二、我国都市圈地方政府协作的历程
随着区域发展差距问题给我国经济社会发展带来的负面影响逐渐增加，如何缩小区域间发展差距以促进协调、均衡发展也开始成为当代中国区域治理研究的重大课题。区域一体化的推进、区域政府之间的合作与竞争、区域协调发展等议题逐渐成为学者们关注的焦点。新中国成立后很长一段时间，我国区域政府间的竞争多于合作，这种政府间的竞争在随后的经济市场化和地方分权的背景下变得愈加激烈。[1]有学者曾经指出，我国地方官员的晋升激励影响着地区间的经济竞争和合作，认为中国地方官员政治晋升的博弈在很大程度上导致了我国长期存在的地方保护主义、地区间形形色色的产业“大战”和恶性竞争。[2]然而，随着我国区域一体化进程的推进，区域政府间的合作成为现有体制下实现区域经济一体化的理性选择。[3]
我国的长三角、珠三角和京津冀等地区在历史上相互之间具有较高的依赖性，但受文化资源禀赋、经济基础和地理位置等因素的影响，这些地区内的各个城市在发展中呈现出区域不均衡的特征。改革开放后，我国各个都市圈地方政府之间的合作走过了由单纯经济技术合作，到都市圈规划，再到初级跨界公共事务协作的历程。[4]
（一）经济技术协作
1978年以来，伴随着我国的改革开放和经济体制改革，长三角、珠三角和京津冀等区域逐渐形成了以促进区域经济合作为目的的比较简单的、松散的区域经济协作形式。长三角地区是我国开展区域合作较早的区域之一，1983年，长三角地区成立了“上海经济区规划办公室”，负责协调区域内地方政府的经济发展，同年8 月召开了第一次上海经济区规划工作会议，建立了包括上海、江苏和浙江的“首脑”会议制度，以及十市市长联席会议制度。1992 年，上海、无锡、宁波、苏州、扬州、舟山、杭州、绍兴、南京、南通、常州、湖州、嘉兴、镇江成立长三角14 城市经协委（办）主任联席会。[5]作为中国改革开放先行地区的珠三角地区，在1985年经国务院批准建立沿海经济开放区。 1994年，广东省政府成立了珠三角经济区规划领导小组，正式提出“珠江三角洲经济区”这一概念。[6]这一时期珠三角地区由珠江沿岸的广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门、肇庆9个城市组成。
1982年，北京市在《北京市城市建设总体规划方案》中首次提出了“首都圈”这一概念，从而拉开了京津冀区域合作的序幕。[7]20世纪80年代初期，在京津冀地区出现了松散的区域经济协作组织，即环京津经济协作区，该组织包括北京、张家口、承德、廊坊、唐山等城市。[8]之后，由京、津、冀、晋、内蒙古五省市（区）成立了第一个区域协作组织——华北地区经济技术协作区。[9]1986年，由京、津、冀、鲁、辽等15个省市市长组成“环渤海区域合作市长联席会议”。虽然这个联席会议达成的协议并不具有约束性，但它将区域地方政府间的合作往前推进了一步。
在这一时期，区域内地方政府间的合作以经济技术合作为主，但是由于各个地方政府都在试图建立一套基于本地区的完善的工业体系，因而地区分工协作较少。随着产业结构升级和资源的优化配置，城市政府间的合作从简单松散的区域经济协作形式逐步走向全面、多层次的互补型经济技术合作。
（二）都市圈规划
经历了经济技术合作后，推进都市圈一体化建设成为区域政府合作的主要目标。20世纪90年代中后期，为了保持本地区在国家发展战略中的优势地位，同时也为了克服区域内争资源和争项目的恶性竞争，珠三角地区开始考虑区域合作。1995年6月，广东省根据珠三角经济区发展战略，制定了《珠江三角洲经济区城市群规划》，规划了以珠三角有机协调的城市群为整体，以广州为核心，以广州至珠海和广州至深圳的发展为主轴，建设大广州和珠江口东岸、西岸三个大都市区的发展模式。[10]随着香港和澳门相继回归祖国，20世纪90 年代后期，由广东、香港、澳门三地构成的“大珠三角”概念出现，珠三角地区的区域合作走向了更宽的领域和更高的层次。2003 年，珠三角的地方政府合作进一步推进，新的区域组合——“泛珠三角合作”开始出现，泛珠三角包括珠江流域及与之地域相邻、经贸关系密切的福建、江西、广西等9省区，以及香港、澳门两个特别行政区，简称“9＋2”，这一合作成为新中国成立以来规模最大、范围最广、在不同体质框架下的合作。[11]2010年是珠三角区域一体化元年，广东省深入推进“广佛肇”、“深莞惠”、“珠中江”三大经济圈的建设和合作，签订了一系列合作协议，如《广州市佛山市同城化建设环境保护合作协议》、《深圳惠州东莞三市工商部门构建珠江口东岸地区统一市场监管体系框架协议》。尤为重要的是，2010年和2011年，广东省政府分别与澳门特别行政区政府和香港特别行政区政府签署了《粤澳合作框架协议》、《粤港合作框架协议》，从而明确了珠三角建设世界级城市群的战略目标。
1993年，上海提出了包括江苏、浙江和上海的长三角大都市圈构想。2002 年，第二次沪苏浙经济合作与发展座谈会上通过了区域经济合作的原则和计划，标志着长江三角洲区域政府合作共识的真正确立。[12]2002年10月，长三角地区20位市长又共同签署了《长江三角洲地区城市市长论坛纪要》。2003 年8 月19 日，随着台州市的加入，长三角城市经济协调会成员城市扩大到16 个，并签订了《关于进一步推进经济合作与发展的协议》和《进一步加强经济技术交流与合作的协议》等一揽子协议。[13]2010 年6 月，国务院出台了《长江三角洲地区区域规划》，在规划中明确提出“按照优化开发区域的总体要求，统筹区域发展空间布局，形成以上海为核心，沿沪宁和沪杭甬线、沿江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、沿湖、沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线为发展带的‘一核九带’空间格局，推动区域协调发展”。至此，长三角都市圈经济合作形成了三个层次：一是副省（市）长级别的沪苏浙经济合作与发展座谈会；二是长三角16城市市长级别的城市经济协调会；三是长三角各城市政府部门之间的协调会。[14]
20世纪90年代中期，北京市重新审视了其内、外部环境，研究了城市的功能和定位，制定了《首都发展战略研究报告》，提出首都经济圈是以京津为核心，并包括河北省的唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊、沧州7个城市。同时，为了处理好河北省与京津的产业关系，形成自己的优势，河北省也提出了两环带动战略（即外环渤海、内环京津），并把这一战略作为全省经济发展的主体战略之一。2004年，国家发展改革委员会召集北京、天津、秦皇岛、唐山等9个城市达成的“廊坊共识”，奠定了京津冀都市圈协作的基础。[15]这一协作框架提出启动京津冀区域发展总体规划和重点专项规划的编制工作，把构建区域统一市场体系，消除壁垒，促进产业合理分工作为重要的区域合作内容。同年，国家发改委正式启动京津冀都市圈区域规划编制工作，尤其是“京津冀都市圈区域规划”列入了北京、天津和河北的“十一五”规划。[16]自此，以珠三角、长三角、京津冀三大地区为代表的我国区域地方政府协作的进程加快了。
除了珠三角、长三角和京津冀都市圈之外，我国的东、中、西部地区也开始形成并建设新的都市圈，各地的区域发展规划也相继出台。如自重庆单列为直辖市以来，成渝经济区规划被列入国家的“十二五”规划，作为我国西部地区重要的城市集群，成渝经济区的建设是保证国家经济安全的新的增长极。[17]2011年，国务院正式批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，这一区域发展战略对于推动山东半岛城市群的发展，促进区域产业、基础设施、生态保护和社会管理等方面的一体化发展具有重要的意义。[18]另外，我国中部地区的《长株潭城市群区域规划（2008—2020）》、《中原经济区规划（2012—2020）》，东北地区的《辽宁沿海经济带发展规划》、《中国图们江区域合作开发规划纲要》，西部的《关中—天水经济区发展规划》、《广西北部湾经济区发展规划》、《天山北坡经济带发展规划》等区域规划的出台都在推动着都市圈一体化建设和区域之间的合作。[19]
（三）初级跨界公共事务协作
随着都市圈一体化进程的发展，各个大都市区都面临着区域内生态环境保护、交通运输、公共卫生、水资源分配与管理等跨界公共事务治理方面的诸多问题，越来越多的地方政府也意识到协作治理公共事务问题的重要性。在这样的背景下，都市圈各个地方政府开始了以跨界公共事务协作为目标的整体性治理的初步探索。
鉴于跨地区公共危机事件的增多，尤其是近年来京津冀地区跨界交通事故多发，2011年，北京、天津、河北三省市举办首次联合急救演练，参与成员是北京、天津、石家庄三地急救队。[20]演习由北京市应急办主任主持，首先，京津冀三地急救机构的领导和救援人员组建了医疗救援联合指挥部并召开了应急协调会议，对应急救援进行了分工：北京急救中心负责危重伤员的处置，天津急救中心负责处置轻伤员，河北省急救部门负责现场检伤分类工作。由于此类事故涉及多个地区，受伤人员众多，地形复杂，单凭一方的救援力量是不够的，因此，京津冀三地拟以此探索形成跨地区交通事故处置的长效机制。此外，2003年《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》的签订，标志着“大珠三角”的融合和发展走向了更宽的领域和更高的层次。由粤、港、澳三方政府首脑和政府职能部门联合组成联席会议，在公共安全、危机管理、流行病防治等公共危机事件应急领域进行合作。[21]2009年，珠三角九个城市的应急管理合作联席会议召开，签署了《珠江三角洲地区应急管理合作协议》。[22]2010年，深圳、惠州、东莞三市也签订了《深入推进珠江口东岸地区警务紧密协作备忘录》。这些合作都推动了整体性治理在区域间的探索。
在区域公共事务协作整体性治理的探索中，跨省市交通运输网络的建设成为都市圈区域合作的一个重要方面。长三角地区在交通基础设施方面发展迅速，已初步形成了公路、铁路、航空、水运和管道五种运输方式齐全、相互配套的现代综合运输体系，洋山港、东海大桥、杭州湾大桥、浦东磁悬浮铁路等工程相继建成。京津城际铁路和京沪高铁的修建为该区域的整体性治理奠定了良好的交通基础。在北京的“十二五”规划中，铁路交通还包括京石客专、京沈客专、京张城际、京唐城际。2010年3月，北京市首次明确将地铁线路延伸至周边河北的城镇。河北省的“十二五”规划提出，将实施14个县（市、区）交通基础设施与北京全面对接，未来将形成10分钟到半小时交通圈。[23]高速公路、高速铁路、地铁轨道构成的交通网络带动了京津冀区域资源和人才的融合。[24]珠三角都市圈地方政府之间也签订了类似的协定，如《广州市、佛山市同城化建设合作框架协议》等，力图通过政府间横向协作的加强，突破行政区划的体制障碍，实现区域内重大工程的跨界建设、管理和使用。“大珠三角”的城际快速轨道交通线网规划，港、珠、澳大桥建设，港、深、穗城际轨道合作计划，以及“大珠三角”客运“公交化”等交通运输方面的合作都进一步推进了区域一体化的进程。
文化产业方面的协作在京津冀都市圈表现得比较突出。2011年，党的十七届六中全会从战略的高度强调了文化产业对于我国社会经济发展的重要性，这为京津冀区域的文化产业协同发展带来了新的契机。京津冀地区同属燕赵文化，为达到文化产业发展的共同目标，各个地方政府已经认识到共同拥有市场、共同使用资源和共同承担风险的必要性。同时，三地政府也有着各自不同的资源和优势，如在影视产业的资本投入、市场、技术等方面，北京的优势明显，而河北省在人力资本和空间提供方面的优势突出，这样区域之间的合作就可以达成。河北省环首都经济圈的建设也正在为承接京城文化创意产业转移做积极准备，无论是产业园区还是生活基地，这一环首都经济圈都将以较低的租金吸引北京的企业和人才进驻。[25]2011年9月召开的“京津冀区域协作论坛——让文化引领未来”，就是京津冀区域文化产业协同发展的良好开端。此外，2000年以来，长三角都市圈的16个城市之间在旅游、科技、文化等方面也进行了专题项目的合作。[26]例如，2003年长三角地区两省一市的人事部门以及江苏、浙江所属的19个城市人事部门的负责人发布了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，同年，上海、江苏和浙江的科技部门负责人签署了《沪苏浙共同推进长三角区域创新体系建设协议书》等。
在各大都市圈的发展过程中，区域内的水环境治理和区域大气污染治理成为跨界公共事务协作的新议题。在流域水环境治理方面，珠三角地区的珠江流域、长三角地区的长江流域、京津冀地区的官厅水库流域等都不同程度地出现了水资源供需矛盾和流域水污染问题。水资源和水环境管理的条块分割、流域管理和区域行政管理之间缺少协调，以及跨部门和跨地区协调的困难都加剧了跨域水环境治理的复杂性。在此背景下，跨界流域治理就提上了区域发展的议事日程。2007年，京津冀地区的北京市和河北省就签订了合作备忘录，确定在“十一五”期间，北京市提供部分资金，推动其水源地张家口和承德地区的生态水源保护林建设，并给予“稻改旱”农民经济补偿。福建省也出台了《江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿方案》，各区市政府从财政中拨出森林生态效益补偿资金，统一上缴省财政账户，对区域生态公益林统一进行补偿。[27]此外，随着城市化进程的加速，我国各大都市圈的大气污染也逐渐严重，区域灰霾、二次气溶胶污染等，都成为影响区域内居民生活和健康的“黑手”。京津冀、长三角、珠三角三大地区及九个城市群——辽宁中部城市群、山东半岛、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、陕西关中、山西中北部和乌鲁木齐城市群，被强制要求先行监测并公布PM2.5的数据。[28]国家环保部于2013年制定了《全国大气污染防治行动计划》，京津冀、长三角、珠三角区域纷纷开始建立区域、省、市级重污染天气监测预警系统，并发布区域联动的重污染天气应急预案。
除了经济技术合作、都市圈规划、初级跨界公共事务协作等形式之外，在推动区域合作的过程中，为了化解行政区经济带来的“碎片化”问题，我国很多区域也进行了行政区划的调整，将大城市行政区周围的县或县级市改为城市所属的区，从而为区域合作创造条件。传统区域主义认为，统一的、综合的区域政府在制定公共政策和协调政策执行方面比单个政府更有效，因为整合后的大政府能够更好地应对区域治理中的各自为政、资源分配不均等问题。我国区域内地方政府行政区划的调整也遵循着这样的逻辑。珠三角、长三角等地区纷纷通过市县兼并来提高区域治理的效力。在珠三角地区，2000 年，广州市将花都县与番禺县并入其辖区；2002年，佛山市将顺德市、南海市、高明市和三水市撤市并区，组建了大佛山市。[29]在长三角地区，2001年，长三角地区的杭州市将萧山市和余杭市撤市并区，组建了新杭州大都市；2002年，南京市也将江宁县、六合县和江浦县撤县并区。[30]在西部的成渝地区，1997年，重庆直辖市的设立在很大程度上也是国家基于地理区位上的考量而对重庆进行的行政重组，以期以重庆为中心辐射西南地区，带动长江上游区域的发展。设立后的重庆直辖市管辖原重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区。此外，为了进一步实施国家海洋战略并促进山东半岛蓝色经济区的发展，2012年12月2日，国务院作出了《关于同意山东省调整青岛市部分行政区划的批复》，将青岛市原来的市北区和四方区合并，设立新的市北区，将原来的县级市胶南市和黄岛区合并，设立新的黄岛区，进一步增强城市的集聚和辐射功能，提升城市的承载力和综合竞争力。[31]党的十八大报告中提出，要优化行政层级和行政区域设置。今后，随着我国经济社会发展的不断深入，行政区划的调整还会继续，从而加大区域资源整合力度，促进区域经济社会协调发展。
综上所述，在我国区域发展中，经历了由经济技术合作、都市圈规划、初级跨界公共事务协作的历程。但是，在我国都市圈的发展过程中，城市政府之间的竞争关系始终在府际关系中占据重要地位。正如本书“绪论”中所提出的，区域各个地方政府在协作中存在着行政区划的体制性障碍，并且各个都市圈现有的合作协调机制尚不完善。另外，由于跨区域合作组织的缺乏和协调地方政府关系法律的缺位，都市圈的协作实施起来比较困难。伴随着区域一体化的推进和各地方政府对于协作治理理念的认同，都市圈地方政府也在不断地创新协作的各种形式。
注释
[1]参见冯兴元：《论辖区政府间的制度竞争》，载《国家行政学院学报》，2001（6）。
[2]参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》。
[3]参见陈剩勇、马斌：《区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择》，载《政治学研究》，2004（1）。
[4]参见崔晶：《大都市区跨界公共事务运行模式：府际协作与整合》，载《改革》，2011（7）。
[5]参见赵峰、姜德波：《长三角区域合作机制的经验借鉴与进一步发展思路》，载《中国行政管理》，2011（2）。
[6]参见张紧跟：《区域公共管理制度创新分析：以珠江三角洲为例》，载《政治学研究》，2010（3
[7]参见李燕：《对京津冀政府合作机制的再认识》，见祝尔娟主编：《“十二五”时期京津冀发展研究（2009）》， 297页。）
[8]参见张云利、张智新：《京津冀及环渤海视域下的地方政府合作关系研究》，见祝尔娟主编：《“十二五”时期京津冀发展研究（2009）》，346页。）
[9]参见马海龙：《历史、现状与未来：谈京津冀区域合作》，载《经济师》，2009（5）。
[10]参见陈瑞莲等：《区域公共管理理论与实践研究》。
[11]参见陈瑞莲等：《区域公共管理理论与实践研究》。
[12]参见张紧跟：《区域公共管理制度创新分析：以珠江三角洲为例》，载《政治学研究》，2010（3）。
[13]参见邹卫星、周立群：《区域经济一体化进程剖析：长三角、珠三角与环渤海》，载《改革》，2010（10）。
[14]参见陈瑞莲等：《区域公共管理理论与实践研究》，306页。
[15]参见崔晶：《区域地方政府跨界公共事务整体性治理模式研究：以京津冀都市圈为例》，载《政治学研究》，2012（2）。
[16]参见杜丁：《地铁进河北规划上报国务院》，载《新京报》，2010-11-07。
[17]参见岳朝敏：《新形势下成渝经济区发展评析》，见戚本超、景体华主编：《中国区域经济发展报告（2011—2012）》，265~266页，北京，社会科学文献出版社，2012。）
[18]参见任建兰、徐成龙：《山东半岛蓝色经济区发展与展望》，见梁昊光主编：《中国区域经济发展报告（2012—2013）》，111~112页，北京，社会科学文献出版社，2013。）
[19]参见肖春梅：《2012年中西部地区经济发展趋势分析》，见梁昊光主编：《中国区域经济发展报告（2012—2013）》，251页。）
[20]参见温薷：《京津冀联手救援“车祸”》，载《新京报》，2011-10-13。
[21]参见陈瑞莲等：《区域公共管理理论与实践研究》。
[22]参见张紧跟：《区域公共管理制度创新分析：以珠江三角洲为例》，载《政治学研究》，2010（3）。
[23]参见张旭、张晓蕊：《环首都经济圈共赢融合驶上快车道》，载《新京报》，2011-06-24。
[24]参见邹卫星、周立群：《区域经济一体化进程剖析：长三角、珠三角与环渤海》，载《改革》，2010（10）。
[25]参见张旭、张晓蕊：《环首都经济圈共赢融合驶上快车道》，载《新京报》，2011-06-24。
[26]参见赵峰、姜德波：《长三角区域合作机制的经验借鉴与进一步发展思路》，载《中国行政管理》，2011（2）。
[27]参见陈瑞莲、任敏等编著：《中国流域治理研究报告》，103页，上海，格致出版社，2011。
[28]参见骆寒：《PM2.5数据强制公布 三大经济区可能先行》，载《21世纪经济报道》，2011-12-06。
[29]参见张紧跟：《从区域行政到区域治理：当代中国区域经济一体化的发展路向》，载《学术研究》，2009（9）。
[30]参见张京祥、吴缚龙：《从行政区兼并到区域管治——长江三角洲的实证与思考》，载《规划研究》，2004（5）。
[31]参见贾峰：《国务院批复省政府决定 调整我市部分行政区划》，载《青岛日报》，2012-12-02。