三峡工程制度创新*注2
七届全国人大五次会议决定兴建三峡工程后，历经十多年建设，工程攻克诸多世界级技术难题，取得了进度精确、投资节余、质量安全受控的优异成绩。从2003年起三峡工程开始逐步发挥效益，2006年5月大坝全线达到设计高程，2008年底主体26台机组将全部投产。2008年3月十一届全国人大政府工作报告指出，“三峡工程防洪、发电、航运等综合效益全面发挥”，这标志着三峡工程的成功建设得到了广泛认可。胡锦涛同志曾指出，三峡工程建设已取得的成就证明，把社会主义制度能够集中力量办大事的优越性同市场机制以及先进的科学技术、管理方法结合起来，就可以焕发出巨大的物质力量。三峡工程建设适逢我国建立、发展和完善社会主义市场经济体制的大环境。三峡工程建设全过程贯穿了一系列的技术创新、管理创新、制度创新等举措，然而，从根本上讲，正是三峡工程制度创新保障了工程建设的顺利进行与成功投运。
一、三峡工程建设中制度创新的主要内容
创新的概念最早指对新产品、新材料、新工艺、新市场、新组织诸要素的组合集成。传统上一般注重技术创新和管理创新，而随着经济理论的研究与实践的深入，制度创新越来越受到重视。制度创新是将新关系、新体制、新机制引入社会经济活动，促进社会经济发展的过程，相较于技术创新和管理创新，制度创新更具有根本性。纵观三峡工程建设过程中的制度创新，至少包括以下内容：
(一)法理充足、权威性高的工程建设决策领导体制创新
三峡工程是治理开发长江的关键性的骨干工程，关乎国计民生、国民经济命脉与社会公共安全，工程投资巨大(当初论证上马时预计动态投资超过2 000亿元)，建设工期长达17年，建设涉及地理区域、行业领域广泛，涉及百万移民和亿万流域人民的切身利益。三峡工程具有公共产品的特性，工程技术和管理的艰巨性、复杂性及其对国民经济与社会发展的重要影响，决定了需要有强有力的决策领导机制和资源调配机制。
三峡工程的兴建，采取了全国人大表决通过的方式。这体现了全国人民的意志，保障了三峡工程的合法性，也为动员力量与组织资源建设三峡工程提供了充足的法理性。
为了确保三峡工程建设的顺利进行，1993年1月，国务院成立了由国务院总理兼任主任、相关部委和地方政府等方面参加组成的国务院三峡工程建设委员会(简称三峡建委)，这是国家领导三峡工程建设和移民工作的最高议事协调机构，负责三峡工程建设重大问题的决策、有关各方利益协调以及稽查监督工作。国务院三峡工程建设委员会办公室(简称三峡办)为三峡建委的办事机构，具体负责三峡建委的日常工作，重点负责移民工作；工程建设的具体组织工作，由经济实体——中国长江三峡工程开发总公司(简称三峡总公司)承担。三峡办作为政府组织以行政方式协调处理相关问题，三峡总公司作为企业以市场经济办法开展经济活动。从二期工程开始，三峡建委设立质量检查专家组和稽查办公室，对工程质量和资金使用实施监督检查。三峡建委这一权威机构的成立，便于集中各方面的力量支持三峡，便于协调利益创造和谐建设环境，便于提供外部独立稽查监督确保工程建设在正确轨道上运行。实践证明，这样的领导体制创新适应了工程建设的需要。
(二)以业主负责制为核心的市场导向型建设管理体制创新
在三峡工程建设之前，大型工程的建设往往还习惯于以“指挥部大会战”的计划方式进行。三峡工程上马时，国家即明确三峡总公司为三峡工程业主，按照国家赋予项目企业法人的职责，全面负责三峡枢纽工程的建设和建成后的运行管理，负责工程建设资金(含水库淹没处理和移民安置资金)的筹措和偿还。具有政府机构性质的国务院三峡办和重庆市、湖北省政府则具体负责移民工作。三峡总公司是国有独资公司，按《中华人民共和国全民所有制工业企业法》(简称《企业法》)注册，国家赋予其的战略使命是“建设三峡，开发长江”。以企业的形式具体组织三峡工程建设，有利于实现政企分开、自主经营、自我约束和发展。从产权上明确三峡总公司是人格化的国有资产的代理机构，必须对国有资产的形成与保值增值负责，追求政府设定边界下的经济利益最大化，从而有利于节约工程投资和发挥工程效益。在业主负责制下，工程建设的责任主体非常明确，设计、施工及其他参建单位均是为业主服务、对业主负责，由业主统一对国家负责。
三峡工程创建了一种社会主义建筑市场经济模式。工程建设管理用市场经济办法，充分体现价值规律和竞争规律，实行招标投标制和合同管理制。除设计由长江水利委员会(简称长江委，1956—1990年曾称长江流域规划办公室)总负责外，按照“公开招标、公平竞争、公正评标”的原则，运用市场竞争机制，优选国内的建筑承包商和国内外的设备制造商参与三峡工程的建设。业主与各参建单位建立承包合同或供应合同关系，在合同中规定承包人全面完成承包合同工程的目标、责任、承包条件、技术规范，规定业主责任、工程涉及的材料供应与运输、各专业或项目施工的分工协作关系，以合同经济手段提高实现建设管理目标的可靠性。与此同时，包括业主在内的各参建单位既是平等的经济主体，也是平等的政治主体。所有参建单位既是按照合同办事的平等竞争者、履约者，也是实现工程统一目标的协作者，都遵循着“为我中华，共建三峡”这一伟大宗旨。因此，各参建单位之间既有竞争性，更有团结协作的精神，业主与参建单位既是以合同为准绳的经济利益关系，更是互利共赢的协作关系。这一切都充分体现了社会主义市场经济体制中经济主体的基本精神与风貌。
(三)以资本金制度为基础的市场化项目融资体制创新
传统计划经济中没有产权清晰的资本金概念，项目建设资金或者全部由国家投入，不计回报，没有资金成本约束，或者全部是贷款资金，以至于项目财务负担极其沉重，投产之日便是亏损之始，严重影响了项目运营。三峡工程融资模式设计中，最根本的一条是开创性地建立了项目资本金制度，即在投资项目总投资中，由国家部分出资，国家依法享有所有者权益，这部分资金对投资项目来说是非债务性资金。1992年国务院决定，全国每千瓦时用电量征收四厘钱作为三峡工程建设基金，专项用于三峡工程建设，后又将三峡工程直接受益地区及经济发达地区的征收标准提高到每千瓦时七厘钱。同时，国家还把葛洲坝电厂划归三峡总公司管理，电厂利税全部作为三峡基金。由于当时对现代企业运行和项目市场经济化运作不熟悉，对三峡基金以什么方式投入工程存在意见分歧，其中有一种意见是要把三峡基金作为贷款给三峡总公司。三峡基金的征收，本质上是一种税收。国家最后批准把三峡基金作为国家对三峡总公司投入的资本金，从而为三峡工程的建设资金提供了最根本保障，使三峡总公司建立现代企业制度、担任市场融资主体成为了可能。1996年国务院发布《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》后，项目资本金制度才逐步在全国全面推行。
三峡总公司作为业主，需要自主筹措三峡工程的缺口资金。三峡总公司充分发挥主观能动性，把握项目建设开发内在特点，掌握宏观经济发展和资本市场客观规律，在项目资本金制度基础上制定了“国内融资与国外融资相结合，以国内融资为主；长期资金与短期资金相结合，以长期资金为主；债权融资与股权融资相结合，以债权融资为主”的筹资原则，充分利用国内国际金融市场资源，加强财务风险动态控制，保持项目财务结构稳健，保障工程资金供给，千方百计降低融资成本。除三峡基金外，三峡总公司还开辟了国内企业债券融资、国内商业银行中短期贷款、国外出口信贷及国际银团贷款、国内商业银行短期周转贷款、票据融资、资本市场股权融资等多种融资方式。三峡总公司实际实现的综合融资成本利率比同期贷款利率平均水平低3~4个百分点。高效率的融资大大降低了资金成本，为三峡工程投资控制作出了贡献，为三峡工程投运后实现良好财务效益奠定了基础。
(四)动态分层分段分项目的项目管理机制创新
三峡工程投资巨大、工期漫长，建设管理采用了动态分层分段分项目的项目管理机制，对工程项目的管理规模和组成，按照土建和机电两条主线，随三峡工程不同阶段的目标任务、技术复杂程度动态适时调整，并将质量、进度、造价、安全、环保的建设管理目标层层分解落实。在项目管理组织结构上，采取了三层次双矩阵管理形式。具体说来：第一层为中国三峡总公司决策层；第二层为管理层，包括中国三峡总公司各职能部门与业主施工现场总代表工程建设部；第三层为执行层，为工程建设部下属项目部与综合部门。主项目管理矩阵由负责一线管理的工程建设部与计划、财务、科技管理、设备物资(后并入工程建设部)等职能部门组成。工程建设部在施工现场行使建设单位和合同甲方的职责，负责施工总体策划、资源平衡，对各工程项目部之间进行全面协调和管理，统一调度物资、设备供应，归口管理工程设计和工程监理；职能部门为实施工程项目提供协调和服务，进行总体控制和监督。次项目管理矩阵由工程建设部下属的厂坝工程、航建工程、右岸工程、机电安装工程、公共工程等项目部与技术部，以及坝区管理、合同、质量安全等部门组成。前者为整个工程分解的项目执行单元，对其管理范围的工程项目，以项目合同为依据，组织与协调承包人、监理、设计和相关技术服务人员的工作；后者为项目执行单元提供施工现场的综合支撑与服务。这种三层次双矩阵的项目管理格局，界定了业主单位内部的分工协调，也确定了工程参建各方围绕业主开展服务的工作关系架构，实践证明它完全符合三峡工程的项目特点。
三峡总公司从制度上确定了从招标到合同执行的分段负责、分级管理的内控机制，使得项目执行过程中既有在工程建设部及其下属项目部门的相对权力集中，又有中国三峡总公司职能部门与工程建设部综合部门的适度牵制与制衡。引入工程监理制，对项目合同实施监督管理，实行单元工艺设计审查、施工过程旁站监理。中国三峡总公司在国内外聘请了混凝土、灌浆、金属结构、焊接、机电、安全等专业的专家，组成工程建设中的专业总监，他们独立于监理之外，对施工过程的质量、安全进行巡回检查监督，将检查监督结果直接报告项目法人，并对缺陷提出修复、改进措施，向承包人、监理单位等提供质量、安全培训与指导。在激励约束机制方面，分层签订中国三峡总公司、工程建设部和项目部三级责任书，明确项目部负责质量、进度、造价、安全控制目标职责，按年度进行考核兑现。因此，三峡工程的项目管理机制，从制度设计上做到了决策高效、目标明确、制衡有效、奖惩严明，从而确保了工程质量、安全、造价、进度、环保目标的实现。
(五)发挥国企协同效应、依托大型工程以市场换技术的机制创新
长期以来，我国没有制造大容量水轮发电机组的技术。为培育我国水电设备行业自主知识产权，三峡左岸大型机组全部面向国际市场招标采购，在招标过程中利用市场的力量迫使国外厂商将先进制造技术转让给国内大型国有制造厂商。这样的制度安排，超越了纯市场商业行为，通过国企群体协同作战，完成了技术引进、技术转让和国产化，有效节约了工程建设成本，并提高了水电设备行业民族制造业水平。
三峡总公司充分发挥业主统筹协调的主导作用，树立了大型国有企业群体作战、发挥协同效应技术创新的典范。在左岸14台机组国际采购中，三峡总公司支付了1 635万美元的技术转让费。同时明确要求国际制造商必须与中国国有制造企业联合设计、合作制造；必须向中国国有制造企业全面转让核心技术，培训中方技术人员；中国国有制造企业分包份额不低于合同总价的25%，14台机组中的最后2台必须以中国国有企业为主制造，以确保核心技术转让完全到位。“哈电”、“东电”通过参与三峡工程建设和引进消化吸收再创新，拥有了水轮机水力设计、定子绕组绝缘、发电机蒸发冷却等具有自主知识产权的核心技术，具备了与国际水电制造商同台竞争的能力。“哈电”和“东电”在三峡三期工程中各自承担了右岸4台(套)水轮发电机组的设计制造任务，顺利完成了从左岸机组分包商到右岸机组独立承包商的重大角色转变。这种转变，标志着我国水电制造技术已达到世界先进水平，同时也使三峡工程右岸机组的整体价格大幅下降，三峡总公司也享受到了经济上的回报。此外，在三峡工程直流输电设备、主变压器、电站及梯调计算机监控系统等重大装备的国际招标中，同样通过技术转让和引进，使大批国内企业在引进消化吸收的同时提高了自主创新能力。这种技术引进消化吸收再创新的机制，是政府适当引导下市场机制与社会主义国有企业超越市场行为协同作用的结果。
(六)基于社会平均成本定价法的三峡电力销售机制创新
改革开放以来，国家为促进电力工业发展，缓解电力工业对国民经济发展的瓶颈制约，在电力工业的不同发展阶段实行了不同的电价政策。“七五”、“八五”期间，为吸引社会投资，加快电力工业发展，国家实行多家办电和多渠道集资办电政策，对集资兴建的电厂实行还本付息电价政策。由于缺乏成本约束机制，原国家计委在20世纪90年代末对还本付息电价政策进行了修订，出台了经营期电价政策，主要将按电力项目还贷期还本付息需要定价改为按项目经济寿命周期定价，并且明确了投资收益率水平。从本质上讲，前述两种电价机制均属个别成本法，由此造成了一厂一价，甚至一机一价，导致电价对电力投资资源配置的导向作用扭曲。
三峡电能消纳涉及八省二市。三峡水电站电价的确定，直接关系到三峡电力在相关省市的顺利消纳与三峡工程综合效益的发挥。为使三峡电能顺利在各受电省市消纳，必须在发、输、受电三方建立共赢的价格机制。为此，国家确定了“国家划定市场，竞争决定价格”的消纳机制，决定三峡电价采取“由市场平均上网电价减去输电费用倒推三峡电站上网电价”的市场化定价机制。根据国务院批准的三峡电能定价机制(详见原国家计委计基础[2001]2668号文)，三峡电能在实行“竞价上网”之前，送电到各省市的落地电价，原则上按照受电省市电厂同期的平均上网电价水平确定，并随受电省市平均电价水平的变化而浮动。承担调峰时，享受当地调峰电价，实行优质优价。三峡上网电价分别为各省市的平均上网电价减去国家核定的三峡电网输电电价。在实行“竞价上网”之后，三峡电力按国家分配的方向和数量，参与各地电力市场的竞争，实行由市场供需关系形成电价。三峡电价这种由受电省市平均上网电价倒推三峡上网电价的定价机制，体现了按社会先进平均成本定价的原则，充分考虑了三峡电力受电省市的电价承受能力，符合未来电力市场竞争条件下电价形成机制的改革方向，体现了三峡电站经济上的竞争力，促进了跨区电能交易，实现了发电、输电、购电三方利益共赢的良性格局，为适应下一阶段电力市场全面竞争形势奠定了良好基础。
(七)实现存量资产与有效资本相互转换的资本运营机制创新
水电工程开发投资大、工期长，并且建设风险比较高，很难吸引社会资本进入这种大型工程的建设。水电工程开发长期以来融资渠道单一，大部分流域开发公司负债率过高，资本金的缺乏客观上制约了流域开发进度，造成流域开发举步维艰。随着国家投融资体制的改革，国家对于流域开发不可能持续注入财政资金，而是要求流域开发公司依靠自身的力量建立滚动开发机制。三峡总公司率先走出了一条适应大型国企改革形势要求、适应国家投融资体制改革形势要求和适应国家电力体制改革形势要求的资本运营滚动开发新路。
三峡总公司于2001年正式启动了改制工作，根据国务院批准的改制重组方案，2002年以原葛洲坝电厂为基础，发起设立中国长江电力股份有限公司(简称长江电力)。2003年11月，长江电力发行23.26亿股A股并上市，募集资金总额100亿元。长江电力利用募集资金，配以负债和自有资金，先后三批收购三峡已投产的8台单机容量为70万kW的发电机组。中国三峡总公司将所获得的约400亿元现金用于三峡三期工程建设，大幅改善了三峡总公司财务结构，促进了流域滚动开发机制的形成。
成功改制上市，实现了三峡工程与资本市场的成功对接，解决了具有综合效益的大型水电工程进入资本市场的有关难题，为三峡总公司在资本市场构建了持续融资的平台，将分散的社会资金有效地转化为建设开发资金，使三峡总公司拥有的权益和资本控制力获得了极大的提高。三峡总公司以长江电力为资本运作载体，将其开发培育的成熟电力资产逐步注入后者，根据发展需要实现实物资产与证券资产、现金资产的变换，灵活进行企业价值管理。在这个互动模式中，长江电力规避了建设风险，专注成熟电力资产的经营，受到投资者的青睐。三峡总公司充分发挥工程建设开发的核心竞争力，利用出售机组所套现的资金，进行三峡工程建设及金沙江上游电站的滚动开发，从而实现上市公司、母公司与资本市场的良性互动、发展共赢。实现大型水电工程与资本市场对接，实现存量资产与有效资本的转换，促进流域滚动开发与项目业主经营机制转换。这是融资理念与举措的创新，为国企改制和大型工程的融资方式提供了新的范例，对推动大型国企和大型工程建设项目的改革发展产生了积极而深远的影响。
二、三峡工程制度创新主要特点
分析三峡工程制度创新，主要有以下特点：
第一，三峡工程制度创新充分适应了国家社会主义市场经济体制建立完善与改革开放国策实施的制度环境。三峡工程决策上马时，我国改革开放政策已实施十多年，国家经济实力大为增强。三峡工程建设的十多年来，正是我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的时期，是我国发展最快的历史时期，也是我国民主法治建设日趋完善的过程。这样的制度环境，为三峡工程实行上述制度创新提供了保障和导向。三峡工程制度创新，也正是在大型工程建设和中央国企改革发展的微观层面对社会主义市场经济体制的落实，是我国社会主义市场经济体制建设完善的有机组成部分。
第二，三峡工程制度创新体现了社会主义制度集中力量办大事的优越性。三峡工程资本金的主要来源是电费加价中提取的部分资金，是举全国人民之力支援三峡。三峡工程的基础研究机构、设计、监理、施工、业主、设备物资供应商，主要都是国有机构或企业，体现了不同主体群体协同建设的能力。三峡工程百万移民难度极大，部分移民异地安置及全国对口支援充分体现了社会主义大家庭的全局意识与团结互援。如此浩大的工程，也只有在社会主义制度高度的政治统一性、高效的统筹协同性下才能完成。
第三，三峡工程制度创新继承和发展了水利水电建设领域此前十多年的改革发展成果，吸收了国际工程建设管理成功经验。三峡工程建设管理体制的形成不是偶然的，它是对20世纪80年代建筑市场特别是水利水电建设体制改革实践的继承和发展，也是向国际工程管理模式学习和借鉴的结果。在三峡工程开工前，我国已在业主负责制方面进行了初步探索，开始在水电建筑市场引入竞争机制，实行招投标承发包体制，进行各种监理工程师形式的实践，投资体制改革也开辟了多元化投资的路子。因此，三峡工程制度创新是对大型水电工程建设运营已有经验的继承发扬，使得水利水电工程筹划、决策、建设、投运制度安排更加适应新的形势和环境发展的需要。
第四，三峡工程制度创新贯穿了用市场经济办法组织建设管理与运行的主旋律。三峡工程制度创新的灵魂是实现了社会主义制度优越性与市场经济基本法则机制的有机结合。除了国家集中力量办大事的行政化方式外，在工程建设与运营中更主要的是充分发挥了市场优化配置资源的基础性作用，更多地用经济法律手段替代行政指挥。三峡工程业主职责比较完整，较好地体现了国家对国有大型企业关于产权明晰、政企分开、自主经营、自我约束、科学管理的基本要求。三峡总公司对工程筹划、筹资、组织施工、生产营运和还贷等进行全程管理，借贷时就考虑还钱、建设时就考虑营运、装机时就考虑运行，凡事对未来负责，有效地把责、权、利统一起来，有利于控制进度、质量和投资。
第五，三峡工程制度创新纵贯工程建设运营价值链各环节和主要关系的主要方面，是全方位全过程的制度创新。三峡工程制度创新范围非常广泛，涵盖了领导体制、建设管理体制等。在政府与企业之间、市场主体之间、业主内部各部门各单位之间引入了新关系新体制；适应工程建设阶段的变化，制度创新的内容不断延伸和拓展到建设与运营体制、三峡船闸管理体制等内容；同时也在建筑市场、产品市场、资本市场等诸多方面开启了大型工程的新机制新体制，为我国水利水电建设乃至整个基本建设与运营领域积累了经验。
三、三峡工程制度创新展望
三峡工程开工于1994年，但早在1984年3月，李鹏同志就提出了《关于开展筹备三峡工程若干问题的报告》，高瞻远瞩地对三峡工程建设进行战略规划和制度安排准备。三峡工程建设中制度创新的很多创造性的思想都源于李鹏同志当时的报告。2009年三峡工程竣工在即，我们尤其需要抓紧研究，为三峡工程永久运行的制度安排做好准备。
三峡工程一方面是调整人与自然的关系，另一方面实质上是调整不同利益主体之间的关系。宏伟的三峡工程是一项复杂的系统工程，就三峡工程的生命周期而言，17年的建设期(1992—2009年)仅仅是短暂的一个阶段。尽管三峡工程竣工已胜券在握、指日可待，但三峡工程的竣工并不意味着对三峡工程认识和调整完善的终结。相反，我们必须在实践中不断地加深对三峡工程的认识理解，加深对三峡工程与自然生态、河流河势、社会经济、相关利益主体关系的理解，并在实践中不断地进行制度创新，调整和优化各种关系，作出符合客观规律与实际情况的制度安排，以使三峡工程真正全面持久和谐地发挥巨大的利国利民、与大自然和谐共处的综合效益。因此，三峡工程的成功运营任重而道远，未来三峡工程制度创新的任务依然繁重，有许多未知领域仍需要不懈探索。
从时间维度上看，三峡工程有规划中的三峡工程、建设中的三峡工程、投产运营初期的三峡工程、运行稳定期及寿命终结的三峡工程之分。目前三峡工程处于边建设边投产边运营、马上将迎来三峡工程全面竣工的初期运行阶段。正确把握和处理好不同阶段三峡工程的关系，从而作出相应的制度安排，需要有战略眼光和高度的历史责任感。
从空间维度看，三峡工程大坝全线到顶，蓄水至156米乃至175米后，长江实际上分为三峡工程上游的长江、三峡工程近坝区域的长江以及三峡工程下游的长江三大部分。上游的长江包括库区与其上游的水库群，近坝区域的长江包括葛洲坝以上及三峡大坝坝前水域，葛洲坝以下可视为下游的长江。这三大部分长江的相互关系(包括自然关系与社会关系)如何演变和处理，同样是摆在三峡工程面前的重大课题，需要进行深入研究和作出制度安排，确保长江流域社会经济生态上的有机完整性与和谐发展。
从功能维度看，三峡工程具有防洪、发电、航运、旅游、调水的巨大综合效益，同时也会在水环境、水生态、水岸势等方面发挥调整作用。如何平衡协调处理好三峡工程运营中的水利功能与水害影响，以及经济功能、生态功能与社会功能，直接关系到工程综合效益的发挥。因此，需要用全面的观点、联系的观点来考察和安排三峡工程功能的发挥，趋利避害，协调相关利益群体的关系。
从责任维度看，三峡工程业主是三峡总公司，三峡总公司应该是三峡工程投运后的直接责任主体。一方面，三峡总公司将三峡工程电力生产功能赋予了上市的长江电力；另一方面，三峡总公司毕竟是企业，有很多涉及地方政府和国家部委的事务，它是协调处理不了的。因此，如何进一步定位三峡总公司的功能和角色、如何划清政府与企业的边界、如何建立长期运行中的高层协调机制、如何确保三峡工程的公益性资产与经营性资产协调发挥功能、如何处理好三峡总公司上市部分与非上市部分的关系、如何建立三峡工程运行各利益主体的参与机制与协商机制，这些都需要体制机制安排的创新。具体而言，至少在枢纽运行、电力经营与水库管理的体制、三峡工程与上游水库的联合运行机制、三峡工程库区环境保护与移民稳定的长效机制等方面，亟须进行深入研究和尽早确立相关的制度安排。