二、地方治理中的公民参与的沿革
20世纪六七十年代，全世界的地方政府都在努力变革以应对第二次世界大战后全球经济危机带来的各种社会问题。远在东方的中国，面对“文化大革命”带来的挫折和损失，不得不重新思考政府职能的重心与边界，反思政府无所不包的计划模式。1978年12月，中国共产党举行十一届三中全会，做出了把工作重点转移到国家经济建设上来的战略决策。从此，中国政府开始探索区别于传统途径的政府治理模式，为地方治理中公民参与的发展奠定了基础。本节以政府职能的转变为线索，通过对十一届三中全会以来的党政会议文件及相关文献的考察，将改革开放以来地方治理中的公民参与发展分为理念认知阶段（1978—1987年）、法制准备阶段（1988—2002年）及初步发展阶段（2003年至今）。
（一）理念认知阶段（1978—1987年）
20世纪70年代末，中国正经历一场历史性的转变，一次立足于摒弃传统观念和思想的转变。党的十一届三中全会，确立了解放思想、实事求是的思想路线，做出了从1979年起，把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，并指出当前计划经济体制下权力过分集中的问题。（注：参见《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，1978-12-22。）这次会议认识到全能政府模式的不可能性，从政府职能的有限性出发，实事求是地分析了当前经济体制过分集中的缺陷，尤其是中央政府管得过多、过死的弊端，开始了规范党政职能的系列改革，主要体现在中央与地方、政府与企业、党与政府关系的调整上。
一是放权让利。1982年，中央明确提出“放权让利”，从减少指令性计划到对企业简政放权，开始了减少政府的经济管理职能的改革。“放权让利”一方面指中央政府减少对地方政府的指令性计划，另一方面指对国有企业的简政放权。前者调动了地方政府促进发展的积极性，后者激发了生产经营者的主动性。同时，为适应经济改革并发展各项社会事业，科技、教育、文化、卫生、体育等事业也开始了放权让利的改革，以扩大事业单位的自主权，激发事业单位的经营意识、提高事业单位的公共服务能力。
二是政企分开。在减少政府经济管理职能的实践取得成效后，党中央坚定了改革方向，1984年，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确了政府机构管理经济的主要职能，提出“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”的指导思想。这一次改革的目标，是使政府在经济发展中专注“掌舵”的角色，由企业“划桨”，从而更好地指导并服务于经济的发展。
三是党政分开。经济体制改革发展到一定程度，就要推动政治体制改革。根据政企分开的启示，理顺党政关系成为切入点。1987年，“党政分开”作为十二届七中全会预备会上讲话的一部分首次被提出，并在讲话中阐述了党政分开的重要意义。（注：参见赵紫阳：《关于党政分开》，中国共产党第十二届中央委员会第七次全体会议预备会讲话，1987-10-14。）
四是转变职能。在经历了以经济建设为中心的一系列改革后，全能政府的治理模式日益瓦解，政府逐渐意识到自身能力的有限性，许多公共事务的解决需要除政府之外的各社会主体的共同努力。提高行政效率，改善服务能力，转变职能是关键。1987年10月，赵紫阳在党的第十三次全国代表大会的报告中提出要实行党企分开，进一步下放权力和实行以职能转变为前提的机构改革。（注：参见赵紫阳：《沿着有中国特色的社会主义道路前进》，中国共产党第十三次全国代表大会，1987-10-25。）
这场以经济体制改革为起点的实践探索使人们的思想发生了巨大转变。它不但深化了人们对政府边界和职能的认知，还让人们了解到在社会主义社会中，除中央政府外，党、各级地方政府、企事业单位和各社会团体等在处理公共事务中都发挥着不可替代的作用，因此，从改革开放至党的十三大召开（1978—1987年）这一时期，治理理念已被初步认知。
（二）法制准备阶段（1988—2002年）
经济体制改革不断推进，转变政府职能势在必行。党的十三大确立了“以经济建设为中心”的基本路线，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，这些涉及经济领域和上层建筑的诸多改革，需要一系列政策、法规、法律的调整，以明确政府及社会各主体的功能和地位，并使各自的运行在法制环境中进行。党的十五大又进一步明确法制建设目标“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，中国共产党第十五次全国代表大会，1997-09-12。）。因此，这一时期由职能转变引发的法制建设，奠定了地方治理中公民个人、市场主体、社团主体参与的法制基础，成为地方治理中公民参与的法制准备阶段。
首先，强化政治职能、维护社会稳定的法制建设。十一届三中全会以来，恢复和加强社会主义法制建设成为党和国家的主要目标。1982年底全国人大通过的《宪法》宣布：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”自此，社会各主体和个人的参与行为得到宪法保护。但总体来看，保障参与的法制建设慢于实践的发展，这不但影响了社会稳定，也延缓了经济建设的进程。1989年的政治风波既反映了许多青年学生和群众希望加快民主、法制建设的迫切要求，也在实践中印证了社会稳定对经济发展的要义。江泽民在党的十三届四中全会上总结道：“我们的各项民主制度和法律制度，都需要继续完善和发展”（注：江泽民：《在党的十三届四中全会上的讲话》，1989-06-24。）；1990年的《政府工作报告》也提出：“各级政府要围绕治理整顿和深化改革，抓紧制定一些法律草案、法规和规章制度”（注：李鹏：《政府工作报告》，第七届全国人民代表大会第三次会议，1990-03-20。）。为满足民众的参与需求，提升民众参与能力，这一时期，还结合全国人大常委会的“二五”普法项目（注：从1985年起，全国人大常委会先后通过了五个在全民中普及法律知识的决定，并已连续实施了四个五年普法规划。），及时学习了《集会游行示威法》，普及民众有序参与的法律知识。这些法制建设的努力既是保持社会安定与良好秩序的需要，又有利于公民个体参与的法制环境的培育。
其次，提高经济管理职能、加快市场发展的法制建设。市场经济是法治经济，党在十四大报告中明确提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，要求“高度重视法制建设”（注：江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》，中国共产党第十四次全国代表大会，1992-10-12。）。从改革开放至1998年3月八届全国人大任期结束前，除《宪法》及其两个修正案以外，全国人大及其常委会共制定法律233件、有关法律问题的决定94件；国务院发布和批准发布行政法规795件；国务院各部门和地方政府根据法定权限制定规章约26000件。（注：参见《中国法律年鉴（1987—1997）》，北京，中国法律年鉴社，1998。）九届全国人大常委会任期五年，共审议了124件法律、法律解释和有关法律问题的决定草案。各个法律部门已经齐全，每个法律部门中主要的法律已经基本制定出来，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。（注：参见李鹏：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，第十届全国人民代表大会第一次会议，2003-03-10。）《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》，以及《行政许可法》等的出台，成为规范和监督政府行政权力的法律依据，进一步完善了市场主体自由运行的法制环境。
最后，完善社会服务职能、促进民主参与的法制建设。从改革开放之后的历届党代会文件来看，民主法制建设一直是重要内容。党的十五大提出“依法治国”方略，将民主法制建设推向新的台阶，指出“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，中国共产党第十五次全国代表大会，1997-09-12。）。到21世纪初，除了人民代表大会、政治协商会议、基层民主自治等人民参政议政的制度渠道外，一系列有利于社会各主体及公民个人参与公共事务的法律法规也逐步到位，如《居民委员会组织法》（1989）、《村民委员会组织法》（1998）、《工会法》（2001）、《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）等，基本形成了有利于社会主体参与的法制环境。
（三）初步发展阶段（2003年至今）
治理理念的认知、治理参与的法制化发展从一定程度上可以看作改革开放以来政府职能转变的客观结果，然而地方治理中公民参与的实践还需要来自政府的认知和努力。2003年，“非典”疫情蔓延，集中暴露了我国经济和社会发展不协调的问题，一方面是基本公共服务供给短缺，另一方面社会参与严重不足。中央政府号召各级地方政府调整工作着力点。2003年，党的十六届三中全会提出科学发展观，要求完善政府社会管理和公共服务职能。（注：参见《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议，2003-10-14。）2005年，温家宝总理在《政府工作报告》中阐述服务型政府的内涵，提出创新政府管理方式，寓管理于服务之中，让人民群众更广泛地参与公共事务管理等要求。（注：参见温家宝：《政府工作报告》，第十届全国人民代表大会第三次会议，2005-03-05。）2005年12月20日，胡锦涛总书记在中央政治局第27次集体学习会上强调，要把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。（注：参见胡锦涛：《积极稳妥推进行政管理体制改革加快转变政府职能提高行政效率》，见人民网，2005-12-21。）在党中央国务院进一步转变职能的号召下，地方政府职能逐步从着重促进经济增长转为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务并重，以及鼓励社会力量参与公共事务的管理上来。至此，开启了公民参与地方事务治理实践的初步发展阶段。
首先，“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，进一步明确政府、企业、事业单位、社会团体等各主体的角色边界，政府专注于经济调节、市场监管职能，减少干预，使各社会主体迅速成长，这不仅丰富了公民参与地方事务治理的组织载体，而且提升了公民参与地方事务的治理能力。2005年，股权分置制度的改革使公民个人参与企业投资达到高潮，“全民炒股”的壮观景象显示了公民个人投资对资本市场的重要影响。2012年《财富》世界500强企业排行榜中，中国已有79家企业进入世界500强（其中台湾有6家），成为除美国以外上榜公司数量最多的国家。（注：参见《2012年度世界500强名单公布：七十九家中国企业入围》，载《人民日报》，2012-07-11。）社会组织成长迅速，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，其中社会团体25.5万个，民办非企业单位20.4万个，基金会2614个（见表3-1）。
表3-1 社会组织
其次，加强社会管理职能，推进基层民主自治。地方政府除依法保障公民的各项权利及严惩各种违法犯罪活动外，还要通过推进社区和乡村基层组织自治、非政府组织的发展以协助民众基本政治、经济和文化权利的实现和各种利益矛盾及困难的解决。改革开放30多年来，基层组织自治及非政府组织成长迅速。以2011年为例，基层群众自治组织共计67.9万个，其中村委会59.0万个，居委会8.9万个（见表3-2）。全年共有35.8万个村（居）委会完成选举，参与选举的村（居）民登记数为4.5亿人，参与投票人数为3.6亿人。在非政府组织的发展方面，全国社区志愿服务组织15.9万个。全年各地直接接收社会捐赠款物495.0亿元。全年各地接收捐赠衣被2918.5万件。全年有950.2万人次在社会服务领域提供了9272.6万小时的志愿服务。（注：参见《民政部发布2011年社会服务发展统计公报》，见中国中央政府网，2012-06-21。）
表3-2 基层自治组织 单位：个
最后，履行公共服务职能，鼓励公民参与供给。党的十六大以后，地方政府职能逐渐转移到保障和改善民生上来。由于公共服务供给的艰巨性，地方政府除了不断加大公共服务支出外，还要为民众参与公共服务的决策、供给、评估等提供保障和创造条件，让民众广泛参与其中，以提升公共服务的供给效率与质量。
从实践来看，地方政府正在尝试推进公民参与公共服务的供给决策。首先，价格听证会已逐步应用于公共服务产品的定价上。1998年《中华人民共和国价格法》规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”。2001年《政府价格决策听证暂行办法》对公民参与价格听证作出了具体细致的规定，提出政府价格主管部门可以根据定价权限确定并公布听证目录，对列入听证目录的商品和服务价格的制定实行听证。当前，听证会已成为地方政府决定水价、电价、气价、基础设施工程建设等常用的政策工具。其次，地方政府在立法领域中愈加重视听取民意。2000年3月通过的《立法法》规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”随后，浙江、上海、安徽、江西、河南、四川、广西和郑州、广州、深圳等地制定了立法听证规则。甘肃、广东等省开始了公民直接提出立法建议参与实践。2007年，国务院法制办专门发出《关于进一步提高政府立法工作公众参与程度有关事项的通知》，要求在起草、制定与群众密切相关的法律法规时，原则上都要向社会公开听取意见，建立意见采纳情况说明和反馈制度。2003—2008年共有15部法律草案和行政法规草案向社会公开征求意见。（注：参见温家宝：《政府工作报告》，第十一届全国人民代表大会第一次会议，2008-03-05。）
在服务供给环节，地方政府也在尝试借助市场化、社会化力量。在教育领域，截至2010年底，民办的非学历高等教育机构836所。（注：参见《2010年全国教育事业发展统计公报》，见教育部门户网站，2012-03-21。）在一些人口大省，民办教育成为发展教育的重要内容。例如，河南省截至2011年底，各级各类民办学校达10539所，已占据全省教育事业的半壁江山。（注：参见惠婷、施晓春：《河南省从今年起设立河南省民办教育发展专项资金》，载《河南日报》，2012-08-14。）在加快发展老年人社会福利事业上，江苏形成了机构运作、集中居住、虚拟养老、应急服务、志愿服务5种居家养老模式；河北建成12102个村级主办、互助服务、群众参与、政府支持的农村幸福院。民政部于2011年全面铺开社会养老服务体系建设试点项目，全国老年公寓、福利院、敬老院等各类养老机构已有4万个。北京、天津、河北、内蒙古、黑龙江、海南、贵州、新疆、大连、深圳等地制定了扶持社会养老服务机构发展的政策。浙江全省建立了政策性养老机构综合责任保险制度。苏州率先出台了民办养老机构管理办法。（注：参见《2011年民政工作报告》，见民政部门户网站，2012-10-08。）在提高儿童福利水平上，政府已与联合国儿童基金会、李嘉诚基金会、中国人寿慈善基金会、神华集团、中国社会福利教育基金会等国际国内各非政府组织开展积极合作，对残疾孤儿、灾区孤儿及贫困儿童提供帮助。
评价公共服务供给，是公民参与地方公共事务相对活跃的领域。早在20世纪90年代，为提高工作效率，降低行政成本，许多地方政府纷纷成立了机关效能建设办公室等类似机构，公民通过评议最满意政府部门、公共服务满意度调查等活动参与到公共服务供给的评价中来。近些年，在服务供给评价中，地方政府更加重视公民的参与程度，如南京和珠海试行“万人评政府”，上海徐汇区进行政府绩效群众满意度测评，四川绵竹市提高了社会公众参与政府绩效评估的比率，安徽淮南市面向社会招聘群众评估员并建立评估人才库等。（注：参见陈雪莲：《地方政府绩效评估改革的突破与局限》，载《理论与改革》，2010（1）。）