序
在当前国家治理现代化建设中,基层治理是国家治理体系的基础,是推进全面深化改革、实现治理体系和治理能力现代化的重要保障。十八届四中全会指出“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层”,并提出了“推进基层治理法治化”的要求。基层治理法治化是基层治理改革与创新的必然选择,是实现基层治理现代化的重要途径。当前基层治理面临来自各方面的挑战,急需政府转变治理理念,总结试点经验,全面推进基层治理法治化。
一、当前基层治理面临的挑战
随着我国经济社会进入新常态,社会结构调整加剧,这对基层治理带来全面的冲击,基层治理工作面临着阶段性的新困难和新挑战:
首先,随着经济社会深度转型和法治建设不断深化,基层治理面临群众利益多元化、诉求多样化的挑战。“依法治国”的全面推进带来了不断强化的社会法治意识,基层群体的利益意识和法治意识也被不断激发出来。来自基层的对政治、经济、社会等事务的参与要求日益强烈,更懂得主张自己的知情权、参与权、表达权和监督权等。而在进入城镇化新阶段后,在征地、环境污染、劳动薪酬、拆迁补偿等领域的矛盾和诉求增加,当群众利益表达与反馈得不到有效回应时,便容易引发群体性行为。
其次,信息化的发展带来了信息传播方式的改变和传播效果的不可预测性。某一些原本应当在特定语境下解读的具体事件有可能通过传播导致变形失真或产生变质升华,迅速脱离具体语境扩散成为一个公共事件,引发全社会关注、加重矛盾冲突点。
最后,基层治理面临人才、资金和其他资源要素缺乏的挑战。要在基层实施现代化的治理模式,比如建构一种社会主体共同参与、运用法治思维和法治方式的多元共治新模式。这种模式对人、财、物的需求较高,与当前基层各项资源要素不足的现状形成矛盾。目前绝大多数村由于历史欠债、治理不善、官员腐败或其他原因面临着集体公益事业建设经费短缺的局面。同时,开展基层治理现代化所需要的法律、社会管理、水利、农业类等方面的基层治理人才也严重匮乏,行政执法力量也严重短缺,这些都对基层治理提出挑战。
二、转变基层政府治理理念与手段
为应对上述挑战,基层政府的治理理念应当加以更新、治理手段应当加以升级,以契合新时代的复杂形势与社会需求。
1.基层治理方式的现代化
传统行政管理方式已不适合形势需求与公众期待。现代基层治理应朝法治化的方式转变,以法律为执行依据,以实现公平正义为执法标准,摒弃表面法治、实质人治的做法,切实推行依法治国,以法治化实现现代化。
2.治理主体的多元化
政府是国家治理的主要主体,但不应是唯一的主体,应实行政府主导、社会协同、社会多元主体共同治理的责任格局,形成一个多元互动的良性治理环境。国家提出“治理”一词,就是国家治理思维的转变,由政府单方面管理转变为政府、社会组织、民众共同参与的国家管理,从而实行共建、共治、共享。
3.治理手段信息化
政府应利用信息化手段,充分尊重民众参与社会治理的权利,提高执法效率与治理效果。传统的沟通方式主要是面对面沟通、电话沟通、信件沟通等,而现代技术日新月异,已产生更高效的沟通方式,如微信、QQ、公众号、微博等,能够实现沟通成本的降低和沟通效率的提高。基层治理应充分利用这些信息传递方式,及时将政府精神、政府文件、各项会议、重要信息告知民众,让他们了解事实、参与讨论、参与决策。
4.治理过程的高效化
基层治理需把握好程序与效率的关系。政府在履行管理职能时,有时过于讲究形式化的程序,导致一件本可在合法范围内灵活处理的小事处理过程漫长,所谓程序成为行政不作为或为难百姓的借口;有时又不重视程序,追求快速处理矛盾,平息事端,这又可能导致民众难理解,对处理结果不接受,进一步导致上访、信访事件。这就要求我们政府在解决基层问题时,既要讲程序,也要讲效率,把握好二者的关系。
5.纠纷解决的法治化与灵活度
现代社会纠纷不仅频发,而且呈现多样化的特点,这就使得我们处理各类矛盾时必须有一套明确、固定的标准。同时,处理纠纷的方式应灵活、多种方式相结合,坚持依法治国,以法律作为解决纠纷的重要标准,把多元化调解、村居法律服务、信访机制、党政中心维稳工作结合起来,建立有效纠纷解决机制,从根源上解决群体性事件,有效预防群体性事件。
三、基层治理法治化的广东省实践
近年来,广东省一直积极探索基层治理新途径和新模式,大力推进各项改革,其中不乏一些亮点。
1.经济发达镇行政管理体制改革[1]
近年来,广东省全力推进经济发达镇行政管理体制改革试点,出台了简政强镇事权改革指导意见,结合乡镇经济社会发展的实际,选择多个试点镇推行简政强镇事权改革,通过下放社会管理权限、扩大财政支配权限等方式,促进各试点镇完善政府功能与运行机制,提高政务服务水平,从而使得其社会治理能力得到增强。
在这项改革中,广东省在抓好广州市增城区新塘镇、佛山市南海区狮山镇、东莞市长安镇三个中央编办确定试点镇改革的同时,选择佛山市顺德区容桂街道、东莞市塘厦镇、石龙镇等辐射带动能力突出的镇街开展试点。首先,按照“能放则放、依法下放”的原则,赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限。其次,各试点镇坚持财权和事权相统一,着力扩财权、增财力,充分调动基层干事创业的积极性和主动性。最后,加强政府放权后的基层政府权力运行规范化。为防止下放事权被滥用,各试点镇均针对放权项目出台了专项管理制度,全面推行政务公开制度,加强社会对基层权力运作的监督,建立起与扩大镇级权限相适应的民主决策和权力监管体制,从工作要求、工作程序、纪律规定等方面对其行使事权予以明确和监控。
2.广东省清远市所推行的农村基层治理模式改革[2]
广东省清远市一直是国家农村改革的试验田,于2014年4月被确定为中央农办农村改革联系点,7月被明确为广东省的示范点,11月成为第二批国家级农村改革试验区,开展以农村社区、村民小组为单位的村民自治试点。
2012年10月,清远市提出了以完善村级基层组织为主要内容的农村综合改革,要求落实党组织建设、村民自治和农村公共服务“三个重心下移”,以及土地资源、涉农资金、涉农服务平台“三个整合”,重构乡村共同体。其中,改革核心“三个重心下移”是对清远农村基层治理体系与组织方式的重塑,主要在于探索以村民小组为自治单位的农村基层治理体系,将党支部、村委会、村民理事会等设置重心下移至村民小组,并在党组织领导下,实现村委会、村民理事会、经济合作社等组织各司其职,理事会议事、村民代表会议决事、村委会执事的农村基层治理体系也逐渐形成。
3.广东探索基层治理新途径和新模式——“一村(社区)一法律顾问”制度[3]
广东的“一村(社区)一法律顾问”制度始于2005 年,是由深圳、佛山和珠海等地司法行政机关组织律师到基层农村和社区中开展普法活动,帮助农民化解村民的邻里纠纷。2008 年3 月,湛江市司法局成立全省首个“农村维稳律师团”,2009 年,佛山南海率先推出“律师进村计划”,惠阳成立了广东首家村级法律顾问工作室,随后惠州推动律师进村任“法制副主任制度”。2012 年,广东省司法厅下发文件,推动广东全省开展律师进村(居)活动。2014 年5 月,广东省委、省政府办公厅印发相关意见,要求全省实现法律服务全覆盖,确保群众不出村(社区)即可享受法律服务,形成以法治思维和法治方式处理村(社区)事务和基层纠纷的局面。2015年5月,广东省委、省政府办公厅联合发文以建设幸福村居为目标,将“一村(社区)一法律顾问”工作作为“1 号工程”,在广东全省范围组织执业律师担任村(社区)法律顾问,完成了广东省“一村一法律顾问”的全覆盖。
这项改革的顺利推进,有效促进了村(社区)自治管理的法治化水平,在广东形成以法治思维和法治方式管理村(社区)公共事务、化解矛盾纠纷、保障村(居)民合法权益、维护社会和谐稳定的新格局,全面提升了基层依法治理的水平,为全国贡献了很好的经验和样本。
四、基层治理法治化的思考
十八届四中全会指出“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层”,并提出了“推进基层治理法治化”的要求。基层治理法治化是实现基层治理现代化的必要途径。在推进法治化的过程中,应当注重以下几个方面:
第一,基层治理法治化城乡有别,既要注意城乡之间的差异性,又要坚持城乡统筹,合理把握二者关系,形成良性互助的关系。一方面,要避免对立,通过寻求利益共同点,寻找双方之间的联系,缩小双方的差距。例如,在处理村社矛盾时,手段、语言应当“接地气”,要了解农民文化及思维方式。另一方面,应当加强和完善城乡社区治理,必须坚持城乡统筹。要坚持城市社区治理和农村社区治理一起研究、一起部署、一起落实,注重以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高,[4]促进城乡社区治理协调发展。
第二,基层治理的法治化应当多元共治,充分发挥法律专业人才的作用。推进基层治理现代化重点要实现全民共治。十八届三中全会《决定》提出“加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这一多元共治的要求对法律界的启发便是法律人在基层治理中的角色。法律人在我国基层治理中应当充分发挥法律专业人才的优势,应当承担起更多的社会责任。上述“一村(社区)一法律顾问”便是一个很好的制度尝试,能够让广大律师参与基层治理,让专业人士实现社会担当,促进农村纠纷的解决,促进农村社会的和谐发展。
第三,基层治理的法治化应当与党政中心工作相结合,是中心工作的一部分。当代中国人们的居住模式由单位居住模式向社区居住模式转变,应注重在基层治理中实现党支部与两委及社区物业的统一。实践证明,基层党组织是党的路线方针政策在基层得到贯彻落实的领导核心、是基层各项工作的领导核心、是各类基层组织的领导核心。必须发挥基层党组织载基层治理中的领导功能和战斗堡垒作用,将党的领导贯穿于基层治理的各方面、全过程,确保党的路线方针政策在城乡社区的各项事务中得到贯彻落实。同时,应当在党组织领导下建构一个充满活力、运行畅通的基层群众自治机制,与党组织的领导形成良性互动和配合,并通过党内基层民主带动基层群众自治。
第四,应当注重法治与德治结合,并通过相应机制促进自治。在基层治理过程中,既要注重重法、讲法、明确规则、法律意识,同时应当吸收传统文化合理元素,全面开展制定、修订村规民约、社区公约活动,不断增强基层群众的公德意识、契约精神,形成法治、德治、自治“三治合一”的基层治理机制。
第五,基层治理的法治化应当与法律风险管理结合起来。治理既要注重解决矛盾,也要注重防范矛盾的产生,应当运用风险预防和风险管理的思维。要从源头解决基层发生的矛盾和纠纷,把问题解决在萌芽状态, 充分发挥人民调解第一道防线的作用,构建“矛盾不出村”的调解机制。
关于基层治理的话题,需要各界共同关注,促进经验交流与思想碰撞。在当前治理法治化与现代化的改革背景下,法律界理应发挥自己的特长与优势,积极为国家建言献策。基于此,广东省法学会法律风险管理研究会于2017年8月19日举办了“基层治理法治化与法律风险管理”学术年会,收获了来自理论界和实务界的丰硕研究成果,现汇集成册加以出版,希望能为这项国家事业的推进贡献些许力量。本书的出版由国家社科基金“国家治理体系和治理能力现代化”研究专项项目(17VZL008)资助,受到广东省律协、广东省法学会法律风险管理研究会等有关单位的大力支持,中国法制出版社任乐乐和马金风编辑为此付出了大量的时间和辛劳!在此,我们表以最诚挚的感谢。
刘 恒
2018年11月于广州
[1].参见广东省编办:《完善基层政府功能不断激发经济发达镇发展活力》,载《中国机构改革与管理》2017年第6期。
[2].参见郭芳、邹锡兰:《广东清远探索农村综合治理改革推行基层自治重心下移实现“零上访”》,载《中国经济周刊》2015年21期。
[3].参见周燕:《农村社区“一村一法律顾问”法制教育调查分析》,载《沈阳农业大学学报(社会科学版)》2016年第4期。