第三节 21世纪以来生态移民研究新进展
21世纪前我国关于生态移民的概念和分类、必要性和可行性、开发模式、效益评估、文化融入与继承、问题和对策等的研究较多。随着生态移民的全面展开和后期移民适应过程中问题的出现，21世纪以来，生态移民研究更加深入，政策本身的变更脉络的梳理，后续产业发展状况的评价，政策效益评价指标体系的完善等方面的研究日益丰富，同时移民的心理状况也越来越受到关注。
一、生态移民后续产业的现状、问题及对策
生态移民是一项着眼于长期的政策安排，移民生活条件的改善很大程度上依赖于后续产业的发展，仅仅依靠政府补助只能使移民的生活维持在较低的水准上，不利于其脱贫致富。授人以鱼不如授人以渔，移民如果能在当地寻得更适合的谋生和发展手段，则一方面能够更好地适应当地生活，提高生活水平，另一方面也有利于实现生态移民的长期目标。研究生态移民过程的成果较多，研究移民安置后续问题的相对较少，现有研究主要关注的是生态移民的必要性、如何使更多的人口愿意搬迁，而忽略了搬迁后移民生产生活方式的转变，以及如何在迁入地安身立命，获得更好的机会，提高物质和精神生活水平。
（一）后续产业概念界定
后续产业是指在生态环境恶化和生态环境保护地区，按照国家统一部署和地方生态环境与经济社会发展实际，在各级政府财力支持和政策引导下，在退耕还林、天然草原退牧还草、农牧民搬迁转移安置、生态及扶贫移民搬迁安置等项目的实施过程中，逐步使移民从传统农牧业向第二、三产业转产转移、就业并逐步致富的支柱产业。发展生态移民后续产业主要目的是解决移民安置后农牧民的生产、生活适应问题和就业、增收、致富问题（张丽君、吴俊瑶，2012）。
（二）后续产业现状
各地生态移民后续产业的发展良莠不齐。阿拉善地区根据当地自然禀赋，优化了第一产业的内部结构，发展了集约化程度较高的生态农业，大力发展农区舍饲牲畜养殖、大棚蔬菜等，农牧业产业化步伐明显加快，为移民的本地务工和增收拓展了渠道，公路、铁路、风力发电场、天然气等大型投资项目纷纷落地阿拉善盟，使得劳动力由传统的牧业向其他产业持续转移，利用当地独特的自然环境资源，大力发展旅游产业，并且引导移民在众多旅游景区开办各种项目创收（张丽君、吴俊瑶，2012）。
相反，一些地区的移民村生产生活状况甚至比之前倒退了许多，当地无法发展企业来吸纳劳动力，劳动力原有的生产技能荒废，闲置在家或者返迁。以同德县为例，同德县位于青海省海南藏族自治州东南部。“十一五”期间，同德县出于保护生态环境的考虑，近些年没有发展工业企业，初级加工业所占比重极小，全县至今没有一家有规模的工业企业。再如三江源地区，国家在资金、人才和市场等方面缺乏针对移民后续产业的优惠扶持政策，尽管当地政府斥巨资建立企业，但是由于销售渠道等缺乏管理，往往以倒闭告终。此外，移民由于缺乏可以抵押的生产资料，无法从银行等金融部门获得生产启动资金，大多数向亲朋好友借或借高利贷（刘红，2013）。
尽管各地移民都尝试利用现有资源在迁入地脱贫致富，但是由于一些风险因素，例如规划不当、人力资本不足和市场机制不完善等，有些不可避免地进入了发展的误区，不但未实现生态移民的初衷，反而陷入了新困境。
（三）发展后续产业的经验
注重结合科学的种养方式发展规模经济，因地制宜地发展当地优势产业，并且培育龙头企业，村民以民主方式选出合适的发展项目，合理利用国家政策资金引入先进的设施发展高效能环保型项目，利用附近地区资源与优势带动当地发展，政府为从事服务产业的移民提供社保、就业培训及税收减免，积极引导（张丽君、吴俊瑶，2012）。虽然政府制定了一系列优惠政策，如减免部分收费、组织各类技能培训、优先考虑就业等，但往往无法取得设想的效果（赵新全、张超远，2010）。
（四）后续产业发展问题
一是要在以草为本、以大畜牧业安置为主的原则下,围绕舍饲圈养的养殖业进行多元化选择，发展草业、乳业、牦牛业、畜产品加工业、庭院经济、中藏药、藏毯、绿色食品和保健品、高原旅游业等。二是要围绕特色农牧业发展移民地区畜牧业经济（赵新全、张超远，2010）。
当地自然环境和资源劣势会限制其后续产业发展，生态移民后续产业中第二、三产业就业难度大。企业不愿意接受生产技能低、文化素质差、生产经验缺乏的移民，缺少适合农牧民的工作岗位。此外，牧民已经过惯了能基本保障其自由安逸的游牧生活，并且政府补助也会降低移民积极主动找寻工作的激励，同时也缺乏针对生态移民后续产业的专项扶持政策以及资金投入（张丽君、吴俊瑶，2012）。
（五）后续产业发展对策
（1）因地制宜地培育和发展生态移民后续产业。合理布局，鼓励清洁生产，项目开发前需要进行可行性评估，协调当地环境和资源发展（张丽君、吴俊瑶，2012）。牧民要转变生产经营方式,通过推动传统畜牧业向设施畜牧业转变实现由粗放型畜牧业向集约型畜牧业发展（赵新全、张超远，2010）。
（2）引导和加快特色产业的发展。制定相关产业发展的长效机制，保证项目进度、做好前向和后向合并，保证收益最大化。此外，还应该加大科技支撑力度，设立专项基金，重点用于农牧民生产实用技术培训，支持和鼓励科研院所和企业的研究与开发（张丽君、吴俊瑶，2012）。
（3）建立市场准入原则，多方融资，完善生态移民后续产业中第二、三产业的专项扶持机制。
（4）加强生态移民后续产业的择业培训，包括就业技能培训、实用技术培训、商业培训及政策法规学习，并且积极与专业人员沟通（张丽君、吴俊瑶，2012）。
制定合理的培训方案,加强移民子女的基础教育。一个完整的培训方案包括培训需求分析、培训对象、经费、时间地点、培训内容分析,培训者的培训、培训效果的评估等内容（赵新全、张超远，2010）。
（5）制定一系列适合本地区实际情况的生态移民支持政策，可以借鉴成功的移民政策，但不可完全照搬，要对现有政策效果进行评测，及时调整，找到最优的政策措施（赵新全、张超远，2010）。
（6）国家应针对移民的素质和特点以及所涉及地区特有的优势，综合运用财政补贴、低息和贴息贷款、信用担保贷款、税费减免、生态标识等多种优惠手段，积极扶持后续产业的发展（刘红，2013）。
（六）后续产业发展模式
根据区域资源禀赋、社会经济发展特点及生态移民后续产业构建的实际需求，首先是解决维持基本生存的问题，其次才是发展问题，最后才能考虑可持续协调发展问题。如选择有误，则很可能会引起社会不稳定及二次移民。在转产期，宜选择维持基本生存型产业模式，该阶段以传统产业为主，少量选择第二、三产业；在发展期，宜选择温饱或脱贫型产业发展模式，该阶段以传统产业与种植业为主，适当选择第二、三产业；在稳定发展期，宜选择小康型产业模式，选择传统产业、种植业与第二产业、第三产业相结合；在可持续协调发展期，宜选择富裕型产业发展模式，该阶段以第二产业、第三产业为主，以传统产业与种植业为辅（赵宏利、陈修文，2009）。
二、生态移民政策效益评价
近年来关于生态移民效益的讨论，已经由定性研究逐步过渡到定量研究，效益评价的指标体系也日渐完善，移民主体客观满意度越来越受到研究者的关注。进行评估前需要明确评价的原则，根据现有文献总结为以下几点：适用性、数据获得性、科学性、全面性、代表性、系统性、可比性、完整性、可操作性、地域性（王玉冰，2011；张卿，2010；马吉，2011）。在建立指标体系的时候，研究者往往采用层次分析法，确定综合效应为总目标，将生态、经济和社会效益确定为准则层，再在准则层内细分出不同的指标，最后筛选出可测量的具体指标（张卿，2010；路建胜，2013；马吉，2011）。由于生态效益体现为自然力的恢复，需要的时间较长，数据也较难获得，因此有些研究未将生态效益纳入指标体系中（杨显明、米文宝，2013）。
（一）评价方法和数据
为了选取适当的评价指标，研究者会先通过文献检索法收集已被使用过的指标并根据自身研究的问题进行整理汇总，最大限度地体现评估的目标（杨显明、米文宝，2013）。在确定了各个目标层后，有些研究者采用主成分分析法通过损失少量信息换取较少的变量（杨显明、米文宝，2013），有些则会采取客观赋值法进行内部差异的比较（杨显明、米文宝，2013）。除了以上两种方法外，更为普遍使用的则是主观赋值法，即邀请生态移民专家、项目负责人等根据其经验打分，然后建立判断矩阵，进行一致性检验，确定各个评价指标的权重。最后为了分析生态移民的综合效益，使数据间具有可比性，需要将原始数据无量纲化，并计算出综合效益（王玉冰，2011；张卿，2010；路建胜，2013；马吉，2011）。
指标体系往往覆盖生态、经济和社会多个方面，因此需要多渠道查找数据，包括政府部门的统计资料、工作总结以及研究者设计的问卷（杨显明、米文宝，2013）。
（二）综合效益分析
结论方面，不论是定性研究，还是定量研究，无论是否建立指标体系，绝大多数研究者肯定了生态移民的积极作用，生态移民在生态、经济和社会三个方面均取得了良好的效益（杨显明、米文宝，2013；张凯、孙饶斌，2012），并且不同阶段各种效益对综合效益的贡献程度不同，经济和社会效益往往立竿见影，但是生态效益却需要较长时间才能显现出来（杨显明、米文宝，2013），生态效益在迁入地和迁出地有很大的不同（杨显明、米文宝，2013），经济效益往往由于后续产业增长乏力而出现发展潜力不足的势头（杨显明、米文宝，2013）。也有一些学者反对生态移民政策，认为生态移民可能会产生意想不到的生态破坏。他们着眼于系统行为的研究，认为在迁出大量牧民的同时，更多的外地流动人口流入迁出地，由于缺少经验，这些入侵者可能会对迁出地进行更严重的破坏。并且生态移民政策仅仅是将草场资源过度利用转变成水资源过度利用，因此长远来看生态移民的效益并不大（徐红罡，2001）。移民使迁入地生态压力剧增,使原来相对平衡的资源分布因人口分布的人为调整而被打破，也许会产生更为严重的生态问题（李笑春、陈智，2004）。
（三）移民满意度评价
除了客观的效益评价外，研究者们还对移民满意度进行了研究。他们采用因子分析法，对移民生产生活各个方面的满意程度进行了比较，发现补贴、再就业、居住环境及家庭收入都能够显著提高满意度（王玉冰，2011）。王瑞娟（2012）利用扎根理论进行分析后发现。移民的不满主要来源于经济压力、重构社会关系的压力、担忧传统草原文化消失、政策执行出现偏差导致出现腐败现象、政策执行缺乏合法性、违规操作使得搬迁带有强制意味。
（四）生态移民心理健康状况研究
研究者使用量表对移民的心理健康状况进行了分析，他们将性别、年龄、民族、婚姻状况及家庭收入状况纳入分析范围，比较了生态移民与非生态移民的心理健康状况。移民被集中安置到远离家乡的乡镇后，原有的传统的社会关系和经济网络被破坏，面临着一个陌生的环境。其语言、文化、风俗习惯、生产方式等都需要有一个适应的过程，从而使移民产生巨大的心理压力（马金宇、张波，2012）。通过对宁夏地区生态移民的研究发现，移民的应对方式、社会适应能力与其心理健康密切相关。
生态移民效益评价涉及地理、生物、经济、政治、民族和社会等多个学科的众多领域，因此不论是指标、数据还是分析方法和视角，都要进行跨学科多领域的综合分析，注重系统性、综合性。整理现有的指标体系，以后的研究可以根据地区特色、数据的可获得性、研究特色选取部分指标考察政策效益。区别于定性评价，定量评价更加客观，通过指标体系的建立将研究中分散的关注点联系起来，但是其中各指标的权重也或多或少体现了研究者或者专家的主观价值判断。
三、生态移民政策评价
（一）政策的形成和发展
生态移民政策的初衷在于帮助生态和生活条件恶劣的中西部的贫困人口脱贫致富，后来逐渐过渡到生态环境保护和脱贫致富相结合。作为一项大规模、耗时久、广覆盖的工程，在其探索期和成长期，国家并未就生态移民实施战略出台相应的规定和文件。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的发布标志着生态移民政策进入了完善期，其中第19条规定：“稳步推进自愿移民搬迁。对目前极少数居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行搬迁扶贫。”后来陆续颁布的《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》等有关文件，成为生态移民的规范性指导文件，在全国范围内稳步推广。除了提出了粗略的指导性意见外，国家发展计划委员会2001年制定颁布了《易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》，这是国家第一部专门指导生态移民（易地扶贫）的规范性文件。2003年实施的《退耕还林条例》第54条规定：“国家鼓励在退耕还林过程中实行生态移民”。又明确规定要结合退耕还林实施生态移民，这就以行政法规的形式将生态移民战略确立了下来，使之成为一项国家级政策。2005年国家又制定了《易地扶贫搬迁“十一五”规划》，进一步完善了指导意见，而且明确指出“易地扶贫搬迁就是生态移民”，明确规定了易地扶贫（生态移民）的指导思想和原则、搬迁对象、安置方式、建设内容和保障措施等内容。国家的侧重点虽然在西部，但作为国家政策，《易地扶贫搬迁“十一五”规划》在全国得到了全面推广。21世纪以来，生态移民已经从小规模试点推广到西部多个省份，不仅提出了粗略的指导意见，而且就实施细节进行了说明和完善，积累了成功经验（李生，2012）。
（二）政策实施组织结构
组织体系方面，国家建立了由国务院统一领导、省级政府负总责、项目县组织实施的组织领导体系。国家发展和改革委员会根据中央有关要求，制定国家易地扶贫搬迁规划，编制下达年度投资计划，提出政策建议和实施意见，协调国务院有关部门共同积极稳妥地推进易地扶贫搬迁工作。地方发展和改革部门在本级政府的领导和上级发展和改革部门的指导下，会同相关部门组织开展本地区易地扶贫搬迁工作（李生，2012）。
研究者从制度结构角度讨论了生态移民存在的问题。生态移民实际上可以补偿地方由于退耕还林遭受的财政损失，并且还有利于发展当地的第二、三产业，增加当地税收收入。地方政府大多乐意接受国家财政给予的财政拨款，接纳生态移民，此时地方政府扮演的角色为“代理型政权经营者”，但是作为政策执行主体，同时也是“谋利型政权经营者”，实际上成为市场垄断力量的代理人,其担当代理人的资本依然是行政权力赋予的监管与组织能力。此时，生态保护和脱贫致富已经退出了地方政府的关注范围，增加了很多的不确定因素（荀丽丽、包智明，2007）。
（三）政策资金来源
根据国家《易地扶贫搬迁“十一五”规划》的规定，搬迁所需资金由中央、地方和搬迁群众三方共同承担。中央安排的专项投资属中央补助性投资，主要在国债投资或基本建设投资中统筹解决。地方政府投资的来源如下：一是结合自身财力安排一定的配套投资；二是整合中央支农资金。国家《易地扶贫搬迁“十一五”规划》规定：在易地搬迁实施过程中，各地可按照中央关于积极整合政府支农投资的要求，充分利用现有的中央支农投资渠道，以安置点为载体，按照“统一规划、集中使用、渠道不乱、用途不变、各负其责，各记其功”的原则，引导生态、扶贫、水利、交通、农业综合开发等方面的资金，共同促进安置区经济社会发展，发挥资金的整体效益。另外，积极通过市场手段吸纳社会资本。关于群众投资，国家《易地扶贫搬迁“十一五”规划》规定，在条件允许地区，在群众自愿的前提下，搬迁群众可适当承担部分费用（李生，2012）。
关于投资补贴标准，国家《易地扶贫搬迁“十一五”规划》规定，中央对各省（市、区）的补助标准为人均不超过5000元，《易地扶贫搬迁“十二五”规划》提高到了6000元。各省（市、区）在不超过中央分省（市、区）人均补助标准的基础上，可以因地制宜地确定搬迁项目的具体补助标准（李生，2012）。
（四）政策的法律保障
现在国家尚未制定关于生态移民的专门法律法规，相关法律法规主要是《退耕还林条例》。《退耕还林条例》共7章65条，包括总则、规划和计划、造林、管护与检查验收、资金和粮食补助、其他保障措施、法律责任和附则。其中，资金和粮食补助及法律责任部分与生态移民的利益紧密相关。《退耕还林条例》第35~37条规定了国家应向退耕还林的土地承包经营权人提供粮食补助、种苗造林补助费和生活补助费，尚未承包到户的只享受种苗造林补助费。种苗造林补助费和生活补助费由国务院有关部门按照规定及时下达、核拨。第38~41条对粮食补助的调运原则、补助品种、数量、兑付方式、兑付形式做了明确的规定。第42、43条分别对种苗造林补助费和生活补助费的补贴方法做了规定。第44条规定任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣退耕还林资金，不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。其他与生态移民相关的法律还有《环境保护法》《防沙治沙法》《草原法》《水法》等。（李生，2012）
从法律视角来看，生态移民行政补偿存在立法上的缺陷，使得补偿随意性强，补偿程序混乱，并且补偿形式也仅仅停留于现金补偿，无税收减免、安排就业等形式。补偿程序也没有体现公正性，缺乏公示制度及申诉途径，监督机制缺乏，一旦出现违法行为，移民只能通过上访来维护自身权益（张云雁，2011）。
通过上述分析，我们对国家层面的政策文件、组织设置、资金来源以及相关法律有了大致的认识。政策方面，《中国农村扶贫开发纲要》《易地扶贫搬迁试点工程实施意见》及《退耕还林条例》对生态移民整体发展进行了规划。组织体系方面，中央和省级政府负责，地方政府组织实施，各个部门协同工作，确保扶贫工作顺利开展。资金来源方面，中央、地方和搬迁群众共同承担，鼓励利用市场手段进行筹资。法律法规方面，虽尚未出台专门法规，但是《退耕还林条例》对生态移民做了相关规定。
（五）生态移民补偿机制现状及建议
很多研究者对各个地区的生态移民补偿机制做了研究。青海三江源自然保护区生态移民属于自愿移民与工程移民相结合的生态移民（刘英，2006）。草场家庭承包政策长期不变，暂停牧民承包草场的使用权，草场全年禁牧的十年中不再享有租赁和转让草场的权利，期满后可继续放牧或租赁、转包草场经营权。2005年，国家对三江源地区生态移民的补偿主要以饲料粮补助为主，补助期限从最初的五年延长到十年。为进一步推动牧区发展，2011年起中央财政不再安排退牧还草饲料粮补助资金，而是每年安排专项资金，用于禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性补贴和绩效考核奖励等，完善了草原生态保护奖励补助机制。目前政府安置生态移民的补贴政策包括安置补助和日常补助。2011年实行草原生态奖励补助政策，青海经过省内平衡，采取了下限保底、上限封顶的分配方式，按照19万/户年~34万/户年的标准发放，取消饲草料补贴。同时，国家开始注重对移民的生产资料进行补贴。其中，牧草良种补贴为每年每亩10元，并且按照每年每户500元的标准对牧民生产用柴油、饲草料等生产资料给予补贴（刘红，2013）。
尽管国家草原生态奖励补助的力度不断加大，使得生态移民获得的补偿较之前更多了，但是这种奖励补助机制在多大程度上能够帮助移民脱贫致富，在当地安身立命却有待商榷。补偿机制的不合理与不完善都将导致移民工程后续发展存在困难，甚至造成移民返迁（刘红，2013）。
移民补偿机制往往只考虑到了移民安置及日常生活方面，而忽略了移民的发展需要，缺少后续产业专项资金。因此需要根据移民搬迁后主要从事的产业类型，设立专项补贴，并且需要根据迁入地区域差异以及移民自身状况，采用不同的补贴标准，对于四五十岁的移民往往很难培养新技能，可以提高补助标准。并且现有的“下限保底、上限封顶”分配方式，使得各地补偿力度相差悬殊，使得部分移民误以为当地政府政策执行不力（刘红，2013）。
生态移民在环境保护方面做出了巨大牺牲，并且对下游地区具有正外部性，因此补偿不能仅依靠政府的力量，还需要鼓励下游利益相关者、企业和非政府组织参与（刘红，2013）。要追究污染者破坏生态环境的责任，督促受益者履行应尽的义务,建立下游地区对上游地区、受益地区对受损地区的生态补偿机制,以平衡各方面的利益,逐步缩小区域之间因环境损益而产生的社会差距,实现地区层次的公平。如果源区经过其努力为下游提供了良好的生态条件,下游地区就应对源区付出的代价和作出的贡献给予相应的补偿（绽小林，2007）。
生态移民是一项长期的工程，除了给予移民资金、技术等方面的补偿外，还应该完善公共服务领域的补偿，不仅要留住和发展第一代人，而且要为下一代提供平等的教育发展空间，实现均衡发展。要根据经济发展状况调整补偿金额，综合考虑家庭人口、草场面积、牲畜数、资产情况，对每户的补偿金额进行修正，实现公平（刘红，2013）。
（六）牧民对生态移民政策的响应度
研究者对牧民对生态移民的响应程度进行了分析，政策的响应度会在很大程度上影响政策的最终实施效果。生态移民中有很大比例为少畜户，通过权衡以前的生活水平和政府的移民补助，100%的无畜/少畜户决定移民，移民后其原有的草场被留下的牧民无偿使用，增加了多畜户的户均牲畜数量，并未达到减少草地放牧压力的目的。并且移民年龄结构方面也有很大的选择性，迁出人口多为不从事生产的老年人和儿童，老年人由于难以对抗高寒气候，考虑在迁入地养老，儿童由于上学方便，往往随家中妇女迁移。单独拥有草原使用证的牧户移民意愿较低,共有草原证的牧户移民意愿较强（芦清水、赵志平，2009）。
我们看到新时期学者们对生态移民的研究更加全面，除了关心政策，也关心移民的后续产业发展和心理适应、文化调适及社会建构，同时从法理和管理体制上对生态移民的状况进行了研究，评估体系和方法也越来越全面和科学。但同时我们也看到，相对于全国上千万人的大规模迁移活动，我们的研究还远远不够，不仅缺乏对全国生态移民的总体效果的评价，而且缺乏对移民所受影响的长期追踪研究和分析，更缺少对生态移民规律的总结和提炼。理论研究落后于生态移民实践。
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