地方从中央财政争取资源的战争就有了存在的基础。“跑部钱进”的社会效应和在人们心目中的形象不是很好，似乎总是跟腐败联系起来，但一种现象流行的背后一定有它流行的理由和支撑流行的环境，这跟讲不讲政治没有任何关系。虽然中央财政向地方拨付经费（如转移支付）有一定的标准和规则，但总会有一些试点示范之类的资金，在资金去向的地方选择上有一定的灵活性，这种灵活性就是“跑部钱进”的基础。

争取中央政府资源的原则。争取的前提是有得到的机会，如果连得到的机会都没有，中央政府资源也不会凭空落到一个区域。什么是机会，简单点说就是区域要为中央政府资源落地创造一些条件。每个区域都有独特的区域经济社会发展资源优势和特点，只有将这些优势和特点转化为中央政府认可的东西，也就是让中央政府认识到区域的这些优势和特点在全国经济社会发展总体格局中的重要性，区域才能顺理成章地拿到中央政府的资源。这种优势和特点可能有很多类型，如民族地区、边界地区、贫困地区、革命老区、改革前沿、特色文化、自由贸易、流域生态、生态脆弱区、重点生态功能区等，即使是相同优势和特点的区域，也存在谁先拿到中央政府资源的问题。争取中央政府资源的另一个重要方面是资源投入的效果回馈，中央政府资源的投入是需要有全国或大区域意义的，中央政府的投入一定要产生出全国或大区域的示范、引领、典型意义，改革试验区要拿出改革的经验，技术性试验示范要拿出可推广的技术等。一些地方往往会忽略某些方面，那岂不是辜负了中央政府的关怀了。争取中央政府资源不是投机，而是区域发展的有效资源渠道之一。

（二）提升区域自身财政支撑能力

从一般意义上讲，保持和提升区域自身财力的途径主要包括维持现有财政资金来源渠道、开拓新的资金来源、减少支出、构建不花钱办事的体制机制等。

维持现有财政资金来源渠道。一些国家级贫困县之所以不愿意摘掉贫困的帽子，看中的是这顶帽子带来的大量中央财政转移支付资金。不要说西部贫困地区中央财政转移支付资金在当地财政盘子的超大比重，即使在中东部一些贫困县，中央财政转移支付资金的比重也是相当可观的。在没有其他更有效的财政资金来源时，这无疑是最高效的争取中央政府资源的途径。全国人民2020年同步实现小康是一项政治任务和伟大复兴的一个重要标志。贫困帽子是要摘掉的，摘掉贫困帽子之后如何拿到中央财政转移支付是另外一个问题。当然，对区域而言更为重要的是维持区域内现有财政资金来源渠道的畅通，确保当地税收的稳定性和可持续性。

开源和节流并重保财力。对大多数区域而言，受公共服务需求增加等因素的影响，经济社会运行需要的财政资金也是逐步增加的。这种趋势是刚性的，维持这种需求增长，区域在财政资源建设上必须坚持开源和节流并重的原则。区域财政资源的开源就是增加财政资金的数量、提高财政资金的质量。增加财力的关键是通过区域经济发展中新产业的形成、企业的成长来扩大税收，而不是花样翻新、巧立名目地增加企业税收负担，杀鸡取卵、竭泽而渔的方式不可能持续。提升财政资金的质量按当下时髦的话说就是财政资金的绿色化、生态化，即不能以牺牲区域生态环境为代价来获得税收。实现开源重点是区域低端产业和产业结构的转型升级、提质增效。节流就是减少财政开支，从资金流向看，区域财政支出主要包括民生、基础设施和行政运行支出；民生支出绝不可能减少，基础设施投入关键是优化资金使用结构，少花钱多办事；行政运行支出是节省财政资金的主战场。

构建不花钱办事或少花钱办事的机制。区域经济社会发展虽然处处都离不开资金，但区域经济社会发展的最终目的是满足区域全体居民的需求，这需要资金支持来实现，但也有不少需求通过有效组织不需要资金或者需要很少资金就可以实现；随着区域经济社会发展，全体居民文明程度和整体素质的提高，通过物质财富来满足的需求所占比重会逐步降低，区域内各级政府可以充分利用这一必然趋势，从基层开始构建居民生活各方面的非资金主导的服务运行体制机制，如志愿者体系、非营利政府组织、非营利社会团体、非营利互助会等，以及共享经济的支撑体系，以实现区域经济社会少花钱或不花钱就能办事的目标，为区域经济社会运行提供辅助力量，实现间接节省财政开支或增加财政资金来源的目的。

（三）其他渠道资源获取能力

区域全体居民不单是经济社会运行的被动参与者，也是主动参与者和奉献者。据报道，美国大学的资金来源中社会捐赠是很重要的一部分。如果我国各地大学、中学能够接收校友的大量捐赠，也可以减轻区域的财政负担，医疗卫生等领域也存在这样的需求。包括社会捐赠在内的资金来源，是区域财政资金的有益补充。

营造社会捐赠文化。我国各地社会捐赠热情不高、数量不多，固然跟我国居民整体经济水平不高有关，但更为重要的是全社会尚未形成捐赠文化和舆论氛围。社会富豪捐赠固然有很大的经济和社会效益，如2016年马化腾捐出市值近170亿元的1亿股腾讯股票，但如果区域中产阶层也能够力所能及地参与经常性的捐赠，也将会取得不错的效益。捐赠文化的形成离不开对捐赠者的社会认可、捐赠资金的公开透明化使用、捐赠者个人隐私保护、捐赠文化教育、捐赠权益保护等。经济相对发达的区域，由于经济基础较好、成功企业家数量较多、社会开放程度高等，捐赠文化在逐步形成和发展，这对于带动其他地区捐赠文化发展有很好的示范意义。

二 公共服务资源需求分析能力

（一）公共服务资源需求

公共服务需求。公共服务的内容十分宽泛，既包括提供公共服务硬件设施的建设，如医院、学校、道路等，也包括使硬件设施能够持续发挥作用的制度安排和经费投入。基本公共服务是公共服务中的基础性、保障性、普惠性的部分。无论公共服务的具体内容怎么界定，但公共服务需要区域财政投入是毫无疑问的。公共服务需求主要包括需投入的公共服务资源数量、质量和时间。资源数量是指需要多大规模的资金投入；资源质量需求指投入资金结构方面的要求；资源需要时间指以什么样的节奏进行投入，这跟具体需求的特点有关系，有的需求需要前期投入多，后期投入少，有的需求需要一次性投入等。

需求的有效性问题。根据公共服务资源的内涵，区域经济社会治理中一定要区分公共服务需求与非公共服务需求。一些区域在实际操作中迫于社会舆论、政绩考核、政治因素等，常存在把公共服务需求扩大化的问题。不是说政府为老百姓做事情不好，而是要把有限的财政资源用到最需要的地方。老百姓的收入增长不是公共服务内容，构建老百姓收入增长的环境才是公共服务的内容；给企业各种名目的补贴不是公共服务的内容，创造有利于企业发展壮大的环境和条件才是公共服务的内容；建设优美的居住环境部分是公共服务的内容，但有时间进度安排需要。这么说好像是不替老百姓说话、不替弱势群体说话，但要想使更多人享受到更多的、更高质量的公共服务，就只能这么做。

（二）需求分析能力

公共服务资源需求分析能力的关键是找到找准需求的能力、需求不满足风险分析，以及营造需求预期能力。

找到找准需求的能力。公共服务资源需求分析的核心是找到真正的需求在哪里，重点是真实需求的数量、质量和时间特征。找到需求不是件难事，有人的地方就有公共服务需求，但找准需求则不是件容易的事情。某些区域的购车摇号政策看似很公平合理，但其背后隐藏的是找准真正购车需求者能力不足或者干脆就不去找的不作为；购车本身不是公共服务内容，但购车后车辆的使用则涉及大量的公共服务问题。找到和找准公共服务需求，首先要有真诚的态度，假装着去找需求是无法找到真实需求的，因为你无法叫醒一个装睡的人，真诚态度是得到准确需求的基础。其次是要有可靠的技术方法和手段支撑，真正的需求往往隐藏在表面现象下，如大数据分析、相关分析等现代信息技术手段和分析方法可以协助决策者从复杂的表面现象中获取真实的需求信息。

需求不满足风险分析。在获取各种类型的公共服务资源需求信息后，要对这些需求信息的轻重缓急进行分析。有的需求很迫切，公共服务投入就好比雪中送炭，会立竿见影；有的需求相对平稳，相关的公共服务资源投入效果是锦上添花。公共服务需求分析不但判断需求的迫切程度，而且要对需求不满足风险进行分析；有些公共服务投入不到位会引起各种社会矛盾，严重时会影响社会稳定，但区域一定时段内的财力是有限的，即使是迫切需要投入的公共服务也很难全部满足，那就要按“两害相权取其轻”的原则，在风险分析基础上予以决策，确定各种需求应对的先后顺序。

营造需求预期能力。公共服务需求满足需要公共服务资源投入适宜的数量、质量，以及合适的时间。所谓适宜是与公共服务需求预期关联的，所以在公共服务资源需求能力构建中，还需要通过适当的方式、方法对公共服务资源需求预期进行营造，消除过于强烈和极端的需求预期，维护稳定和合理的需求预期，使公共服务资源需求预期逐步与区域经济社会发展的实际适应。

三 公共服务资源配置能力

（一）公共服务资源配置

公共服务资源配置。公共服务资源配置是区域经济社会治理能力的重要表现之一，关系到区域经济社会稳定和可持续发展。公共服务资源配置的核心是将公共资源布局到需要的地方、配置给合适的人，如小学和中学建在什么地方、多大规模，医院建在什么地方、多大规模，养老院建在什么地方、多大规模，两个城市之间的道路建什么规格、是否需要建城际铁路，这些都是公共服务资源配置中需要考虑的问题。在公共服务资源需求分析中已经基本把各种资源需求情况搞清楚了，但区域一定时间内可以支配的财力是有限的，不可能同时满足所有的需求，因而统筹优化配置变得十分重要，这也是公共服务资源配置的难点和重点。

公共服务资源配置的考虑重点。影响公共服务资源配置的因素很多，其中最为重要的是公共服务资源供给能力，俗话说“巧妇难为无米之炊”，即使有足够的资源也需要优化使用。公共服务资源配置需要考虑两个方面的需求，一方面是当下经济社会发展需求，当下需求如果不能有效满足，维系区域经济社会发展的各种基础将不复存在；另一方面是区域未来需求，公共服务资源的一项重要职能是引导经济社会要素向着规划的方向和模式发展。城市的公共服务资源配置既要考虑现有居民的实际需要，也要在规划引领下使公共服务资源向规划区域（城市新区）发展；农村居民点公共服务资源配置既要满足当前居民的实际需要，也要考虑城镇化快速发展态势下农村人口逐渐减少，公共服务资源需求逐步减少的发展趋势。

（二）公共服务资源配置能力

新增公共服务资源配置。公共服务资源供给是连续不断的，每年都会有一些新增的公共服务资源配置需求，如新修建道路、新增供水管线、新增供电基础设施、新建公交线路、新建医院、新建幼儿园、新建小学校等工程。这些新增的公共服务设施布局在什么地方，如何通过布局这些公共服务资源最大限度地满足当地居民的诉求，需要资源配置决策者在需求分析基础上，利用现代技术方法提出不同的资源配置规划方案，并对方案的优缺点、效益进行充分论证，并通过广泛征求当地居民的意见最终确定配置方案。

现有公共服务资源的优化配置。随着区域人口流动、经济格局变动、资源约束区域内部差异化等，区域内部对公共服务资源的需求在时空上会发生变化；区域现有的公共服务资源配置的合理性、科学性需要重新论证，客观上需要对现有公共服务资源配置进行调整。公共服务资源的优化配置既要考虑当前的实际需要，也要考虑未来一段时间区域对公共服务资源配置的需求。优化配置的基础是对资源需求的客观分析和把控。需求的个性化、内部差异化、需求预期的提高等条件决定了传统靠决策者拍脑袋定优化配置方案的方法已经行不通了，运行技术和信息支撑能力成为公共服务资源配置能力的重要部分。

需求与资源不足矛盾处理。在区域财力充足的条件下，公共服务资源配置十分容易，多配置一些、冗余配置都不是问题，大不了是重复建设、错配而已。但现实情况是没有一个区域的财力是无限的，所以在公共服务资源配置中遇到更多的是有限财力与需求无法满足之间的矛盾问题，是需求提高与资源不平衡、不充分之间的矛盾问题。处理需求与可用资源不足矛盾首先是在需求分析基础上，搞清楚需求的轻重缓急，根据可用资源数量和质量情况，制定公共服务资源配置方案，在制定方案过程中要充分征求服务对象的意见。没有有效组织的群众可能是乌合之众，但生于斯、长于斯的社会公众在信息公开情况下，最有资格评价政府在公共服务资源配置上选择方案的合理性，前提是充分尊重民众的知情权和建议权，充分发挥居民在一定范围内的自治作用，提升社会公众在公共服务资源配置中的参与度。

（三）公共服务资源协调能力

现有公共服务资源配置的评估。科学评估跟站在背后指手画脚瞎指挥不是一个概念，自我评估或者第三方评估的目的不是否定政府决策的权威性，而是通过科学评估发现公共服务资源配置中的问题和不足，以便提高公共服务资源配置的合理性、精准度。现有公共服务资源配置评估首先要构建评价指标体系，评估指标要涵盖资源配置覆盖广度和准确度、公共服务资源效果、被服务对象满意度等方面；其次是构建专项评价模型和综合性评价模型，分别对公共服务资源配置的专项问题和整体情况进行评估。评估的核心不是为现有的资源配置方案歌功颂德，更重要的是发现现有方案中的不足，以便改进提高。

公共服务资源配置调整。公共服务资源调整涉及针对不同人群的资源配置数量、质量和安排时序等问题。如果是所有人得到的公共服务资源数量都增加、质量提升、时序安排更好，那当然是皆大欢喜的事情，但现实情况是相对于不断增长的资源需求，公共服务资源的供给总是显得不够充足。因此，资源配置调整的核心是针对现有资源配置中的问题和不足，予以改进和完善；在公共服务资源调整前对调整方案进行效果预评估，如果预评估结果不理想，需要对调整方案进行进一步修改完善，直到形成预期满意的方案。

公共服务资源调整的阻力。区域现有公共服务资源配置格局是长时间演变而来的，是各种影响因素和制约条件综合平衡后的结果，某种程度上是行政力量惯性和群体诉求平衡的表现，不见得合理和科学，可能存在一些不足和问题，经常需要调整。调整的阻力正是决策者的思维和行动惯性、维护现有利益格局的力量等。公共服务资源配置决策者和执行者习惯了某种工作作风和工作流程，改变这种习惯需要动力，这种动力自身很难形成，需要外部考核、监督、评比、与责任人待遇挂钩、与决策者职位挂钩等强制性措施；打破现有利益格局阻力更大，需要决策者更大的勇气和更强的执行能力。现实中修改一个哪怕是明显的不合理或错误都需要很长的时间，并且不合理的、对部分人有利的事情总是层出不穷，可见既得利益者力量的强大，这也正是打破资源配置调整阻力的关键所在。