第二节　生态移民的迁入地选择

生态移民和易地扶贫搬迁工程实施以来，我国已经积累了很多宝贵的经验，也取得了可喜的成绩，但迁入地的选择问题一直都是贯穿生态移民过程始终并影响生态移民成败的一个关键要素。因此下面我们专门探讨生态移民迁入地的选择问题，从目前生态移民不同迁入地类型及迁移效果入手，分析生态移民迁入地选择面临的困境并探讨可行的解决方案。

一、生态移民迁入地选择中的问题与困境

二十多年来，我国的生态移民安置方式也出现了多种类型。按照迁移距离有就近安置和跨县区安置，按照移民安置的集中程度有集中安置和插花安置，按照安置后产业的发展情况，有农业安置模式和城镇安置模式。另外，按照移民是自愿选择迁移还是被迫选择迁移可以分为自愿移民和非自愿移民（包智明，2006；张小明、赵常兴，2008）。

“十一五”期间我们课题组曾在西部六省做了生态移民典型调查，我们选择的调查地点有陕北吴起县、甘肃省民勤县、青海省格尔木市三江源移民村、新疆尉犁县、内蒙古鄂托克旗棋盘井镇，以及宁夏月牙湖吊庄移民点、红寺堡移民新区的生态移民。下面先就以上移民点的迁入地选择问题进行分析。

（一）跨县农业集体安置：宁夏月牙湖乡吊庄移民

吊庄移民是20世纪80年代我国最早的生态移民和扶贫移民试验。该工程从1982年开始，首先在宁夏西海固地区和甘肃河西、定西试行，因而称之为“三西”农业建设计划移民项目。从1986年开始，该项目在全国贫困地区大规模开展。

宁夏西海固地区自然条件非常恶劣，属于“十年九旱”之地。人均占有水资源量仅为全国平均值的八分之一。除干旱缺水外，其他如风沙、冰雹等自然灾害也经常发生。由于人地关系失衡，为了生存，当地农民多采用掠夺式开发方式，对草地、林地的破坏非常严重，而乱砍滥伐又导致水土流失严重，生态环境不断恶化，形成了“越垦越穷、越穷越垦”的怪圈，该地区也成为全国自然条件最为恶劣、经济最为贫困的地区之一。在这样的背景下，实施生态移民成为缓解该地生态压力和摆脱贫困的一项必要举措。

由于宁夏农民具有传统的“吊庄”习惯，而初期的扶贫移民采用的也是两地兼顾的异地开发作为过渡形式，因此借用了吊庄的传统概念，这种扶贫模式被称为“吊庄移民”。宁夏的吊庄移民主要分为县内吊庄和县际吊庄两种方式。县际吊庄又可以分为两类。一类是集中安置的方式，即在川区划给山区迁出移民一块土地，集中安置移民；另一类是相对分散安置方式，即吊庄移民分散安置在人少地多的地带，被称为插户吊庄方式。县内吊庄移民主要是把县内山区贫困带的农民迁移到扬黄新灌区，兴修灌溉设施，开发水浇地，或者结合旱地开发水浇地。县内吊庄从1980年即开始，至1999年共建成6个县内吊庄移民基地，安置移民7万人，原地旱改水8万多人，因此县内吊庄共安置15万余人。县际迁移以集中安置为主。宁夏回族自治区在黄灌区划拨大片荒地，由迁出县负责开发，从而形成了真正的县外吊庄。县际吊庄距离有的达500多公里，迁出费用明显高于县内吊庄。至1999年年底，宁夏回族自治区建成的县际吊庄移民基地共有12个，安置山区移民近12万人；插户式吊庄移民基地共有5个，安置移民人数不到2万人，相比于集体安置方式人数要少得多。

月牙湖乡距银川市58公里，面积333平方公里，辖6个行政村及林场和牧场，位于银川东北部黄河边上与内蒙古交界的地方，属于毛乌素沙漠、乌兰布和沙漠和腾格里沙漠的交界处。月牙湖吊庄于1986年开始兴建，1989年正式开展移民搬迁（属于较早，但不是最早的移民吊庄）。最早移民共6千人，移民主要来自固原县不同的乡、村，迁移距离300多公里，属于县际远距离迁移。计划迁移2万人，但实际搬迁只有6000多人。2005年总人口数为6036人。月牙湖乡同其他多数县际吊庄的形式一样，是以在黄河灌区开垦荒地的方式安置移民，在开发时间上和规模上都具有一定的代表意义。

在与当地干部群众的座谈和深入访谈中，我们深切感受到月牙湖乡在迁入地选择问题上存在下面一些问题：

第一，迁入地选择没有科学的规划和论证。

在与当地干部的座谈中，他们不无遗憾地谈到，在勘查移民点的时候，由于交通不便，有的地方没有走到，就选了月牙湖这个地方。后来他们才发现，就在离月牙湖不远的地方，还有一个自然条件更好的地方，如果当初看到那个地方的话，肯定就选那里做移民点了。如此随机和草率的选点方式让人扼腕。

第二，迁入地的环境脆弱性问题。

迁入地虽然有黄河水可以灌溉，但迁入地位于生态极度脆弱的沙漠地区。虽然从短期看，移民们经过十多年的努力，的确在荒漠上创造了奇迹，把沙漠变成了绿洲，暂时解决了温饱问题，但在我们调查时，一系列的生态环境问题在月牙湖吊庄已经显现，黄河漫灌带来的土地盐碱化问题已经使许多农民的生计受到了影响。同时由于人口自然增长过快，迁入地已经出现了人口超载的局面，人均耕地也已经由刚来时的2亩减少到1.3亩。原计划2万人的移民规模不得不缩小，月牙湖吊庄已经无力接受新的移民。

第三，迁入地的可持续发展问题。

从我们调查的结果来看，虽然大多数移民对迁移感到满意，但他们满意的理由仅仅是现在有了水浇地，吃饭可以不成问题了，也就是仅仅解决了温饱问题。但从长远发展来看，由于多数垦荒吊庄移民里城镇和其他居民区都基本处于隔离状态，经济发展模式又仅仅以农业为主，因而从长远来看，不具有发展的区位优势和自然优势，因此经济的进一步发展将会受到很大制约。

（二）就近安置：甘肃省民勤县和陕西省吴起县移民

与宁夏吊庄移民主要采取集体迁往黄灌区的安置方式不同，这两个省份的生态移民多数采取就近迁移的原则，这就使得他们其实还是被安排在贫困县的生态脆弱区内，很难找到真正适宜耕种的土地。因此，虽然表面上看起来缓解了迁出地的生态压力，但却把这种压力转嫁到了迁入地，并未从根本上解决生态移民的生存和发展问题。

我们在吴起县调查时发现，生态移民只是从山上搬到山下的就近搬迁。吴起县山区退耕后农民耕地减少了近90%，目前每个农民只有2亩薄地，据报道目前正常年景亩产仅为150公斤，而这些地区十年九旱，尽管在扶贫、生态建设、生态移民、水利建设、水土流失治理等方面，不同来源的资金都大量投入其贫困乡、村，但一旦撤去目前国家的退耕补助款，很多农民的基本生活就都没有任何保障。国家与地方政府在扶贫、生态建设、生态移民、水利建设、水土流失治理等方面的这些投入、这些努力实际处于一种综合困境，即扶植当地生产自救的潜力已经消耗殆尽（侯东民等，2005）。

甘肃民勤的生态移民的确搬离了缺水最严重的地区，但民勤县本身就是水资源极度匮乏的地区，因此，移民的县内搬迁，只是县域内生态压力的一种重新布局。迁往有水区的生态移民，同样会消耗县域内的总体水资源量，只能依靠抽取地下水的方式维持水资源供给，从而地下水位不断下降，导致沙漠化对绿洲威胁的状况并没有得到缓解。

（三）城镇安置：内蒙古鄂托克旗棋盘井镇移民

棋盘井镇的城镇安置模式是我们调查的几个移民点中比较成功的。棋盘井镇出产煤炭，是西部近年出现的典型的资源开发型新兴城镇之一，煤炭、电力等行业迅速发展。到2005年，棋盘井镇不仅吸收了1万多名农牧区剩余劳动力到棋盘井地区就业，而且还吸纳了旗外2万多名农牧区剩余劳动力，使流动人口达到39904人，占该镇总人口的68.2%。这为鄂托克旗和周边地区转移剩余劳动力以及实行城镇安置形式的生态移民搬迁工作提供了良好的条件，移民后，移民基本已完全转向第二、三产业，迅速实现增收。这与许多学者的研究结果是相吻合的。

（四）整体搬迁：三江源生态移民

三江源生态移民工程是21世纪初最大的生态保护和建设工程，此工程启动于2004年，已先后建设了86个移民社区，安置生态移民10579户49631人。三江源生态移民采取整体搬迁的模式，主要安排在格尔木市附近以及玉树、果洛州的交通较便利、经济较发达的地区。三江源生态移民虽然采用了类似城镇安置的模式，但由于移民全部为世世代代从事游牧生活的藏民，因此融入城市生活和改变生产生活方式有很大的困难。由于语言、生活方式、习俗的不同，移民的生产生活也出现了很多的困难，很多移民成了无业游民，只能依靠国家的补助生活。格尔木市生态移民村的地点虽然是格尔木近郊，但这里气候干燥，地理条件差，尤其是南郊土壤类型为盐碱土，无原生植被，盐壳使得树木成活率极低，造林树种单一；同时这里又是格尔木市的水源地，不宜进行大规模造林，导致移民新村四周均为戈壁滩，无任何植被，给移民安置后的生产生活带来了许多麻烦，也给世世代代生活在草原上的移民造成了心理和环境的不适。他们感觉自己成了既不是牧民也不是农民和城镇居民的边缘人。

（五）异地搬迁：新疆塔里木河

位于塔里木河流域的新疆尉犁县喀尔曲尕乡的生态移民点也是建立在盐碱地上。2005年我们在喀尔曲尕乡调查时，看到了当地群众对生态移民的两种截然不同的反应，年老的村民坚决反对迁移，他们希望居住在他们世世代代居住的土地上，而年轻人则很向往迁移，他们希望搬迁到经济更发达、交通更便利的地区。同三江源地区一样，这里的移民全部是维吾尔族。当地政府对迁移没有采取强迫命令的做法，而是让村民们自己选择。当我们站在建立在盐碱滩上孤零零的已经初具规模的移民村时，心中涌动着非常复杂的感觉。如今十多年过去了，不知喀尔曲尕乡的老人们是搬到了移民村居住还是依然守护在他们水草丰美的家园？

二、生态移民迁入地选择的限制性因素分析

综上所述，西部地区生态移民的迁入地选择除少数城镇安置较为成功外，其他的安置方式都只是暂时解决了迁出地的生态危机和移民的温饱问题，并没有从根本上解决移民的可持续发展问题和迁入地的生态不被破坏的问题。从长远看，这些迁移出来的生态移民很可能成为再次需要进行生态移民和扶贫开发的对象。这不能不引起我们的警醒和反思。生态移民迁入地选择的困境和限制性因素主要有以下几个方面。

（一）生态移民的迁出地选择目前缺乏科学的运作机制和标准

首先，从生态移民的定义来看，国内目前尚没有一个统一的认识。多数学者认为生态移民是环境移民，是为了保护迁出区的生态环境、调整人口与资源环境的关系而进行的移民（桑敏兰，2005；皮海峰，2004；刘学敏，2002），也有学者把生态移民称为生态难民或生存难民（于存海，2004），认为生态移民是“为保护生态环境，将生态脆弱地区的生态超载人口移到生态人口承载能力相对高的区域或城镇、郊区从事农牧业和畜产品工业，且应不破坏迁入地的生态环境”（方兵，2001）。但其对什么地区的生态环境是不适合人类居住的，而哪些地区的生态人口承载能力又是高的，高到多少才可以接受迁来的生态移民等问题并没有给出具体的说明，这样在实际操作过程中容易给人模糊的感觉。

其次，迁入地和迁出地的生态环境保护和经济发展的目标的关系如何处理？诚然，如以上有些学者的定义指出的，生态移民既要保护迁出地的生态环境，又不能“破坏迁入地的生态环境”，还要保证移出来的移民收入增加，不影响迁入地经济的发展，迁入地和迁出地皆大欢喜、生态效益和经济效益双赢的目标当然是最理想的，但在人口普遍已经超载、城乡人口压力同样巨大的中国，这样的目标能否实现或者说是否现实，就很值得考虑和探究。更多的时候可能还是一种相对的抉择，或者说是一种为了总体的发展而必须牺牲局部利益、为了长远利益而必须放弃眼前利益的一种两难中的抉择。因此，迁入地和迁出地的利益也许并不一致，甚至有可能是矛盾的，因此才需要政府的协调和组织。认识到这一点，才能够更慎重地对迁入地和迁出地的未来做出更好的筹划。

最后，同地区之间的利益有可能发生冲突一样，保护环境和经济发展的目标间的关系也是多元的、复杂的。从长远来看，生态环境保护和经济发展的目标是一致的，但在短时期内，或某一个特定时期内，二者也可能是冲突的。在处理两者之间的关系时，如何把握环境保护与经济发展两者之间的尺度，如何处理好长远利益与眼前利益之间的关系，也是非常复杂的问题，在目前的中国，恐怕也是一个没有完美答案的问题，而只是一个现实如何选择的问题。这跟如下也是相关的，即什么样的地区是不适合人类生存的，如何界定人口承载力的大小，以及生态移民移往何处去。

（二）西部整体生态环境状况对迁入地选择的制约

无论是就近迁移还是宁夏的县际黄灌区整体迁移，生态移民迁入地选择所面临的事实是我国绝大部分土地都已人满为患，处于超载状态，尤其西部地区多数处于生态脆弱地带，因此想要实现既缓解迁出地生态危机又不对迁入地的生态环境形成新的压力的双赢设想难乎其难。国家2008年完成的四大人口功能区的划分中，西部省区主要为限制区（主要是江河、风沙源头等不适宜人类居住地区以及国家限制开发的区域）和疏散区（主要包括西北干旱区、藏东南横断山区、云贵高原、黄土高原等临界适宜区）。因此，县内或者县际的农业安置方式，很多情况下只是生态压力的转嫁而已，并不能从根本上缓解西部生态环境的整体脆弱性。因此，生态移民迁入地的选择应该打破省际界限，鼓励西部生态脆弱区人口向东部聚集区迁移。

（三）西部人口状况的制约

西部地区的人口自然增长率高于东中部地区，人口文化教育水平又较东中部地区为低，而西部少数民族地区的出生率和文盲率又高于其他西部地区。过快的人口自然增长率将不仅会加重迁入地的生态压力，而且会重新吞噬掉迁出地生态环境改善的成果。因此，控制人口自然增长率和鼓励人口外迁应该成为双管齐下、开源节流的措施。同时，实行教育扶贫，提高人口的文化素质，应该是解决人口问题和生态问题的根本出路。

三、改进生态移民迁入地选择的建议

（一）借鉴其他工程移民的经验，制定科学的迁出地选择机制和标准

生态移民从性质上说属于工程移民的一种形式。工程移民无论在国内还是在国外都有成熟的经验，因此可以很好地拿来借鉴，从而制定一套可操作的规范的迁入地选择方法和规程。在找不到合适的迁入地的情况下，宁可暂缓实行，也不要仓促搬迁。

（二）打破地区界限，把生态移民迁到东部承载能力相对较大的地区

从生态移民的实践来看，迁入城镇的发展方式最为理想，但西部的城镇化水平较低，容纳力有限，因此应该结合全国的城镇化进程，把生态移民的输出与东部地区的发展结合起来，这样既可以为东部地区提供需要的劳动力，又可以真正缓解西部的生态压力。

（三）在迁入地选择的决策过程中让移民参与进来，改变由政府一手包揽的做法

是否移民、如何移民、移到哪里，都是事关移民自身利益和权益的大事，因此应该在移民之始就让移民参与进来共同决定他们自己的命运。在可能的情况下，尽量减少非自愿性移民的数量，采取政府引导的方式，让生态移民在最大程度上变成移民的自愿选择。尤其在少数民族移民问题上，要注意保护少数民族的风俗文化。