前言

都市圈地方政府协作治理是公共管理学科中一个有待拓展深化的学术领域。新公共管理运动之后，伴随着区域治理理论和实践的发展，都市圈协作治理理论蓬勃兴起，产生了一大批研究成果。进入21世纪，很多学者发现，新公共管理理论指导下的私营化改革效果并不明显，反而带来了诸如公共管理“碎片化”、政府职能削弱，甚至公共服务质量下降等问题。于是西方的公共管理学者提出了“整体性治理”、“复杂性网络治理”等概念，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且要促使政府之间，政府、私营部门和非营利组织之间进行协作。“新区域主义”也提出地方政府在区域治理中要实现与私营部门、社会组织和公众的权力分配，形成不同行动者责任融合、行为边界交叉的治理网络。

作为一种继新公共管理之后的新的政府治理途径，整体性治理在区域协作治理方面的应用成为公共管理学的新兴研究领域。整体性治理理论最初是基于政府内部各部门功能间的整合而提出的。随着这一理论的发展，它开始逐渐关注政府之间、政府与非营利组织和私营部门之间的协作。在这个意义上，整体性治理理论对于区域公共管理，尤其是都市圈的治理具有重要的理论价值。近年来，我国学界开始逐渐关注都市圈地方政府的协作问题，然而尚未从整体性治理的视角系统研究我国都市圈地方政府在区域治理方面的协作。

与世界上很多都市圈类似，我国都市圈的形成也往往借助于相似的地形、流域和气候等因素。由于这种在自然生态上的整体性，都市圈内各个行政主体在流域综合开发、水资源管理、空气污染治理等生态治理方面需要协同合作。然而，在现实中，行政区划把这个生态整体分割成了不同的部分，各个行政主体的经济发展水平也不尽相同，加之政策法规缺位等因素，造成了跨界公共问题治理的困境。在区域治理制度的安排上，很长一段时间以来，受计划经济体制的影响，我国城市之间的产业同构现象突出，缺乏相互合作的基础，同时“分灶吃饭”的财税体制加剧了城市之间的“行政分割”。在改革开放后30多年的区域发展中，“行政区经济”现象凸显，地方官员晋升的“政治锦标赛”机制导致了“诸侯经济”，从而形成了地方政府间的恶性竞争。在经济发展过程中，我国地方政府之间的竞争多于合作。

在中国经济发展模式转型的大背景下，加之整体性治理、新区域主义等理论的影响，我国区域治理的目标也开始发生转化，即开始同时兼顾经济发展与社会利益，促进区域一体化和地区协调。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。2014年，京津冀协同发展上升为国家战略。这些都为都市圈地方政府的协作治理奠定了理论和实践基础。

基于此，本书首先从整体性治理理论入手，分析、回应和解决上述区域治理中存在的问题，构建都市圈地方政府整体性协作治理机制，适应区域包容性发展所关注的公共资源分配和公共服务提供均等化的要求，实现区域整体利益最大化。其次，通过深入分析我国都市圈跨区域整体性合作组织的构建原则及运转机制，以及地方政府、私营部门和非营利组织在环境保护、交通运输、公共卫生、水资源分配与管理等跨界公共事务方面的协作机制，为我国当前都市圈建立和发展区域公共事务治理模式提供决策依据。全书包括绪论和九章内容，力图构建都市圈地方政府整体性协作治理的初步理论框架。

本书是我主持的国家社会科学基金青年项目“基于包容性发展的我国都市圈地方政府整体性协作治理机制研究”（12CGL081）、教育部人文社会科学基金青年项目“整体性治理视角下的我国大都市区地方政府跨界公共事务协作研究”（11YJC630033）的研究成果，在此对于以上两个基金给予本研究的资助表示感谢。另外，本书的部分章节曾经作为单篇论文在期刊上发表过，在本书最后定稿时，对其中的一些内容和观点进行了一定调整，在此一并说明。

本书也是我博士毕业几年来研究内容的一个总结。虽说在当前指标化的学术评价体制下，学者们难免浮躁，但我仍然希望能够脚踏实地地潜心研究。古人曾说，与其为数顷无源之塘水，不若为数尺有源之井水，生意不穷。在本书付梓之际，也想借此与各位学界同人共勉。

这么多年来，我的先生对我学术工作的支持和鼓励自不必言表，而可爱的女儿也使我时时有“吾与点也”似的欣悦与感动。最后，感谢中国人民大学出版社的朱海燕、徐小玲等编辑对本书出版所给予的大力帮助！