第一节 区域经济社会治理体系

区域经济社会治理涉及内容很多，既涉及区域相关的人和事，也涉及区域内各种要素及其制剂相互作用，以及区域经济社会对各种干预和扰动的响应。区域经济社会治理体系庞大复杂，各地正在用实践诠释着其内涵和治理模式，但有时顺水顺风，有时则代价沉重。

一 区域经济社会治理的体系框架

简单地理解，区域经济社会治理体系由组成要素、现象与过程、干预与响应三部分组成，三个部分之间相互联系、相互制衡、相互协作。

（一）组成要素

区域经济社会治理体系的组成要素前面已经讨论过了，即人口系统、经济体系、社会体系、生态环境和发展环境。对于区域经济社会治理体系中的基本要素，治理的关键点是管控基础要素的数量、质量和功能。

每种组成要素要保持适宜的数量。要素的数量要与区域经济社会发展整体水平和能力相协调。人口系统，特别是其中的劳动力资源，已经逐步成为区域发展的最主要动力和标志，一个地区人口处于快速增长时期，表明该地区经济有很强的后劲，有很大的增长潜力；相反，对于人口不断流出的地区，区域经济发展的预期不能过高。但受中国特色社会主义和传统文化的影响，在不受约束的情况下，全国人口会向少数大城市不断集聚，在区域内也会重点向几个大城市不断集聚，导致大城市病日益严重，所以城市人口规模也要适当控制。经济体系也是一样，区域内某种类型的工厂过多，就会导致产能过剩和市场无序竞争，使区域经济健康发展受影响。社会体系中也存在数量问题，如一个区域内中小学数量不足，就会引发入学难问题，进而导致相关的社会问题。要素数量不能用简单的多或少来评判，而应该采用适宜数量来评判，适宜的才是最好的。

组成要素要维持适宜的质量。等级或者层次存在于区域经济社会系统的各个角落，如住房不但有自身质量的高低，还可用来象征身份和财富等级，如别墅、高端商品房、普通商品房、经济适用房、两限房、棚户区等；酒店分为不同的星级，有的则没有星，甚至集装箱也能改成宾馆；市场上的蔬菜档次更是多种多样，从其价格的差异可见一斑。区域经济社会体系从供给角度形成了序列化的质量体系，从需求的角度也形成了序列化的质量体系，供给和需求的质量体系通过市场匹配和人为干预的匹配形成了特定的组合，如高质量的供给在低层次需求中可能没有市场，高档奢侈品的消费在刚解决温饱的群体中应该没有太大的吸引力；同样，低质量的山寨假冒商品供给在高端需求人群中也不会有太大吸引力。当然，人人都有追求高端产品、高质量产品的权利，但不可否认在权利和现实之间往往隔着经济实力等方面的障碍。此外，质量本身有相对性和固有性，所谓相对性是指高端产品的性能质量要比低端产品的高，所谓固有性是指低端产品也应该有相应的质量保障。质量不能用简单的高或者低来评判，适宜的就是最好的。

组成要素功能要基本稳定并伴有适度的提升。区域经济社会体系中的每种组成要素都承担着特定的功能，每种组成要素也往往承担着多种功能，如人既是生产者、消费者，也是经济社会体系的最终服务对象；经济体系中的各种组成要素承担着价值创造功能、价值传递功能和价值分配功能；社会体系组成要素承担着价值分配、资源配置、公共服务等功能；区域生态环境要素承担着提供生态产品，提供自然资源等功能；发展环境要素承担着促进区域发展的功能。对于区域经济社会治理来说，这种组成要素的功能稳定是最为重要的。虽然区域经济社会系统中各种组成要素的变化无处不在，但这与功能相对稳定并不矛盾，河道的泄洪功能如果不稳定，就会影响汛期的泄洪能力，进而可能影响某个或某些城镇的安全，并可能造成巨大的财产损失，甚至威胁人的生命安全。功能的稳定也往往意味着程序的稳定，稳定的程序和办事流程是区域的人生产生活的基础，经常的程序变动会使很多人无所适从，久而久之就会形成对政府的不信任，并为社会稳定埋下隐患。此外，组成要素功能在稳定的基础上，还需要有适度的功能提升；功能的提升意味着同样的系统输入，系统输出的价值更高、效率更高、品质更好、数量更多、功能更强等，如各地开办的一站式的政务服务大厅使办事效率较之前有很大的提升。

（二）现象与过程

区域经济社会中的各种要素不是孤立存在的，其间存在单向的、多向的，单要素之间的、多要素之间的，短暂的、持久的，相互促进的、相互排斥的等多个方面、多种类型的相互作用，这些相互作用表现为各种现象和过程。对于区域经济社会中各种现象和过程治理的出发点或基本要求是稳定、透明、简单化和本质。

稳定，是指区域经济社会系统中的现象与过程保持相对稳定。区域经济社会中的现象和过程类型繁多，千变万化，保持相对稳定是区域经济社会治理的基本要求。那些对区域经济社会发展有益的现象和过程，稳定的意义不言自明；那些对区域经济社会发展不利的现象和过程，也需要相对稳定才能够被认知，进而找到根除或最大可能降低其负面影响的方法。一般而言，区域经济社会治理中现象和过程的稳定表现在时间、空间、内涵三个方面。时间稳定很容易理解，就是要持续一段时间，时间的长短同现象与过程的性质有关系；空间稳定是指在空间上保持相对一致的区域，城市管理之所以比较困难和为人垢病，与城市中一些现象和过程的空间流动性太大有关系；内涵稳定指现象和过程的性质保持相对一致，经济现象如果快速转化成社会现象，其应对就比较困难。

透明，是指让区域经济社会现象与过程脱离黑箱机制。区域经济社会系统中的现象或过程不透明有多方面的原因：不透明可能是某些现象和过程的自然属性，如自然过程中地下水的运动对于普通人来说就是不透明；不透明也可能是现象和过程过于复杂引起的，如财政政策效应传递过程涉及许多因素，用到的工具专业化程度很高，对普通人来说这个过程也是不完全透明的；不透明也可能是人为的，现象和过程的主导者不想让其他人知道相关的现象和过程，人为设置的不透明一定藏着某些秘密，或是商业的、利益的、政治的等。区域经济社会中的透明治理就是要通过采取适当的措施使现象和过程变得对更多人透明或者透明度更高，当然这种治理是以相关的法律法规为基础的，涉及国家安全与其他应该保密的现象和过程需要依法予以不透明操作。

简单化，就是降低现象与过程的复杂程度。通常情况下，现象和过程的复杂性来源于两个方面：其一是现象和过程本身涉及内容多、相互作用链条和环节多、相互作用隐蔽性好等导致的复杂性，是为现象和过程的天然复杂性；其二是人为原因导致的现象和过程的复杂性，这种人为原因可能是无意识的，也可能是有意的。对于前一种情况，复杂性简单化可以通过对现象和过程进行过程分解、功能分解、组成要素分解、形象化表达、抽象化概要描述等方式实现；对于后一种复杂性要通过制度安排来保证其简单化，俗语中的水至清则无鱼或浑水摸鱼就是对这种复杂化的一种解释，即人为复杂化的背后一定是有原因的。现象和过程的简单化不是简单的拆解和透明，而是要根据现象和过程的特点进行适度的简单化，并且一定要保证不出现新的复杂化，防治“按下葫芦浮起瓢”的现象发生。

本质，就是搞清楚每种现象与过程的本质内涵。区域经济社会系统的所有现象和过程都有目的性，这种目的性或是自然形成的，或是人为赋予的。这种目的性就是现象和过程的本质所在，只有认识了这种本质才可能进行有效的区域经济社会治理。然而，现实中经济社会系统中的现象和过程的本质往往被各种表面现象所掩盖，很容易使人迷惑，明明是经济体系的问题却披上社会体系的外衣；明明是生态环境系统的问题，却要贴上经济体系的标签；明明是人的问题，却要描述成生态环境方面的问题，凡此种种，不胜枚举。搞清楚现象和过程的真相，关键是要做出相应的制度安排，以对事不对人的方式查找现象和过程的本质，适宜的制度安排可以使现象和过程的本质自然流露于世。大众汽车公司之所以在美国认缴巨额罚款，就是因为美国相关部门搞清楚了大众汽车公司尾气排放造假现象的本质。当然，搞清楚现象和过程的本质也有适度问题，超过一定的界限，问题的性质就变化，就不再是区域经济社会治理业务范畴内的事情了。

（三）干预与响应

让区域经济社会各要素、各种现象和过程按照预期的方向和节奏发展，是区域经济社会系统治理的理想状态。区域经济社会体系的各种组成要素会通过各种形式和途径对区域经济社会系统施加影响，这个过程是自觉或无意识的，这种影响会在一定程度和规模上对区域经济社会产生影响，这就是区域经济社会治理中的干预与响应。干预与响应治理的出发点和关键词是准确、适度、标本兼治、创新。

准确，是指诊断问题要准确。为什么经济社会治理中会有些问题和现象屡禁不止，并且花样翻新，原因可能多种多样，但没有准确把握问题的关键是主因，釜底抽薪就是对问题准确把握的极好诠释。

适度，是指目标和措施力度都要适度。现实中矫枉过正几乎不可避免，不少地方在治理适度的问题方面几乎没有形成过共识。一些地方、一些行业所讲的税负过重的问题，实际上是税收适度问题没有把控好，以至于一些企业认为如果严格按照要求纳税，没有企业能够生存下去，这甚至是很多企业的共识。为什么会矫枉过正，为什么会过度干预，关键是制度安排不到位，制度执行有漏洞，缺乏有效的监督，所以适度的干预和响应治理一定要回到制度建设本身。

标本兼治，是指既要解决问题也要解决发病机制问题。头皮外部的头发是标，头皮下毛发生长机制是本。本是标存在的基础，那为什么不直接治本，治本之后标不就没有了吗？因噎废食是一种很形象化的解释，标是噎着了，本是吃东西，为治理噎着而不进食当然不可取。干预与响应中的标本兼治，不但要考虑治标对干预与响应的影响，也要考虑治本对干预与响应的影响，同时还要考虑治理过程中干预与响应的标与本之间的相互作用。标本兼治的本意是灵活使用治标和治本措施组合，既使问题得以治理，又不至于因治理问题而伤筋动骨，“杀敌一千自损八百”并不可取，经济社会中的一些问题有深层次的原因和内在联系，有些看似是问题的本的事情，随着区域经济社会的发展会慢慢淡化或消失，如物资匮乏引起的许多问题，随着经济发展，物质丰富，这些问题（标的问题）都会迎刃而解，不攻自破。对于治标与治本度的把握，也需要进行制度化安排，避免人为原因导致损失。

创新，是指内容和形式的突破。现实中一些具体事务的监管往往落后于事情本身的发展，人类认知自然和经济社会的过程就是先有现象，然后才有认知，才有相应的措施和制度安排。从某种程度上说，监管总是落后的，制度总是落后的，所以才要创新。在干预与响应治理中，干预和响应是互为条件、互为前提的，干预有主动干预和被动干预，被动干预就是对某种响应的响应，如网络诈骗案高发特别是出现被骗而死亡的事件后，加大对网络诈骗的打击力度就是一种被动响应。响应也是对干预的一种回应，本身也构成一种新的干预，干预与响应的关系在中国十多年来的房地产调控中得以充分表现，关于这方面的资料实在太多，这里不再赘述。干预与响应中的创新更多是从主动创新的角度来说的，创新就是要根据条件和环境的变化，改变原有的规则、制度性安排，甚至是现有的法律法规；先是形式创新，然后是内涵创新，通过形式创新倒逼内涵创新，创新的实质就是通过对干预与响应强度、节奏的把控，使区域经济社会各种现象与过程运行更为顺畅，向着治理预期目标发展。

二 区域经济社会治理的组织者

区域经济社会治理的组织者主要是政府和市场，前者称为有形的手，后者称为无形的手。两者在区域经济社会治理的理念、过程、方法等方面存在很大的差异。

（一）政府组织的区域经济社会治理

政府在组织区域经济社会治理中的角色定位。目的和功能的不同，决定了区域经济社会中的各种要素在没有约束与制衡的情况下，会“做”最有利于“自己”的事情，会向着最有利于“自己”发展壮大的方向发展，就像自然界植物生态系统中的各种植物所采取的各种措施、形成的各种功能都是有利于自身生长与繁衍的，这就是“丛林法则”。人类文明就是要打破简单的丛林法则，区域经济社会治理要基于文明的规则，政府至关重要。政府在区域经济社会治理中的角色主要有三个：组织者、规则制定者、规则维护者。作为组织者就是要把区域内经济社会各种要素、现象与过程等组织起来，按照相应的规则实现正常化运转，并通过资源调配、财富分配等构建起稳定的区域经济社会运行体系；作为规则制定者就是建立起规范区域经济社会各种要素、现象与过程之间相互作用的强制性、非强制性的规则体系，并根据区域经济社会发展的需求调整相应的规则；作为规则维护者就是通过强制和非强制的方法，维护区域经济社会运行规则的权威性，通过对违反规则者的制约或惩戒，使区域整体构建起遵守规则的环境。

政府在区域经济社会治理中的组织逻辑。区域经济社会中各种要素相互交织缠绕，让这么多要素貌似友好地运转起来只能靠规则。政府实施区域经济社会治理的逻辑就是保障规则的权威性，主要有引导和强制两条逻辑主线。对于引导，主要是通过各种名利的诱惑调动区域经济社会各要素主动按照规则运行，政府不用告诉企业家几点开工，不用告诉卖菜的人几点钟起来去批发菜，也不需要告诉饭店老板晚上几点关门……，政府营造的是一种稳定的预期，企业正常运转就有盈利的可能，卖菜人辛勤劳动就能有经济来源，饭店正常营业就有赚到钱的机会，于是就可以建立一种祥和的社会环境；政府所做的就是引导各种要素按照设定的规则运转，其实并没有用多少具体的干预和约束，规则的约束已经转化为经济社会要素的自我约束。对于强制，就是政府通过强制机器或惩罚性措施迫使经济社会要素按设定的规则运行，产业准入负面清单、环境准入、限批禁建、限制某些人的人身自由、巨额罚款等，都是政府强制性措施，通过对不遵守规则者的强制性约束，或者名誉上的惩罚，迫使不守规矩者守规矩。区域经济社会治理中政府各种具体措施都是引导和强制的具体诠释和延伸应用，除此之外再无新意。

政府的适度责任问题。政府责任边界划定是区域经济社会治理中许多问题的根源之一，虽然早就提出过市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用相结合，但许多地方的现实情况是：地方政府特别是基层政府已经被逼成了万能政府。老百姓收入不提高是政府的事，企业不盈利是政府的事，农民在自家承包地烧秸秆是政府的事，农民养的猪生的猪崽少了是政府的事，无限的事权，有限的财力，怎么可能完成任务呢？所以要从今天起，通过各种媒体向全体国民传递一个信息，即政府只提供基本公共服务，并保证全体国民基本公共服务均等化，其他的事情去找市场，特别是在落后地区更应该传递这样的信息，越是落后地区的人越难以形成对未来合理的预期，人的欲望永远不会得到充分满足，对满足投入的边际效益会很快下降，如杂耍高手可以让五个球翻滚起来，但再高级别的杂耍高手也很难让五十个球翻滚起来而不失手。万能政府必须终结才能构建更好的政府。

（二）市场组织的区域经济社会治理

市场在区域经济社会治理中的角色定位。市场在经济社会治理中的组织者角色从私有制之初便已存在，只是在漫长的封建社会，受皇权力量太过强大和轻商文化的影响，市场的力量始终没有发挥出来；改革开放前计划经济更是直接扼杀了市场经济的基础，只是在改革开放后，市场才逐渐走到了区域经济社会治理的前台，逐步从配角变成了主角，从区域经济社会治理的旁观者和地下工作者成为名副其实的组织者。市场在区域经济社会治理中的角色定位为市场组织者、规则制定者与检验者、规则维护者与变革者、革命者。

作为区域经济社会治理的市场组织者，市场把区域经济社会各种要素按照政府的、市场的规则组织到一个运作体系中。在这个运作体系中，各组成要素功能的发挥使区域经济社会的稳定运行得以实现，工厂日夜运转、运输车辆忙碌奔驰、商城里充斥琳琅满目的商品，这都是作为区域经济社会治理组织者的市场的杰作。市场是市场规则的制定者，同时，市场也是政府制定规则的检验者，政府制定的区域经济社会治理规则是否合适，市场是最好的检验者和试金石，有效的规则会被市场认可，进入区域经济社会体系中并发挥作用；无效的规则将被市场淘汰或漠视。市场是市场规则的维护者，市场这只无形的手维护着市场规则的运作；同时，市场也是政府制定规则的变革者，正是市场对政府规则的不断突破，才倒逼政府进行相应的改革。市场是现有规则的革命者，作为革命者，市场不是进行简单的变革，很多时候是进行彻底的革命，推翻原有的许多规则，既包括对政府制定规则的革命，也包括对市场规则的革命，市场永远在前进，随时将不合时宜的规则扫进历史的垃圾桶。

市场组织区域经济社会治理的方式。市场组织区域经济社会治理的具体方式、方法很多，但其治理逻辑只有惩罚和奖励两种。所谓惩罚就是对不符合市场运行规则的主体进行惩罚，这种惩罚主要是经济上的，也包括与市场相关其他方面的损失，如失去市场份额、失去品牌、失去竞争优势等。改革开放以来，很多区域知名品牌，甚至是全国知名品牌都消失了，每一个品牌或企业的消失有这样和那样的原因，但没有适应市场的变化是个不争的事实，这就是市场的惩罚。市场的惩罚力度有大有小，严重的可以把企业或品牌消灭掉，较轻的惩罚表现为多种形式，如企业季度或年度亏损、人才外流、资金短缺、产品竞争力差等。所谓奖励就是对符合市场运行规则的主体予以经济或其他方面的奖励，市场最直接的奖励就是经济上的奖励，如企业盈利大幅度增加，也包括其他方面的奖励，如市场份额的提升、企业或品牌竞争力提升、比较充足的资金和顺畅的融资渠道等。每年各地都有新的企业和新的品牌崛起，成为市场的宠儿，这是对适应市场、顺应市场、引领市场的企业最好的奖励。

市场万能的终结。市场失灵现象早已被西方发达国家所验证，并让这些国家付出了很大的经济社会代价。我国同样存在市场失灵现象，但其内涵和表现形式又有新的变化。现阶段我国各地市场失灵有三种类型，分别是传统意义的市场失灵、市场失控的失灵、市场萎缩的失灵。传统意义的市场失灵很容易理解，即市场规则和逻辑不再起作用，市场机制解决不了区域经济社会治理中的实际问题。市场失控的失灵是指过度市场化导致市场机制泛滥，并给区域经济社会治理带来各种现实的和潜在的破坏。市场萎缩的失灵是指整体经济体系中市场的组分和力量萎缩导致的市场功能的退化、作用减弱，给人一种市场失灵的感觉。当我们理解发挥市场在资源配置中的决定性作用时，可能没有清楚认识所谓资源的内涵，是市场掌握的资源还是政府掌握的资源，抑或是所有的资源，从现实看显然不是所有的资源。一种现象存在是一回事，好与不好是由评判标准决定的另一回事，总之，万能市场已经终结是不用争论的事实。

三 区域经济社会治理的参与者

区域内经济社会各种要素都是经济社会治理的参与者；人是区域经济社会治理的有意识参与者，其他如区域自然生态环境等都是无意识参与经济社会治理的；当然，区域经济社会治理的组织者，同时也是参与者，这里不再单独说明。

（一）个体与家庭

个人与家庭的角色定位。在区域经济治理中，个人与家庭是区域经济社会治理最基本的服务对象，也是区域经济社会治理规则的践行者。作为治理服务对象，个人与家庭是社会的细胞，既从经济社会环境中获取需要的物质和精神财富，同时又向经济社会输送物质和精神财富。按照以人为本的区域科学发展观要求，人是区域发展的出发点和落脚点，发展的一切都是为了个体的人和群体的人的发展。作为规则践行者，个人与家庭按照治理规则参与区域经济社会治理各项活动。

家庭在区域经济社会治理中的特殊性。作为最小的社会组织单元，家庭在区域经济社会治理中扮演着独特的角色；家庭因数量庞大、结构与特点千差万别成为区域经济社会治理的重中之重，无数家庭的和谐稳定是区域经济社会和谐稳定的基石。令人欣喜的是，目前区域经济社会治理中已经开始考虑家庭因素的重要性，如在商品房购置限制条款中、部分人员的财产申报中已经考虑到了家庭因素，开始以家庭为单位进行测算，但实现以家庭为征税单元仍有很长的路要走。家庭往往是消费、养老、医疗、教育等事务的核算单元，税收当然应该以家庭为单元测算，一个人挣工资一个人消费，与一个人挣工资一家人消费所承担的社会责任和职能是完全不同的，按家庭征税是社会文明进步的标志。至于房屋限购带来的假离婚问题，这是管理不到位、整体社会诚信缺失和中国式小聪明的表现，相信按家庭征税会带来假结婚问题，但如果建立完善的社会诚信体系，使造假和撒谎的成本很高，一切都将回归正常。

从参与经济社会治理的热情看，个人与家庭参与经济社会治理有主动参与和被动参与之分。主动参与指个人或家庭通过自身的行动倡导甚至引导经济社会治理规则制定、治理的具体方式方法等；被动参与指个人与家庭跟从性地参与治理活动。个人与家庭参与经济社会治理是主动还是被动，与家庭经济等方面的实力、参与公共事务的意愿、个人与家庭参与经济社会治理的氛围等有关系。从区域整体来看，主动参与经济社会治理的个人与家庭数量越多、比例越高，说明区域经济发展水平相对较高、经济社会治理的开放度比较高，也越有利于形成更为高效的经济社会治理措施并产生更好效果。

（二）企业与事业单位

企业参与区域经济社会治理。企业是联系经济社会体系同个人、家庭之间的纽带和桥梁，更是区域经济的重点和主要载体。企业在区域经济社会治理中的角色是：治理服务对象、区域经济社会的创造者和服务者、经济社会治理规则制定的参与者和革新者。作为区域经济社会治理的服务对象，企业的价值和作用不用多说，把具体的人与单个的家庭集聚到一起的是各种类型的企业。通过对企业的治理服务，经济社会治理的具体内容会传递给具体的个人与家庭，并通过企业的干预与响应机制使区域经济社会各种组成要素按照治理要求组合和运行，企业治理好了，区域经济社会治理中的经济基础就有了。作为区域经济社会的创造者和服务者，企业首先通过自身的功能发挥创造着区域发展所需的物质财富和精神财富，同时也通过各种服务平台和服务模式，将企业创造出的物质和精神财富传递到区域经济社会的各个角落。作为经济社会治理规则制定的参与者和革新者，企业以整体的形式参与了区域经济社会治理规则的制定，甚至一些大的企业还可能成为区域经济社会规则的引领者，如中国互联网三巨头百度、阿里巴巴、腾讯通过电子商务以及向实体经济、金融领域等方面的渗透，已经在潜移默化地改变着区域经济社会治理的模式和方法，并且这种动能比以往任何时候都强劲。同时，企业也是规则的变革者，甚至是不经意间推动着区域经济社会治理规则的变革，如电子商务环境下的物流业管理模式已与传统经济环境的管理模式有很大的不同。

事业单位参与区域经济社会治理。事业单位是独具中国特色的组合体，是政府部门与企业部门的纽带和桥梁，也是连接区域经济社会体系与具体的个人、家庭的纽带和桥梁。事业单位在区域经济社会治理的角色是：区域经济社会治理服务对象、规则制定参与者、规则的践行者和变革者。作为区域经济社会治理服务对象，事业单位的地位举足轻重，尤其是在区域社会治理中的地位无法被替代。通过直接和间接营造经济和社会需求，事业单位吸引企业以各种形式参与到经济社会治理中，如通过事业性质的医疗机构把对某些药物和医疗器械的需求传递给生产企业，生产企业便会研制和生产相应的药物和设备，并带动相关产业的发展，因此，把事业单位治理好了，区域经济社会发展和运行的引导机制就构建起来了。作为规则制定的参与者，事业单位通过各种方式参与着经济社会领域规则的制定。现行的区域经济社会治理规则，无论是政府制定的，还是市场制定的，在规则形成和发展过程中，事业单位通过多种形式或多或少都参与其中，其承担着政府制定规则的前期研究和舆论营造工作，也承担着企业制定规则的检验、普及和推广工作。作为规则的践行者和变革者，事业单位是区域经济社会治理规则的忠实践行者，并通过相关的业务纽带将治理规则传递给具体的个人、家庭、企业与其他实体；同时，事业单位也在不断地探索区域经济社会治理的新模式，对原有的治理规则和治理模式提出变革要求，并以具体行动推动这种变革。

（三）其他

以其他形式参与到区域经济社会治理体系中的组织，包括非政府组织、宗教团体、社会团体等，这些机构是区域经济社会治理的服务对象、规则制定间接参与者。作为区域经济社会治理的服务对象，这些组织通过经济、社会、精神、文化等方面的纽带，构建起区域经济社会系统和具体的个人、家庭、企业、事业单位、政府部门等之间的联系，是区域经济社会运行的润滑剂和催化剂，维护着区域经济社会的稳定，做好这些组织的治理服务工作是区域经济社会治理的重要内容。作为规则制定间接参与者，这些组织通过特殊的纽带和桥梁作用，影响着区域经济社会系统的各种要素，并将这些组织的意愿和诉求巧妙地融入治理规则之中。受多种因素的影响，目前我国这些组织的规模还不够大，其作用也远远没有发挥出来，未来这些组织将成为区域经济社会治理中的重要力量，用以填补市场体系留下的道德和服务真空，用以弥补政府公共服务能力的不足和不到位，用以消除个人与家庭在面对具体问题和困难时的无奈和无助。

四 区域经济社会治理的环节

区域经济社会治理涉及诸多具体过程和环节。从大的方面讲，区域经济社会治理主要包括区域经济社会运行体系维护和体系修正两部分，前者指区域经济社会正常运行能力维持，后者指对区域经济社会运行中出现的问题进行及时修正，以及根据形势和条件变化主动进行的调整变革；按照问题导向思路，区域经济社会治理分为发现问题、解决问题、统筹协调三个环节。

（一）发现问题环节

发现问题有许多具体的方法和技巧。现实中各地区域经济社会治理中有许多具体的做法，本书的后续章节也将专门描述，作为区域经济社会治理体系的构件，这里主要是从基本逻辑和理念上予以简述。

现象观察。区域经济社会中任何问题都有一定的表现形式，只是有的比较直接，比如雾霾，视力正常的人很容易就看得到空气中充斥着雾霾；有的比较隐蔽，比如大米的重金属超标问题，很难用肉眼直接观察到；有的通过具体组成物质的特征表现出来，如被某些污染物污染的水体，通过水体颜色变化可以判断水体污染问题；有的则通过相关物质表现出来，如被污染的水体中会大量生长某些水生植物，通过这些水生植物的多少就可以断定水体被污染的程度。具体实践中，需要采用中医治疗中的望、闻、问、切等多种方式，通过表现看到问题的本质。通过现象观察发现问题是区域经济社会治理问题发现的前期措施，现象观察的核心是构建起现象与问题之间的对应关系，这在某些行业领域已经形成规范，如地震前期征兆、滑坡泥石流前期征兆和条件等。经济社会领域中这种知识也广泛存在，只是构建了少部分现象与问题联系规则，如银行门前排大队取现预示着金融风险的来临，物价快速上涨预示着潜在的经济风险。但大多数现象与问题联系还没有被整理成规范，用作区域经济社会治理问题的反映指标。就像金融领域的人认为股市是市场晴雨表一样，每个人、每个家庭、每个企业、每个机构组织，甚至是一片森林、一条河流都会对外部因素和内部因素的变化做出相应，这种现象往往会以各种表象表现出来，当这种表象数量多到一定程度，规模大到一定程度，其反映出来的问题应该就十分清晰了。当然，故意掩盖信息、故意漠视信息是另一问题，可能涉及区域经济社会治理中的道德和法律问题。

阈值诊断。区域经济社会治理中问题之所以成为问题，是因为其内涵、数量、质量、空间等属性超出了某种预期或允许的阈值。环保部门目前发布的空气污染等级划分就是根据综合污染指数阈值确定的，如当综合污染指数在什么值以上是轻度污染，在什么值是中度污染、重度污染等。阈值诊断方法已经广泛应用于经济社会各行业领域中，具体行业的相应责任主体都很清楚问题的关键在什么地方和问题的严重程度，重点是如何防止问题的进一步发展。显然，一家民营银行如果不关心不良贷款率问题，其可能会面临倒闭；一家超市如果不关注自己的竞争力问题，可能最终因亏损而倒闭。对区域经济社会治理整体而言，阈值诊断中最大的问题和风险是故意漠视问题甚至是有意引发问题，这主要是在制度设计层面没有把控好。现实中经常会有这样的感受：为什么这么简单的问题，相关的管理部分就发现不了呢？其实问题的核心是：为什么要发现这些问题，发现了又怎么样？不发现又怎样？阈值诊断方面当务之急是构建起完整的、严格的问题发现制度体系。

分门别类。区域经济社会运行中的问题很多，类型五花八门，表现形式千奇百怪，问题的危害程度大小各异，内在联系和作用机制千变万化。从问题形成根源看，只有自然的和人为的两种类型。所谓自然形成的问题，是指区域经济社会各要素、各系统在运行过程中，因相互作用而自然形成的问题，多数是规律性的，如平原地区的河流经过若干年的水流与河床间相互作用，会发生河流改道现象，这种定期、不定期的改道，对于区域经济社会而言可是严重的问题。资本的逐利性决定了在没有约束的情况下资本家会尽可能降低成本，提高收益率，这意味着给工人最低工资和福利；同时，这也是有些人攻击最低工资保障制度的一个原因，正因为有了最低工资保障制度，企业就可以给工人发最低工资了，并且是有法律保障的。挨过饿的人，对食物具有天然的超需求占有欲和不安全感，这导致一些家庭或相关企业常会囤积粮食，引发浪费。所谓人为原因形成的问题，就是指相关责任人有意识采取某些行动引发的问题，如污染企业布局时，无论是企业主还是地方政府都是知道有问题的，企业生产后导致的环境问题也早就知道，一些地方有为了发展不得不适当牺牲环境的认识和论调，这种认识和论调在当前形势下，于法、于情、于理都已站不住脚了。不客气地说，区域经济社会治理中面临的绝大多数问题都是人为的，借钱的时候必须考虑还钱能力，否则就引发债务问题；卖地的时候就应该清楚这是几十年后子孙的财富，不能一下子把卖地的钱花完了，否则就会给持续发展埋下隐忧；向农田里喷除草剂的时候就应该知道其对人健康的危害，否则就得忍受二十年后的癌症高发风险。人为原因导致的问题，只能通过制度化方法解决。

（二）解决问题环节

在各地区域经济社会具体治理事务中，解决问题的思路往往让人拍案叫绝、解决问题的措施可谓无懈可击、解决问题的效果真可谓手到病除，中国式的聪明在这一领域表现得可谓淋漓尽致，一些生于斯长于斯的地方工作人员，对地方经济社会治理中问题的认识可谓一针见血、深入骨髓，但为什么各地经济社会治理问题仍然层出不穷，甚至是旧伤新病一起发作，关键在于解决问题环节没有控制好。意识决定行动，问题的解决在实操层面受各种因素的影响，从解决问题的出发点、过程、效果来看，地方解决区域经济社会中的问题分为形式化解决和内涵式解决两种情况。

形式化解决问题。顾名思义，就是从形式上消灭问题，消除问题的表面现象，甚至是封锁问题通向外界的传播渠道等。其具体表现有多种类型，具体的做法也有很多，实质就是通过消除问题外在表象，实现从形式上消灭问题的效果。按照一般理解，形式化解决问题并不能真正解决问题，有弄虚作假的嫌疑，但从实际效果看也不全是弄虚作假。首先，以经济建设为核心的指导思想和惯性思维，形成了经济增长“一白遮百丑”的现象；很长一段时间，一些地方一切都要为经济增长让路，这种氛围和环境下，环境问题的解决自然是形式化解决，现在这种做法在地方仍大有市场。其次，区域经济社会中的一些问题涉及面太广，短时间内难以根除，那只好做表面文章了。最后，做表面文章的机制和动力仍然在起作用，弄虚作假并没有得到惩罚，反而得到实实在在的好处或奖赏，简单化、形式化能解决问题的，有谁愿意花大力气去真解决问题呢，况且即使是你真想解决也不一定能解决得了。形式化解决问题不值得提倡，但也要区分问题的实质到底是什么，形式化解决问题也不是百无是处，掩耳盗铃虽然听起来很可笑，但在现实中盗铃者不但把自己的耳朵掩起来，还可以把周围人的耳朵也掩起来，这才是形式化不能根除的根本原因。

内涵式解决问题。就是利用合适措施从根本上解决问题，从理论上讲这是最好的办法，控制住污染源自然就能解决污染问题，财产权益搞清楚了就能解决财产纠纷问题，分蛋糕的人最后取蛋糕就可以解决分配不公问题，诸如此类的问题，其解决方法说起来很容易，但操作起来却十分困难：外部竞争永远存在、内部竞争永远存在、人性的贪婪难以根除、利益供给与需求的矛盾永远存在等因素决定了真解决问题或解决真问题都很难。当前环境下，真正解决区域经济社会中的问题，或者解决区域经济社会中的真问题，首先要构建对解决问题者的保护机制，真解决问题或者解决真问题都会触动某些团体的利益，对操作者是有风险的。其次，要构建起容错机制，解决问题的过程是个探索过程，探索就可能有失败，对于开展探索的相关人员要容许出错，如果合规合理的探索也要受处罚，那就再不会有人探索了。最后，加大对假解决问题的处罚力度，据传南方某省分管环保工作的大员，因本省被查出土壤重金属超标，把当地环保系统的一干领导叫到自己办公室臭骂一通，并警告他们以后不许再被查出这类问题了，这就是公开要求他们造假，如果一个地方大员以这种态度和思路解决问题，真的能够解决重金属超标问题吗？好在2017年5月份中央深改组提出建立环境监测数据造假惩戒机制^[1]，真希望这位地方大员能换一种解决问题的思路，真的为解决当地环境问题出谋划策。

（三）统筹协调环节

区域经济社会治理中的统筹协调包括两部分内容，其一是为维持区域经济社会正常运转进行的统筹协调；其二是解决区域经济社会治理中问题的统筹协调。两种统筹协调需求中，统筹与协调的出发点、目标、具体的方式方法等有一定差异。第一种统筹协调的目的是区域经济社会正常运行，统筹协调的出发点和思路是把区域经济社会系统的各要素聚拢在区域发展的同一目标下；而第二种统筹协调的出发点则是如何能够用最小的代价解决区域经济社会运行中的问题，两种统筹协调的总体目标都是区域经济社会正常向好发展。从一般意义上讲，区域经济社会治理的统筹协调要坚持一些基本思路和理念。

不会哭的孩子也要有奶喝。当过中小学老师的人常常只会记住班里成绩最好的和最调皮捣蛋的几个学生，往往记不住表现平平的学生；表现平平的学生是最先从老师的记忆库中消失的，这与对错与好坏、成功与失败、道德与责任问题无关，现象本身就是一种现象，但这种现象却反映出一种社会心理现象：会哭的孩子有奶喝。对于区域经济社会而言，从维护系统正常运转的角度看，每个组件、要素都是必不可少的，其功能的正常发挥对系统都不可或缺，所以在维持经济社会系统正常运转以及解决问题的统筹协调中必须坚持不会哭的孩子也要有奶喝的原则，甚至要做出不会哭的孩子先有奶喝的制度安排，试想如果会哭的孩子先有奶喝，会哭的孩子有更多的奶喝、有更好的奶喝，那就会形成投机的氛围，大家都把精力和重点花在哭闹上了，那谁还会踏踏实实工作。

鞭打快牛与防止走火入魔。经济社会运行有自身的规律，区域经济社会治理中首先要尊重和借用这些规律，如景区门票旺季时涨价、淡季时降价的操作，香港公交车票价周末比平时贵，都是市场经济体系中的常规做法。在区域经济社会系统中，各种组成要素对经济社会的贡献有大有小，就企业而言，有的企业半死不活，甚至是僵尸企业，有的企业成长快、收益好；在各种资源和政策措施的统筹协调中，就要重点鼓励有市场前景、有生命力、能创造利税潜力的企业发展，一些政策措施就要重点向这些企业倾斜，是为鞭打快牛，那些僵尸企业投入再多资源也是枉然；重点支持一些有前景的行业，构建有利于这些行业发展的政策环境，对于那些没有前景、处在消亡阶段的行业，除解决好下岗职工安置问题外，还应该果断地允许其消亡；同时，要防止一些有前景的企业急功近利，防止其在市场经济中走火入魔，因短期利益影响长远利益。

协调中的革新。统筹协调的另一项功能就是在统筹中实现革新，经济社会治理中一些规则总是倾向于对现有的企业、行业、群体有利，为“新来者”留下的空间越来越小，进入的门槛越来越高，毕竟能靠颜值吃饭的，谁还会拼才华，这种现象必然会导致规则的保守和僵化，对区域经济社会未来和长远发展不利。因此，在统筹协调中要加入革新的成分和内容，统筹掉那些不利于区域经济社会发展的东西，吸纳那些对区域经济社会发展有利的新鲜血液。统筹本身是门很复杂的学科，统筹融入改革需求，可以在区域经济社会治理中更好地发挥作用。