7因客观原因导致行政机关不能充分履行义务时,不能认定行政机关存在行政不作为

——肖志军诉深圳市罗湖区东湖街道办事处不履行物业监管法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

广东省深圳市中级人民法院(2017)粤03行终62号行政判决书

2.案由:不履行物业监管法定职责纠纷

3.当事人

原告(被上诉人):肖志军

被告(上诉人):深圳市罗湖区东湖街道办事处

【基本案情】

东湖豪庭小区部分业主于2015年6月26日向深圳市罗湖区东湖街道办事处提交召开业主大会选举业主委员会的申请书。2015年7月20日,深圳市罗湖区东湖街道办事处在东湖豪庭小区发布《关于成立业主委员会换届选举的公告》,内容为:东湖豪庭小区业主代表已向东湖街道办事处递交了要求召开业主大会选举业主委员会的申请书,由于2014年11月东湖豪庭业主委员会任期届满未按期完成换届工作,根据《<深圳经济特区物业管理条例>实施若干规定》第三十四条第三款的规定,上一届业主委员会未换届成功,本次业主委员会选举将按首届业主委员会成立流程开展相应工作。同日,深圳市罗湖区东湖街道办事处还发布了《关于将召开东湖豪庭业主大会推选筹备组业主代表公告》,内容为:筹备组业主推荐时间为2015年7月20日起至8月3日17时止,请业主将推荐表在规定时间内递交到翠鹏社区工作站。由于筹备组成员报名人数未达到最低人数要求,深圳市罗湖区东湖街道办事处于2015年8月5日、2015年8月21日、2015年9月9日、2015年9月30日、2015年12月16日、2016年3月21日多次延长报名时间,最后的报名截止时间为2016年4月8日17时。在报名期内,有四名业主被推荐成为筹备组成员,分别是邬国基、向凤妮、陈颖勋、朱新玉。2016年4月,深圳市罗湖区东湖街道办事处收到两名业主签署的《关于要求取消违规装修业主进入筹备组的函》,该两名业主向深圳市罗湖区东湖街道办事处反映业主陈颖勋违规装修的行为,认为陈颖勋不符合筹备组候选人的条件。深圳市罗湖区东湖街道办事处于2016年5月11日、5月17日、6月6日与多名业主谈话调查。2016年5月31日,深圳市罗湖区东湖街道办事处就上述投诉情况向罗湖区住房和建设建局发函请示,请求明确陈颖勋是否可以成为筹备组成员。2016年6月12日,罗湖区住房和建设局作出回复。肖志军认为,事实上已经有三名业主报名申请成为筹备组成员,达到了成立业主大会会议筹备组的条件,而被告不履行其法定职责,遂诉至法院。

【案件焦点】

深圳市罗湖区东湖街道办事处是否存在不履行“宣布成立东湖豪庭业主大会会议筹备组法定职责”的行为。

【法院裁判要旨】

一审判决认为,深圳市罗湖区东湖街道办事处发布推选筹备组业主代表公告后,因报名人数不足多次延期,在最后的报名截止时间即2016年4月8日17时前有四名业主报名,报名的人数符合《深圳经济特区物业管理条例》第二十条规定的业主代表人数。截至本案一审辩论终结前,在长达六个月的时间中,深圳市罗湖区东湖街道办事处仍未组织、协调成立筹备组。判决:

一、确认深圳市罗湖区东湖街道办事处未履行组织、协调成立首次业主大会会议筹备组的行为违法;

二、责令深圳市罗湖区东湖街道办事处于本判决生效之日起三十日内履行组织、协调成立首次业主大会会议筹备组的职责。

二审判决认为,深圳市罗湖区东湖街道办事处未能在收到书面告知后一个月内,负责核实并组织、协调成立首次业主大会会议筹备组。但其原因并非深圳市罗湖区东湖街道办事处不履行法定职责所致,相反,深圳市罗湖区东湖街道办事处一直在履行法定职责并致力于实现这个目标,且肖志军也承认深圳市罗湖区东湖街道办事处没有成立筹备组是因为在2016年4月8日之前报名人数没有达到法定人数。深圳市罗湖区东湖街道办事处自收到申请之日起至2016年4月8日不间断地履行着义务。东湖豪庭业主大会会议筹备组不能成立的原因,并非深圳市罗湖区东湖街道办事处不履行法定职责,而是客观原因。深圳市罗湖区东湖街道办事处在本案中不存在不履行“在收到书面告知后一个月内,负责核实并组织、协调成立首次业主大会会议筹备组”法定职责的情形,原审判决适用法律错误,应予改判。肖志军的诉讼请求,缺乏事实根据和法律依据,应予驳回。判决:

一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院(2016)粤0308行初1223号行政判决;

二、驳回被上诉人(原审原告)肖志军的全部诉讼请求。

【法官后语】

本案是一宗告行政机关不作为的案件,其主要涉及对行政不作为的认定问题。要判断行政机关是否存在不履行法定职责的行为,一要判断行政机关是否负有法定职责;二要判断行政机关是否有不履行法定职责的表现;三要判断该法定职责在客观上能否如期履行。只有三个条件都具备了,才能认定行政机关存在不履行法定职责的行为。从法条规定来看,深圳市罗湖区东湖街道办事处依法负有“在收到书面告知后一个月内,负责核实并组织、协调成立首次业主大会会议筹备组”的法定职责,但却没有在规定期限内完成“组织、协调成立首次业主大会会议筹备组”的任务,似乎存在行政不作为。但其原因并非深圳市罗湖区东湖街道办事处不履行法定职责,而是报名人数没有达到法定人数、有业主投诉需要审核报名资格等客观原因。相反,深圳市罗湖区东湖街道办事处一直在履行法定职责并致力于实现这个目标,不存在主观上故意不履行职责、怠于行使职权等情形。对于行政机关无法做到的事情,法院不应该也不能认定行政机关存在行政不作为。深圳市罗湖区东湖街道办事处在收到申请之后的一年多的时间内,并没有放弃履行自己的法定职责,在存在报名人数不足等客观困难及部分业主投诉、诉讼等因素的情况下,仍一直在积极推动东湖豪庭业主大会会议筹备组成立的相关事宜,该行为应当值得肯定。

综上,要判断行政机关是否存在行政不作为时,既要审查行政机关是否存在法定职权、是否没有履行法律规定的义务,还要审查行政机关在客观上能否履行该义务。对于因客观原因导致行政机关不能充分履行义务、实现行政管理目标时,法院不能简单地认定行政机关存在行政不作为。

裁判文书最后指出,成立业主大会会议筹备组是对全体业主有益的大事,肖志军作为小区业主成员之一,一方面有权监督行政机关依法行政,另一方面也可以业主身份支持、配合、协助行政机关推动东湖豪庭业主大会会议筹备组的成立。行政机关并非无所不能,恪守职责是法律对行政机关设定的基本义务。但东湖豪庭业主大会会议筹备组的成立,既需要行政机关积极履行职责,更离不开全体业主的共同努力和支持。这部分是裁判文书的亮点。承办人就涉案的业委会选举问题,站在大局的高度对各方当事人提出殷切期望,让胜诉方振奋,让败诉方反思,实现了案结事了、服判息诉。

编写人:广东省深圳市中级人民法院 王成明