第一章 土地开发的治理基础

如何又快又好地推进城镇化是当前和今后相当长一个时期中国现代化进程中的基本问题。2011年，我国城镇化率刚过50%，2012年为52.6%，随着中国现代化和工业化不断向前推进，城镇化率必然继续增长。李克强同志2012年在省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上指出：“联合国关于世界城市化展望的最新研究报告预计，中国城镇化从现在到2030年还会保持一个较快的速度，届时城镇化率将提高到65%—70%。”

中国城镇化推进过程中，在保证数量的同时，也注重质量。城镇化的质量主要体现在两个方面。一是需要通过产业发展来充实城镇化。实现了现代化的发达国家，不仅城市化率高，而且城市产业和就业问题都解决得很好，城市中没有严重的贫民窟现象，也不存在明显的贫富分化。以产生贫民窟为代价的高城市化率，不仅不意味着实现了现代化，反而意味着因为城市缺少产业和就业支撑，使城市难于治理、经济发展困难重重，从而落入“中等收入陷阱”（贺雪峰，2013）。二是需要有效减少或化解城镇化推进过程中引发的种种问题，尤其是涉及土地开发的纠纷矛盾。土地开发中，各群体之间、各群体内部频频产生摩擦，其中最引人关注的是政府与村民之间关于征迁补偿安置的争议以及由此衍生的上访事件、群体性事件、暴力事件，征迁工作被许多政府工作人员称为“天下第一难事”。

城镇化进程中纠纷矛盾的减少或化解，关键在于土地增值利益的分配，许多学者给出的解决方案是“地利共享”“多方共赢”，但关于“地利共享”的具体内容和实现路径，却仍有不少需要厘清之处。孙中山先生早在100多年前就提出“地尽其利、地利共享”的思想，孙中山的论述重点在于土地增值利益不应全归地主所有，而应由全民分享。新中国的土地开发方式一定程度上吸收了孙中山的思想，但在经济发展过程中，土地增值利益相关主体愈来愈集中于地方政府、厂商和开发商，学术界对此提出了若干土地产权和土地发展权（Land development right）的改革建议，这些建议是否能达成“地利共享”，值得进一步辨析和探讨。