四、保甲法移入京城

就管理而言，京城地处天子脚下，其体制与制度都从属于官僚政治的需要。在行政隶属上，京城归顺天府府尹管辖，府尹例为正三品官，向由朝中大臣兼任。内外城又置步军统领、巡城御史、兵马司指挥等专职官员，下设八旗及绿营等巡城官兵，负责京城守备、治安以及消防、道路整修等项事务。内城巡察例归步军统领衙门及其统帅的八旗步军、巡捕五营，外城则归兵部督捕衙门下辖的巡捕三营。“京师五城地方设立司坊官，共十五员。”清人评论曰：“京城所以司地面者不一：曰步军统领，所以司内城盗贼也。曰外营汛，所以司外城者也。曰五城巡城御史，所以司闾阎词讼者也。曰街道厅，所以平治道途者也。曰顺天府尹，大、宛两县，职在郊坰，城内无其责也。”“然步军统领之权稍重”。

最初，京城的治安在很大程度上依赖于巡城和宵禁。自顺治元年（1644）就规定“京城内外大小衢巷设立护门栅栏”，而后规制逐渐完备，京城内自起更始，所有的栅栏都要关闭，官民人等不得无故夜行。至乾隆末年，京城设有栅栏1215座，栅栏堆房1043座。有关京城栅栏的记载，还出现在布罗代尔的著作中，他说：“中国和日本一样，每条街都在出入口设有栅栏，都有内部司法体制，出了什么事，或犯了什么案子，人们便关闭栅栏。中国的体系尤其严重。”布罗代尔的记载自然是出自当时来华耶稣会士的写实文本，它不仅告诉我们栅栏的作用，而且指出与日本的相同性。

此外，夜间关闭城门实行宵禁的制度也是严格的。据夏仁虎记载：“前三门晚六七时即下钥，至夜半复开，以通朝官。”“至清末，则崇（文门）、宣（武门）两门皆不闭，而前门独下键。”为保证宵禁，内城九门每门两员、外城七门每门一员管辖城门启闭，稽查行人出入。

康熙三十年（1691），将外城的巡察责权也统一划归步军统领衙门。所谓：“京师为辇毂重地，人民商贾四方辐辏。京城内外统辖必有专责，俾稽察奸宄，消弭盗贼，然后商民得以安堵。今城内地方既属步军统领管理，城外巡捕三营又属兵部督捕衙门管辖，内外责任各殊，不相统摄，遇有盗案，反难查缉。嗣后巡捕三营亦令步军统领管理，京城内外一体巡察，责任既专，则于芟除盗贼、安辑商民，庶有裨益。”从表面看是为了管理的方便，但是实际上，它是随着兵部督捕衙门的逐渐废置，以及满汉分城的畛域在经历了半个世纪之后也已逐渐被破坏的现实所作的制度上的调整。而且，这一时期，朝廷对于京师外五城所设立的十五员司坊官也有加强监管的用意。康熙五十二年（1713），山东道监察御史李景迪疏言，这些司坊官“所居房屋，各极宏敞。每年租价，约合计之几至千有余两。司坊官私派总甲，总甲私派居民，甚至供输不给，有追呼纷扰之弊，请敕行裁革。嗣后司坊官等所居房屋，皆令捐俸自租，不得私派，累及小民”。康熙帝立即准奏。表明这一时期司坊官的权力不小，势力发展也很快。而这些司坊官并非全是满人，这种状况不利于京城的稳定和权力上的平衡，所以康熙帝立即做出整治的反应。

此外，京城还在大小街巷设立“堆拨栅栏”及“堆卡巡防”制，分派八旗兵丁昼巡夜察。所谓：“京城内外设有堆卡专司巡防，该兵丁等自应各就地面彻夜往来，按更击柝，互相联络，栅门必扃，夜行必禁，稽查方能得力。”震钧曰：“盖京师街巷，皆有堆铺若干，堆总以官厅立一官司之。凡有水火盗贼及人家细故之或须闻之官者，皆可一呼即应，法至善也。乃日久弊生，始而捕盗，继而讳盗，终且取资于盗，或代盗偿其直。街间小窃俗号小掳者，傥被其窃，苟鸣之官厅，三日之内无不返者，返则重赏酬之（官者）。”这虽然说的是，到了晚清堆铺已经丧失作用，且弊端丛生，但是堆拨、堆卡等制度的设立确曾是京城治安的一个保证。

嘉庆四年（1799），清廷鉴于京城前三门外居民稠密，商贾辐辏，宵小最易藏奸，所查办的盗匪多在城外各处潜藏，或在茶坊酒肆会聚，遂对京城守卫进行调整，即向外城派出总兵官驻守。“因思提督例系驻札城内，城门上钥以后，外城巡捕员役，或未能实力巡防，不可无大员弹压稽查，以专责成。现在京营添设总兵二员，提督布彦达赉系御前大臣，管理事务较繁，必应居住城内，难以兼顾城外。著派左右两翼总兵官二人，每月轮出一人，在南城外驻札半月，督率所属，昼夜认真巡缉。并赏给郑源入官房屋一处，为该总兵住宿办公之所。”

但是，这项规定未行多久就废掉了，巡城总兵又移驻内城。在无人约束之下，营汛将弁难免渐行怠弛，城外又恢复了混乱，“窃盗频闻”。嘉庆十一年（1806），御史杨昭奏请严堆卡之守以重巡防。疏称：“近来京师南城七门以内惟初更传梆，更尽收梆，其一更以至五更堆卡间既不巡更敲梆，栅门不掩，夜行不禁，城外亦复如是。”次年，给事中周廷森也有相同的奏请。周廷森说：“京城各堆栅额设兵丁，令其轮班昼夜巡守，立法至为严密。近年来渐就废弛，每于定更后击柝两三次，旋各闭门安寝，寂不闻声，甚或灯烛不设，内外城一律如是，以致窃案日多。”

于是，嘉庆帝命大学士禄康等传旨申饬步军统领等申饬各营汛随时严督堆卡，实力巡防。但京城的治安仍是每况愈下，直至嘉庆十八年（1813），京城发生了震动朝野的天理教徒攻打皇宫的事件，迫使清廷决计加强京城管理，将行于农村的保甲制用于京城，称之为“什家户”制度，京城的管理由此发生了变化。

“什家户”为京城旧有名目，但始于何时，具体内容如何，是否实行过等等，因未见诸明确记载，尚不得而知。但是，从“什家户”的名称来看，它应该属于中国最古老的户籍相伍制度的一种，居民被按照十户单位编排，是针对广大农村和农民而言。但在19世纪初叶的清朝，随着国力的变化，“什家户”也被用到了京城，用到天子脚下的首善之区，其背后的社会原因也就不言而喻了。

嘉庆十八年（1813）十一月，嘉庆帝根据御史嵩安等人的建议，下令在京城内城实施“什家户”制度。所谓“旧有什家户名目，即仿照保甲规制核实编查”，并将“所有内城旗民户口编查保甲事宜，著专责成步军统领衙门认真妥办”。随即行文各部院衙门，所有八旗地面，除王公府邸三品以上文武大员外，“四品以下文武官员及有顶戴人员，俱令注明官衔、姓名、籍贯、家口若干名口、奴婢若干名口，后注并无容留来历不明之人，令该家主逐月画押一次。其余铺户、旗民人等、庵观寺院一体编查”。不难看出，在北京内城实施这一制度，是针对外来不明身份者，目的在于保证京城的安全。

道光九年（1829），步军统领衙门又制定了《整顿什家户章程》，进一步严肃保甲法。修订的核心内容是，将以往“京城内各胡同所住兵民之家并庵观寺院以及大小铺户向归一册登注”改为分别登注，对兵民人户主要就其迁往他处者查明往来行迹，而庵观寺院与铺户是为此次编查的重点。因为“庵观寺院闲房甚多，半皆出租”，恐其容留匪人。至于铺户，“惟回民及附近京畿一带民人来京开设小本生理者，此等铺户最易藏奸”，所以需要单独登注，并具甘结于后。至道光十二年（1832）六月，户部左侍郎兼管顺天府府尹事申启贤等又奏“酌拟保甲条款”，其中的第一条即为“清户口以便稽查也”。其内容是：“凡编门牌，无论城乡远近，户定以三，曰居户、铺户、庙户；口定以四，曰男大口、男小口、女大口、女小口。凡男大口一名皆开载住址、籍贯、本业并某人之子孙弟侄；女大口则开明姓氏、年岁，系某人之妻母嫂妹；男小口、女小口均开明名字年岁，系某人之子女弟妹；末并载明东西邻某。其有生育嫁娶病故，责令本户随时告知甲长，甲长告知乡地。”“城厢分四街为四保，四厢为四保。在乡村者村自为保，均令十家为甲，每月轮流作为甲长。其有传习邪教、窝贼窝倡、私铸钱文、私藏军器等项，知而不举，一犯到官，将同甲之人甲长乡地一律责惩。”

这项提议很快得到批准，清朝在缉盗并维护京城治安的目的下，逐渐完成了北京的编户制度，北京的户籍管理只有三类人，就是居户、铺户、庙户，每户按照男女、大人孩子编排登记，是为一变也。对于此次变化，时人有评价曰：“弭盗诘奸，保甲实为良法。京师市廛云连，居民稠杂，奸匪最易潜藏，向来编次门牌，设立循环号簿，附近圆明园一带，复派令拣发司坊官分驻查察，立法本极周密。”

至此，京城的管理自明至清前后经历了坊制、满汉分城与旗分制，再到保甲制，其中以17—18世纪的坊制向满汉分城与旗分制的变动最为激烈，也最为异样。而保甲制的普遍实施当成为城市发展的最大桎梏。试想，这种属于传统社会的户籍连坐、意在将农民束缚在原有乡土之上的制度，在移植到城市之后，它产生的影响不仅仅是缉盗安民的作用，还有城市乡村化的问题、对商品经济的流动性束缚的问题等等。更何况，它发生在19世纪初叶的社会转型时期！