招标文件不宜把办公面积大小设定为评标因素
案情
某政府机关办公软件系统开发项目进行公开招标，招标文件要求，投标人办公条件评分标准为：“评审以在项目所在区域投标人注册的分公司和办事处的营业场所的建筑面积为准（自有的须附房屋产权复印件，租赁的须附租赁协议复印件，并能准确反映建筑面积，附分公司营业执照、房屋租赁协议）。办公面积超过200平方米的得30分；面积200—300平方米的得50分；面积300—400平方米的得70分；面积大于等于500平方米的得100分。”投标人服务响应时间评分标准为：“承诺函中服务响应时间为半小时及以内的得20分，半小时至1小时（含1小时）的得10分，1小时以上的得0分；外地投标人在开标前在项目所在地有分支机构或办事处的得80分（提供项目所在地分支机构或办事处营业执照），承诺开标后办理分支机构或办事处的得40分。”
招标文件出售后，部分购买招标文件的潜在投标人提出两点疑惑：1.以办公面积的大小来衡量投标人履约能力的强弱是否合适？2.招标文件要求设立分支机构和办事处，是否涉嫌以特定行政区域限制潜在投标人投标？
分析
1. 办公面积的大小与投标人履约能力的强弱并无必然关系。
以办公面积的大小来划分不同的评分等级，这种做法在政府采购项目中不时出现。但是，这种做法的合理性值得质疑。实际上，办公面积的多少与履约能力强弱并没有直接的因果关系，一味地强调办公面积的大小，甚至可能会丧失物美价廉的合作伙伴。就本案例来说，办公面积为200平方米的软件公司的开发能力，并不一定就比办公面积500平方米的软件公司的开发能力差。从这个角度来看，按照办公面积的大小设定投标人的评分等级，属于招标文件中商务条件的设定与合同履行无关的情形。
《政府采购法实施条例》第二十条规定：“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：……（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；……”《招标投标法实施条例》第三十二条也明确规定，招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。招标人设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关的，属于以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。从相关法律的规定来看，以办公面积大小设定投标人的评分等级，该做法属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，涉嫌违法，应当加以纠正。
2. 以办公面积大小作为评审因素涉嫌违反政府采购政策。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十七条规定：“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。”《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）第三条规定：“任何单位和个人不得阻挠和限制中小企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场，政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。”
供应商的办公面积不在上述法条的列举情形之内。虽然，企业的办公面积往往和企业规模存在一定的关系。一般情况下，资金实力雄厚的企业，其办公面积往往会比小型、微型企业大。但以办公面积大小来设定评分等级，不符合政府采购倡导的“有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”政策功能。
3. 设立分支机构和办事处的要求涉嫌以区域限制潜在投标人。
本案例评审办法规定：“外地投标人在开标前在项目所在地有分支机构或办事处的得80分，承诺开标后办理分支机构或办事处的得40分。”这一规定的合法性也值得探讨。
《政府采购法实施条例》第二十条规定：“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：……（七）非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地；……”《招标投标法实施条例》第三十三条规定：“投标人参加依法必须进行招标的项目的投标，不受地区或者部门的限制，任何单位和个人不得非法干涉。”软件开发服务属于可以从异地采购的标的，招标文件要求外地投标人须在开标前在项目所在地设立分支机构或办事处，或承诺开标后在项目所在地设立分支机构或办事处，这一规定涉嫌以不合理条件限制、排斥外地软件开发商。
启示
招标人、招标代理机构在编制招标文件时，对投标人资格条件、商务条件的设定不可任性。不得以任何理由阻挠和限制中小企业自由进入本地政府采购市场，招标文件不得限定投标企业的所有制形式、组织形式或者所在地，不得设置与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或与合同履行无关的条件，不得对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。