14对因时限中止无效致超期作出但对原告权利不产生实际影响的工伤认定决定应当确认违法

——周某耀诉深圳市人力资源和社会保障局工伤认定案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

广东省深圳市中级人民法院(2017)粤03行终860号行政判决书

2.案由:工伤认定纠纷

3.当事人

原告(上诉人):周某耀

被告(被上诉人):深圳市人力资源和社会保障局(以下简称深圳人社局)

原审第三人:思某实业(深圳)有限公司(以下简称思某实业公司)

【基本案情】

2012年10月11日12时许,思某实业公司职工周某萍驾驶自行车在万丰村万安路由南往北行驶至万丰幼儿园路口时,自行车失控倒地、周某萍受伤并经抢救无效死亡。同年11月6日,交警部门对上述事故作出《道路交通事故证明》(以下简称涉案事故证明),载明“经现场勘察及调查取证证实:无法查证自行车倒地的原因,无法查证道路交通事故事实”。同年11月9日,周某萍近亲属向深圳人社局提出周某萍工伤认定申请。同年11月20日,深圳人社局对周某萍同事进行调查询问,同事称其于2012年10月11日中午下班途经万丰幼儿园(附近)时看见周某萍及其自行车倒在地上,其当时未发现周某萍旁边有其他车辆或者碰撞痕迹。同年12月6日,周某萍近亲属向深圳人社局提交了涉案事故证明。同年12月24日,深圳人社局对周某萍工伤认定申请予以受理,并以工伤认定结论为“需要以有关行政主管机关责任划分明确的交通事故证明材料为依据,经查,有关行政主管机关尚未作出相关结论”为由,作出工伤认定决定时限中止的通知。

另据周某萍近亲属向深圳人社局提交的《深圳万丰医院死亡记录》、相关检验鉴定材料载明:1.周某萍死亡原因为外伤致重型颅脑损伤、双肺挫裂伤、创伤性休克引起呼吸、循环功能衰竭,“符合钝性物体作用于头部致颅脑损伤死亡”,“未检见周某萍尸表与其他车辆碰撞形成的损伤痕迹”;2.自行车“车况良好”,制动性能及行驶性能良好、转向性能合格,“未检见自行车与其他车辆刮擦、碰撞痕迹”。

2015年9月7日,深圳人社局作出深人社认字(宝)〔2015〕第581509001号工伤认定决定(以下简称被诉工伤认定决定),认为周某萍“于2012年10月11日驾驶自行车在沙井万安路万丰幼儿园路口,自行车失控倒地,经抢救无效死亡”不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定之情形,故决定认定周某萍“不属于或不视同工伤”。周某萍之父周某耀不服,提起本案行政诉讼。

【案件焦点】

1.深圳人社局对周某萍死亡不予认定为或视同工伤的决定的结论是否合法;2.深圳人社局因中止认定时限而迟延作出被诉工伤认定决定的程序是否合法。

【法院裁判要旨】

广东省深圳市盐田区人民法院经审理认为,在案证据证明:1.周某萍于2012年10月11日中午下班途中因其驾驶的自行车失控倒地的道路交通事故(以下简称涉案事故)受伤,后被送至医院救治并于当月15日死亡;2.涉案事故发生后,周某萍驾驶的自行车经检验为车况良好,未检见其制动性能、转向性能及行驶性能异常,未检见其存在与其他车辆刮擦、碰撞的痕迹,而周某萍经鉴定系因“钝性物体作用于头部致颅脑损伤死亡”、其尸表经检验未见与其他车辆碰撞形成的损伤痕迹;3.交警部门经调查,已作出以无法查证周某萍驾驶的自行车倒地原因与涉案事故事实为结论的涉案事故证明;4.深圳人社局经调查询问,相关证人称其未发现涉案事故现场有其他车辆或者碰撞痕迹;5.本案无证据证明存在由有权机构出具的、认定涉案事故是否属于周某萍本人主要责任的法律文书。据此,在案证据不能证明涉案事故属于道路交通意外事故或者存在除周某萍外的其他责任主体、不能证明涉案事故系非周某萍本人主要责任或者全部责任所致,故认定周某萍在涉案事故中受伤致死符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定的情形主要证据不足。同时,本案无证据证明周某萍死亡符合应当认定为工伤或者视同工伤的其他法定情形。因此,深圳人社局对周某萍死亡作出不予认定亦不视同工伤的被诉工伤认定决定,其实体处理结论合法。但是,交警部门已于2012年11月6日作出涉案事故证明、载明其无法查证自行车倒地的原因以及涉案事故事实,此系交警部门依其法定职责对涉案事故作出的结论性文书。在深圳人社局已于2012年12月6日收到涉案事故证明,并于当月24日对周某萍工伤认定申请予以受理,且本案无证据证明涉案事故责任划分事项正处于司法机关或者有关行政主管部门尚未、但必将对之作出结论期间的情况下,其仍以其需要有关行政主管部门提供“责任划分明确的交通事故证明材料”为由中止认定时限,并迟至2015年9月7日才作出被诉工伤认定决定,上述中止行为的作出缺乏事实依据,被诉工伤认定决定的作出已明显超过法定60日期限,属于超期作为、程序违法。鉴于被诉工伤认定决定已作出且其结论合法、不因其是否超期作出而异,故上述超期作为的程序违法事项对周某耀权利不产生实际影响,被诉工伤认定决定依法应予以确认违法但不撤销。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项之规定,判决如下:

确认被告深圳市人力资源和社会保障局于2015年9月7日作出的深人社认字(宝)〔2015〕第581509001号工伤认定决定违法。

广东省深圳市中级人民法院经审理认为,深圳人社局提交的病历资料、《道路交通事故证明》《道路交通事故车辆技术鉴定书》《道路交通事故车辆技术检验报告》《痕迹司法鉴定检验报告书》《法医学实体检验意见书》及调查笔录等证据材料相互印证,可证明周某萍事发当日驾驶自行车在深圳市宝安区沙井街道万安路万丰幼儿园路口,自行车失控倒地,导致其受伤经抢救无效死亡的事实。因交警部门等有权机关无法查证自行车倒地的原因及涉案事故事实,未对涉案事故责任作出认定,无法证明周某萍在涉案事故中承担非本人主要责任,即周某萍不符合在下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害应认定为工伤的法定情形,亦不符合应认定为工伤或视同工伤的其他法定情形,故深圳人社局据此认定周某萍的死亡情形不属于或不视同工伤合法有据。此外,深圳人社局超过法定期限作出被诉工伤认定决定,存在不当,但被诉工伤认定决定的结论正确,超期作出被诉工伤认定决定未对周某耀的权利产生实际影响,故依法确认被诉工伤认定决定违法。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

【法官后语】

工伤认定行政纠纷是社会保险行政纠纷的常见类型,本案涉及此类纠纷审理工作中多个容易混淆的问题,值得关注。同时,《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项规定的以程序轻微违法、但对原告权利不产生实际影响为由确认行政行为违法的判决方式,是我国修法后的一大亮点,体现出对行政行为程序合法性要求进一步提高的立法理念。司法实践中对上述新增判决方式应如何适用存有一定争议,本案是为一例。

第一,工伤事实不明确、经调查核实仍无法确认符合法定工伤情形的,不予认定为或视同工伤。工伤认定属于行政确认,[1]依工伤认定申请人的申请作出,是一种被动启动、审核确认工伤依法是否成立的行政行为。依据《工伤保险条例》第十九条第一款之规定,在工伤认定申请被受理后,对职工是否具有法定工伤情形,工伤认定行政机关有权予以调查核实,用人单位、职工等相关主体有义务按照工伤认定行政机关的要求提供相关证明材料或者实施其他协助调查的行为。在职工是否具有法定工伤情形的事实不明确,工伤认定行政机关经调查核实仍不足以确认的情况下,工伤事实不能成立,其依法应当作出不予认定为或视同工伤的决定。本案中,对周某萍死亡是否符合法定工伤情形的判断,关键在于对其遭受的交通事故(以下简称涉案事故)是否系“非本人主要责任”事实的认定。对该关键事实的认定,一般应以有权机构出具的法律文书为依据,除非有相反证据足以推翻该依据。因本案不存在认定该关键事实的法律文书,深圳人社局经调查核实亦不能查实,同时本案也没有证据证明周某萍死亡符合其他法定工伤情形,故对周某萍死亡作出不予认定为工伤或视同工伤的决定,该决定结论的作出具有相应事实与法律依据。得出该结论的事实基础为:涉案事故是否系“非本人主要责任”的事实无法查清,而非认定涉案事故系“本人主要责任”。本案庭审过程中,有观点认为无证据证明“本人主要责任”则应当认定为“非本人主要责任”,或者认为不予认定工伤应建立在认定“本人主要责任”的事实基础之上,这些观点显然是不成立的。

第二,时限中止事由不成立的,不产生时限中止的法律效果,工伤认定处理时限连续计算。根据《工伤保险条例》第二十条第三款之规定,中止工伤认定处理时限条件如下:一是作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据;二是上述结论尚未作出;三是中止时长为工伤认定申请处理期间与上述结论作出期间重合的期间。本案中,深圳人社局认为工伤认定决定的作出需要以“责任划分明确的交通事故证明材料”为依据,但其在工伤认定申请受理之前,已收到交警部门出具的涉案事故证明。该证明载明,自行车倒地原因以及涉案事故事实无法查证,即交警部门未能就涉案事故是否属周某萍“本人主要责任”作出认定,而本案亦无证据证明司法机关或者其他行政主管部门将对此作出认定。可见,“责任划分明确的交通事故证明材料”并不存在且无存在预期,深圳人社局以其需要该材料为依据作出认定为由中止工伤认定处理时限,该中止事由不成立、不能产生中止时限的法律效果。在所需依据不存在的情况下,工伤认定行政机关仍应根据其所能调查核实的情况依法作出相应工伤认定决定。

第三,工伤认定决定因时限中止无效导致超期作出、但对原告权利不产生实际影响的,应当确认违法但不撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为……(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。”适用该情形需同时满足以下两个条件:一是行政行为程序轻微违法。对“轻微违法”的判断,可以从该程序的违法程度、在整个行为程序中承担的作用以及该程序违法对行政相对人权益的影响等方面综合考虑;二是该程序违法情形对原告权利不产生实际影响。本案中,因被诉工伤认定决定时限中止无效、其作出时限连续计算,故深圳人社局自2012年12月24日受理工伤认定申请至2015年9月7日作出被诉工伤认定决定,该决定的作出已明显超过法定期限,属于超期作为、程序违法。由于被诉工伤认定决定对周某萍死亡情形不予认定为或视同工伤的结论正确,上述超期作为的程序违法事项未实际影响原告权利,如判决撤销重作将导致程序空转、徒增诉累,故本案以“程序轻微违法、但对原告权利不产生实际影响”为由对该决定作确认违法但不撤销处理,司法评价准确、社会效果较好。本案裁判后,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》公布实施,从该解释第九十六条关于“程序轻微违法”情形的判断标准看,本案的裁判理念也符合上述解释精神。

第四,因程序轻微违法被确认违法的行政行为,其法律效力不减。行政行为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项被确认违法,是法院经全面审查其合法性后,认为其仅存在程序轻微违法情形、但对原告权利不产生实际影响,故依法作出的一个不影响其法律效力的否定性评价。行政行为按前述法条被确认违法后,其并未被依法撤销,其法律效力不减。因此,在法律效力上,此类被确认违法的行政行为与合法行政行为无异,具有与合法行政行为同等的拘束力、确定力和执行力,对行政相对人设定的权利和义务依然有效。

编写人:广东省深圳市盐田区人民法院 吴文芬