第二节　善后会议的召开

一　善后会议的筹备工作

《善后会议条例》公布之后，段祺瑞特派与之有“金兰之交”的许世英办理筹备善后会议事宜⁽¹¹²⁾。许受命之后，即在北京西堂子胡同设立筹备处，置总务、文牍、交际三股。各股设股长一人，下置主任、办事员及交际员若干，以张轸、费保彦、骆通、廖熙元、李其荃、邓子诚、李庆芳、乌泽声等八人为秘书。组织既定，乃召集职员会议，筹商一切，并编订筹备处章程七条，分别就筹备处的设立、隶属关系和权限、组织机构、文电处理、办事细则、竣会后器具之移交、章程实施日期作了具体规定。关于筹备处的隶属关系和权限，章程明确规定：“本处直隶于执政，凡一切筹备事务，由处长秉承执政行之；遇有重要事件，由处长呈请执政，派员会商决定后呈核实行；关于善后会议各种议案，应请执政指定主管机关，或派员办理；善后会议条例发生疑义时，由临时法制院解释。”⁽¹¹³⁾

筹备处成立后，即根据章程规定的职权范围，开始邀请会员。最初拟定的会员合计一百三十二名，但因条例细则规定兼省长之督办及兼督办之省长等会员可派代表两名与会，全部应出席的代表为一百六十六名⁽¹¹⁴⁾。各军首领以及各省区及蒙、藏、青海军民长官大多派代表列席，特聘会员则亲自参会。

从政治关系上分析，善后会议列席者可分为四大派系：其一为安福系。这主要是段祺瑞系统的人，另外还包括段欲拉拢或借重的人，计有赵尔巽、王士珍、熊希龄、乌泽声、周学熙、胡适、周作民等十余名，时人称之为“准段系”。其二为奉天系。凡东三省、直隶、热河之代表，皆包括其中，总数约在三十人上下，领袖人物为张作霖的秘书长郑谦及参谋长杨宇霆。东三省代表二十余人，与会前曾先在沈阳集合，召开预备会议，然后来京，足证奉天方面对此会的重视。其三为国民军系。包括察哈尔、绥远、京兆、河南省区代表，以及冯、胡、孙三部之军官代表，人数约有十八名，在三系之中势力较小。至各人之行动，则大体以薛笃弼为标准。其四为西南联治派之代表，约十余人，进退大体视唐继尧的立场为转移。其他各省区代表，皆不能团结一致，而往往附属于某一派。西藏的达赖喇嘛以及班禅额尔德尼的代表以西藏地区行政及宗教领袖代表的双重身份应邀，虽无派系分别，也十分引人注目⁽¹¹⁵⁾。

依《条例》规定，“特聘会员”系由临时执政聘请或选派有特殊资望及学术经验者担任，且人数不得超过三十名，颇不易确定，直到1925年元旦才最后落实。三十人中，十人为拒贿议员，其入选系奉张与各方妥协的结果。其余二十人，或代表各实力派，或代表各政党，或为商学界之闻人⁽¹¹⁶⁾。

自1924年12月30日段政府发出致各军首领及各省区及蒙、藏、青海军民长官通电，“请躬自出席善后会议或派代表出席”，迄于次年2月1日，筹备处接各方派代表或允亲自出席之函电，“计有三百四十六件之多”，“函电答复到会及派代表与会者，共计一百四十八人”⁽¹¹⁷⁾。

经费的筹集是颇让筹备处伤脑筋的事。为使会议顺利召开，许世英于1925年1月26日，缮具善后会议经费概算书，呈请段祺瑞提交国务会议议决。经费指拨分开办费和经常费，两项概算约五十万元⁽¹¹⁸⁾。经费来源一为执政饬财政部拨放，一为各省协济。然而，筹备处最初仅收到财政部拨发的开办经费二万元，实收各省协款，亦只七万元。临近会议开幕，会员纷纷由各地赴京，车马食宿，所费不赀，“告贷频繁”。许世英“苦无以应”，再三呈文段执政，请饬部紧急拨放经费，但部拨经费一直难以落实。经筹备处与财政部反复筹商，最后谈妥拨款，但此笔部拨“的款”仍须俟交通部允为代垫，始能兑现。在这种情况下，许世英只好让会计科向盐业银行“商垫”、“暂借”，以救燃眉⁽¹¹⁹⁾。

二　善后会议正式召开及通过的主要议案

经紧张筹备，善后会议于1925年2月1日如期开幕。会场设在以前的总统府大礼堂。上午10时许，俄大使馆参赞伊凤阁、美国使馆参赞斐克、英国使馆参赞台克海、法国使馆参赞韩德威、德国使馆参赞师谋、日本使馆参赞岩持成见等二十余人，“各以私人资格至会参观”。另有英、日、法及中国新闻记者若干人赴会采访。10时30分左右，段祺瑞着大礼服莅会，随同与会的有侍从武官长卫兴武、执政府秘书长梁鸿志、军务厅长张树元、编译处主任吴南如等。内务总长龚心湛、财政总长李思浩、海军总长林建章、司法总长章士钊、外交次长沈瑞麟、教育次长马叙伦、农商次长刘治洲、交通次长郑洪年等先后到会，签到会员共八十六名⁽¹²⁰⁾。

10时50分，善后会议正式开幕。西藏民政代表朱清华建议推举赵尔巽为临时主席，主持开幕式，获大会通过⁽¹²¹⁾。会议首先由许世英报告筹备经过，接着由段祺瑞及内务总长龚心湛分别致颂词。⁽¹²²⁾颂词致毕，由主席赵尔巽致答词。上午11时零5分，开幕式结束。

同日，段祺瑞发表《建设宣言》，分发各会员并电达全国，提出“彻底改革中华民国之程序”。《宣言》重申“马”电提出的由善后会议解决时局纠纷，共谋和平统一，以及由国民会议解决一切根本问题的主张；申论了辛亥革命的意义，革命延长导致的危机，制定国宪促成省宪，善后会议与统一，国民代表会议与制宪，以及建设责任等问题⁽¹²³⁾。

2月3日下午，善后会议召开第一次谈话会，代表邵瑞彭建议先起草议事细则，再开正式大会。会议遂指定熊希龄、林长民、杨永泰、薛笃弼、汤漪、黄郛、胡适等七人为起草员，专司其事⁽¹²⁴⁾。因善后会议已开幕，而各省区军事行动并未完全停止，这与善后会议解决时局纠纷、筹议建设方案的宗旨不相符合，经邵章提议，由与会74名代表签名，向政府提出意见书，请段执政于会议正式开议以前，“明令全国，所有各方一切军事行动，及其他敌对行为，均须完全停止。各方如有争执意见，均应由各方正式提出善后会议，听候解决，不得擅用武力，以滋纠纷，而长祸乱”⁽¹²⁵⁾。

这次谈话会，与会代表仅七十七人。后经政府方面极力罗致，到9日召开预备会议时，列席代表达一百一十九人，已足法定人数（当时会员总数已增至一百七十人，三分之二法定人数为一百一十二人）。至13日召开第一次大会时，因国民党人马君武等到会，出席人数增至一百三十二人（会员总额此时已增至一百七十五人）。大会通过议事细则，推举赵尔巽为议长，汤漪为副议长。善后会议遂得以按照议程，渐次进行⁽¹²⁶⁾。

善后会议从2月1日开幕，到4月21日闭幕，断断续续进行了两个多月。除去休会，正式会期为五十天。其间共召开大会二十二次，谈话会两次。会议共收到临时执政府提交的议案十四件，会员提议案二十五件，会员修正案六十二件，意见书三十一件⁽¹²⁷⁾。正式列入议事日程的议案为十五件，其中两件在会议期间由提案人申请保留，三件被撤销。有关国民代表会议的议案和修正案单列，共十四件，列入“交付审查各案”一类⁽¹²⁸⁾。会议主要对收束军事大纲案、国民代表会议条例草案和整理财政案进行了讨论。

（一）收束军事大纲案

段祺瑞政府最初提出的军事方面的议案为《整理军事大纲案》，该案被列入2月19日召开的第二次大会议事日程。但是会议秘书处分发的提案仅为《最近全国岁入数目与军费支出之比较表》⁽¹²⁹⁾，并无议案本身。陆军部次长贾德耀在呈表时称，向善后会议呈递此表之目的，是为了“定将来议案之范围，而为讨论之标准”，显然也未视之为“议案”。故开议之后，即遭到林长民、张仁等代表非议。认为《整理军事大纲案》与该《比较表》，“标题与内容，完全不合，无从讨论”，且“观比较表之内容，多半根据民国八年之预算，而民九、民十一与民十三，三次皆发生国内战争，经此种变故之后，其军额军费两者之变动，当不可究诘，故此表仅可作为参考，不能作为准据”，建议将此“提案”暂时保留，俟政府提出具体议案，再付讨论。

因遭到非议，执政府不久又提出《收束军事大纲案》⁽¹³⁰⁾。其纲要如下：（一）根据财政状况量入为出制定军费之标准；（二）依民国八年预算案以岁入三分之一之比例为军费；（三）暂定全国兵额为五十万人；（四）设立收束军事委员会，按上列各条，妥议办法，次第施行⁽¹³¹⁾。执政府以“理由书”的形式对大纲作了若干说明。关于军费标准之确定问题，“理由书”指出，各国财政收支，皆以量入为出为原则，中国财政状况恶劣，若不确定标准，将军费控制在一定范围，必然增加国民负担，窒碍难行⁽¹³²⁾。

从3月3日召开第五次大会开始，与会代表就《收束军事大纲案》和朱清华提出的《整理现时陆军国防案》等议案展开讨论。到召开第七次大会时，部分与会者以“整理各案之手续”未能完竣为由，提议休会，以便利用一段时间，就有关问题进行协商。此时会议进行弥月，原定会期已满，经研究决定休会两周，并延会二十天。

休会期间，与会代表改以谈话会形式继续就整理军事案进行讨论。鉴于执政府已提出军事整理委员会组织条例与财政整理委员会组织条例，准备成立收束军事与整理财政机关，与会者认为下一阶段的会议只需讨论通过两委员会组织条例，“将来一切关于军事财政之案件，可由该委员会议决”，并建议将会员分为法制、军事、财政三组，分头进行。又因有关军事议案和修正案需相互容纳，谈话会决定由原提案人与修正者及自由认定之会员负责整理军事各案。

3月31日复会后召开的第八次大会集中讨论了有关军事各案。按照议程，需要审查的议案包括执政府提出的《收束军事大纲案》、《军事整理委员会条例草案》，以及会员提出的议案及修正案共十七项。因议案众多，且交叉重复，张凤翙等建议将各案合并，分为两类，以执政府提出的《收束军事大纲案》、《军事整理委员会条例草案》为“讨论之标准”，融汇各修正案。然而，讨论中意见歧出。西南代表反对将军事纲要并入军事善后委员会议案，但林长民等认为“会议有规定军事善后纲要，并有规定军事善后委员会组织条例之必要”。东三省代表对此不满，“相率退席”，致使会议不足法定人数。为应付局面，许世英请王士珍出面调停，未能奏效。嗣由邵章提议将有关收束军事各案，作为“大体成立”，合并审查表决，终以多数通过⁽¹³³⁾。

4月2日，大会召集军事专门委员审查大会讨论之相关内容，并指定11名委员组织特别审查会。3日，特别审查会将全案审查完毕。4日复开审查大会逐条议决审查修正理由。4月15日，召开第十八次大会，决定将军事各案合并讨论，将合并后的议案改名为《军事善后委员会条例》，经逐条审查表决，条例获得通过。条例共十六款，确定了军事善后委员会的组织、应行议决事项、议事程序、会期、财政委员会召开联席会议的方式、事务处的设立等。然而，究竟怎样确保军事善后委员会解决收束军事的问题，会议并未讨论。事实上，在与会各方各自为政、政治军事力量重心尚未形成的情况下，即便会议作出有关规定，也难以解决军事善后问题。从这个意义上说，善后会议只是将军事善后这一难题，移交给了段政府拟成立的军事善后委员会，至于该机构能否完成会议赋予的使命，也就无暇顾及了。

（二）整理财政案

财政是执政府亟待整理解决的重大问题。因历经战乱，中央及地方财政已陷入严重困境。各省岁入之状况，由民国八年“全国岁入数目与军费支出之比较表”所列数据中，各省军费占了全国岁入之56．9％，财政入不敷出的省份多达十七个，可推知大概。中央财政状况因地方截留等因，极显拮据。就在善后会议开会期间，据段政府方面透露，“各机关各军队新欠旧欠，统计已有七百余万元之巨”⁽¹³⁴⁾。当时舆论批评政府“恃债为生”⁽¹³⁵⁾，实则连债也无可依恃。为解决燃眉之急，段政府拟发行2000万元“十四年八厘公债”，但发行之时，却因担保、利息、折扣等问题，屡遭反对。最后通过强摊各银行勉强发行出1500万元公债，但可以用作政费的只有620万元⁽¹³⁶⁾，而这笔款项尚不够还清政府的新旧欠款。正是在这样的背景下，整理财政的问题提上了善后会议议程。

整理财政案在2月27日召开的第四次大会上开始提出讨论。最初的议案共九项，皆由临时执政提出。在第九次大会上，该九项议案被归并为《整理财政大纲案》与《财政整理委员会条例草案》。另外，会员熊希龄、李垣、任可澄、钟才宏、邢端、周钟岳等先后提出新议案或修正案七项，也一并加以讨论。财政总长李思浩到会接受质询⁽¹³⁷⁾。初步讨论之后，议决交财政专门委员会审查。专门委员会在接到议案之后即开审查会，并依议事细则规定，指定七人开特别审查会审查。结果议定以段政府提出的两案为纲领，将各修正案中相关内容归并其中，其不能归并者另立一类，以免重复。会上各方争执不休，虽多次集议，均未获结果。

直到善后会议召开最后一次大会，才对这一问题作出裁决。鉴于讨论军事善后委员会条例时，系将军事整理大纲及军事整理委员会条例并为一案讨论，会议决定将整理财政大纲案，并入财政整理委员会条例。会议对议案逐条讨论，最后将全案表决通过。所通过的《财政善后委员会条例》共十六条，规定了委员会的组织形式。委员会由财政总长、交通总长、审计院长、税务督办、烟酒事务督办、盐务署长、各省区军民长官，以及由临时执政派充之“具有财政学经验”者十至十六人组成，设委员长一人，副委员长二人。条例还规定了委员会的“应行议决事项”及议事程序。

被并入该案的《整理财政大纲草案》提出了整理财政的基本设想，内容包括：（1）根据量入为出的原则，就现实收入实数支配用途；（2）编制中央暂行概算，方针为：收入方面须专列属于中央的款项，支出除国债之外，以民国八年度预算为标准，所有各机关经费八年度预算已列者，参照该年度预算办理，其未列者按照现行实支数目分别核减；（3）调查各省区财政状况，作为编制新预算之预备；（4）公布历年财政状况，及临时政府每月实收实支状况；（5）筹划裁减军费；（6）筹备划分国家地方税收及国家地方之支出；（7）商定中央与各省区协解款项办法；（8）统一国库，整理币制；（9）整理内外债款，并宣布历年所欠内外债确数及用途；（10）筹备裁厘加税；（11）厘定财政暂行法规⁽¹³⁸⁾。

从内容上看，善后会议通过的财政议案是比较全面的，涉及国家经济生活的主要方面，指出了解决国家经济困难的关键所在。例如，议案特别强调财政之“公开”。这是针对民国以来“纷争不已，其重大原因，莫过于财政不能公开。握有财权者，事事不敢公开；希望握财权者，每借口财政不公开，为争权之利器。所以公开二字，实为整理财政之重要关键”的现实特别强调的原则，值得注意。

另外，条例规定财政善后委员会成员包括“各省区军民长官”，也十分瞩目。最初政府提出的议案与会员提出的修正案，均规定财政整理委员为“民政长官”。后来考虑到各省区财政之收入支出，均与军政有关，“既欲期整理财政方法通行，即不能不使军事长官与闻”⁽¹³⁹⁾。然而民国以来中国财政混乱，很大程度上正是“军政长官”所造成。要整理财政，从根本上说，就应改变军人干预财政的现状。善后会议无法改变这点，却迁就现实，寄希望于本不应该掌握国家财权的军人与之合作，自然事与愿违。

（三）国民代表会议条例草案

国民代表会议是段祺瑞政府标榜用以制定宪法，解决根本建设问题的重要会议。按照段祺瑞的说法，召开善后会议只是为了治“标”，而国民会议则是治“本”。故对于列入善后会议议程的《国民代表会议条例》，与会者十分重视。但是，由于理念差异和利益争执，国民党在会议即将召开之时，宣布抵制善后会议，并号召国民组织召开国民会议以制宪，这就将国民会议与善后会议置于截然对立的位置。另外，已经参加善后会议的人，由于政治立场不同及所代表的派系差异，在会上也都各执己见。这种政治上的差异在讨论国民代表会议条例草案时充分表现了出来。

《国民代表会议条例草案》是由临时政府法制院起草，以段执政的名义提出来的⁽¹⁴⁰⁾。会议进行中，不断有会员提出修正案。截至3月16日，已收到张凤翙、汪声玲、江亢虎、于宝轩、那彦图、王运孚、胡适、赵从轺、顾鳌等提出的修正案十二件⁽¹⁴¹⁾。从第二次大会到第二十一次大会，会员倾注精力对该条例草案进行讨论。在国民代表会议的权利是否应该受到限制，会议的人员组成及各省区代表的名额，宪法应该是由政府指定的专门人员起草还是应交国民代表大会起草等重大问题上，展开了激烈争论。

关于国民代表会议的权限，条例草案表述为：“国民代表会议，以议决中华民国宪法及关于宪法实施之附则，为其职权。”《法制院呈稿》亦称：“国民代表会议，既以商定国是为主旨，则制定根本大法，自为其唯一之职权。至其他政治善后问题，应委之与善后会议，普通立法事项，胥让诸根据宪法产生之立法机关。”⁽¹⁴²⁾但是在会议逐条讨论草案时，代表金兆棪认为，国民代表会议是为“国家最高的及无上的机关”，是国家的“主体”，应否对其加以限制，值得怀疑。即便应该限制，谁具有这样的权利，亦属问题。代表寇遐对限制国民代表会议职权从根本上持反对态度，认为共和国家根本主权在于国民，除了国民代表会议自身可对其职权加以限制外，其他任何人均无此权力。

金、寇二人的意见反映了西南联治派的立场以及当时人们普遍存在的对于民主共和的理想观念。林长民则站在政府派立场及政治实践角度反对金、寇的主张。他认为，宪法问题乃国家的根本问题，宪法实施之附则，应能包括一切问题，因而限定国民代表会议这一“职权”，实际上已规定了会议至高无上的权利，这与金氏所称国民代表会议系无上之机关，并不矛盾。林尤其不赞成寇遐的意见，斥之为“纯系一种理论”，认为事情若纯依理论研究，则会议可以不必讨论此案。事实上，要做到对国民代表会议的职权毫无限制，几乎是不可能的。林氏举例说，“试思本案规定之会期三个月、名额若干人诸条文，若依此说绳之，何尝非限制之意”，如果依寇氏之意，此皆不必加以规定，“则一切条文，皆无准据”。因此，林氏极力主张维持原案⁽¹⁴³⁾。双方就此争论不休。

宪法应该由政府指定的专门人员起草，还是应交由国民代表大会起草也是争论异常激烈的问题。在善后会议第十九次大会上，林长民提出增加“中华民国宪法案及实施附则之起草，由国宪起草委员会行之”的条文。遭到寇遐等人反对，寇等主张于条例草案第一条之后增加“宪法之起草，由国民代表会议互选委员若干人行之”。认为宪法具有一定的“民约”性质，应体现主权在民之意；而林氏之办法，系“假政府官吏之手，根本上即违反民与民相约之意”。林长民反驳说，宪法起草委员会虽由段执政及各省区军民长官推举，但宪法之最后决定权仍在国民会议，即便不妥，亦“有纠正之余地”。至于宪法的价值，应决定于其内容实质，而不是决定于“起草之机关”。但寇遐坚持认为，宪法系国家根本大法，其起草权应该操之于民，否则所产生的宪法只能名之为“政府宪法”或“官僚宪法”。由于双方互不相让，大会最后将各自的主张付诸表决，结果寇遐的主张被否决⁽¹⁴⁴⁾。

国民代表会议的人员构成，各省区的名额及选举办法亦是会议争论不休的问题。关于人员构成及名额，段政府最早提出的条例草案规定为京兆四人，各省区每道三人，内外蒙古八人，西藏六人，青海两人，华侨十六人，全国各大学区、各商业区、各实业区每区一至二人，拒贿议员之当签者及担任宪法起草委员者。其有关选举的规定为，凡中华民国年满二十五周岁以上之男子，具备关于理智各条项，并无条例第十五条至第十九条情事者，均有选举及被选举为国民代表会议议员之权⁽¹⁴⁵⁾。对于上述规定，会议提出众多修正案⁽¹⁴⁶⁾，形成以省区和以人口划分国民代表会议名额两种意见。大体言之，“小省区之代表，咸主张以省区为单位；大省区之代表，咸主张以人口为比例。双方争执，纷扰不已”⁽¹⁴⁷⁾。经反复讨论修改，会议最后以中国人口缺精确调查，邮政局的统计数据亦颇多不实不尽之处为由，否定了“人口主义”。但会议听取各方意见，对国民代表会议代表名额作了调整，其人数增加为534名，取消了有关大学区、商业区、实业区及拒贿议员单独配给名额的规定，黑、吉、闽、陕、甘、云、贵、桂、新等省选出十六人，其他省份所选代表自十八人至二十七人不等。选举方法实行单选复选制，各省区议员选举，以复选制行之；蒙古、西藏、青海、华侨的选举，以单选制行之，得票较多者当选。

1925年4月18日善后会议召开第二十一次大会，在此前对条例草案所作逐条表决的基础上，就业已修正之议案开“三读会”，并将全案付表决。结果，“全场起立，主席宣告全案成立，鼓掌之声雷动”⁽¹⁴⁸⁾。至此，历经种种艰难的《国民代表会议条例》终于通过。

政府派副议长汤漪曾声明说，善后会议议案众多，但真正重要的议案只有五个：（1）国民代表会议条例，（2）整理财政案，（3）整理军事案，（4）修正临时政府组织案，（5）联省自治案。在汤漪看来，“二、三两案较易通过，第一案虽多争议，亦有解决希望；惟第四案的进行，妨碍正式政府的成立，及宪法的产生；第五案则善后会议无权解决，须于将来国民代表大会时提出”⁽¹⁴⁹⁾。经过会议各方努力协商，汤漪所列五项要案中，前三项至少在形式上已得到解决。这样，善后会议最为棘手的议案实际上只剩下与西南联治派相关的修正临时政府组织案和联省自治案两大议案了。

三　联治派在善后会议中的活动

善后会议期间，联治运动在西南实力派的鼓动下再度兴起。如前所述，西南实力派曾对参加会议持犹豫态度，他们之所以参加善后会议，唯一的理由在于会议可能向他们提供宣传实施联治主张的机会⁽¹⁵⁰⁾。故会议开始不久，唐继尧、赵恒惕便发出通电，主张联治⁽¹⁵¹⁾。钟才宏、萧堃、郭同等随即在会上提出《确立联治政制为改革军财各政之标准以解纠纷而谋统一案》。该案由若干具体议案组成，其要旨有三：一、欲谋求国家的真正统一，亟应着眼于军政、财政，谋根本之改革；二、欲改革军财两政，“不可不先将中央及地方权限确定，以为标准，而欲划分中央与地方之权限，以吾国土地之广大，民族之殊异，除采用联治制，使地方得自由发展，而各区仍互相联结，以成复合之绝大共和国外，无他道也”；三、设立临时联立参政院，以各省区之“公意”，取代临时政府的“独裁”⁽¹⁵²⁾。

与此同时，褚辅成提出了善后会议五个重要议案中的第四项议案，并征得费行简、周钟岳、彭养光、马君武等十二人连署，原案名为《中华民国临时政府制草案》，顾鳌等提有修正案。该案之要旨，在于不满现行中华民国临时政府制，主张设国务院，执行国家最高行政权，并将由段祺瑞担任临时执政，集总统府和国务院权力于一身的集权制，改为国务院所由构成的三十三位执政的“合议制”⁽¹⁵³⁾。褚案与联治案可说是相互支持的议案，该案的提出，显系对段政府的挑战，其要害在于以分权取代集权。诚如《晨报》评论所言，褚案“使果实行，则现当局地位直从根本推翻”⁽¹⁵⁴⁾。

议案提出后，联治派为谋求会议通过作了大量努力。褚辅成等在京联治派人士，除向善后会议递交提案外，还研究制定了实施联治的方法：（1）宣布提倡联治与政局攸关，所标名目，为确立联治政制及改革军财各政之标准。目的在于解决纠纷，谋全国统一，解除南北误会，共定国是。（2）所定联治方法，将来在善后会议或国民代表会议提出讨论，征得多数意见，方能表决实行。（3）联络各省会员时，先征求其对联治的意见，敦劝加入或赞助实施。（4）在征得九省以上会员同意后，即在京召集联治讨论会，共同组织此项机关，以为急办联治之表示。（5）与各会员接洽妥当后，即向中央方面疏通⁽¹⁵⁵⁾。与此同时，在京联治派与各地联治派密切配合，共谋进行。上海部分联治分子，就曾在“一品香”集会，提议以滇、黔、粤、桂、湘南五省区为联治试验区，与北方划界而治。试验期限为三年，如行之有效，即请东北加入，为西南东北之大联治。如行之无效，亦可免北伐南征阋墙相斫，以保国家元气⁽¹⁵⁶⁾。

3月22日，因湖南省议会代表王克家来京，在京联治派代表沈钧儒、褚辅成、张耀曾、钟才宏、潘大道、朱清华、谷钟秀等五十余人聚会中央公园水榭，商议联省自治运动方法及组织进行事宜。议决组织“联治同志会”，并起草简章九条，以利进行⁽¹⁵⁷⁾。与此同时，湖南省议会议长欧阳振声根据省议会决议，发起组织“全国各省省议会联合会”，嗣以“省联”名义，向善后会议提出以联省自治为解决时局纠纷促进全国统一的方案。3月24日，各省省议会联合会在北京成立，随即开始政治活动⁽¹⁵⁸⁾。

联治派虽力谋实现其主张，但内部亦出现裂痕，有所谓“军人派”与“政客派”之分。军人派有唐继尧、赵恒惕、陈炯明等，政客派有唐绍仪、褚辅成、杨永泰等。二者利害不同，行为取径各异。军人派如滇唐、湘赵之代表出席善后会议，以及王九龄就中央教育部长之职，皆系向中央表示有合作之可能。“故彼等无推翻现政府之决心，只有未来之希望而已”。后者唯一的目的，在于设法掌握中央政柄，“故于现政府，当然采取攻击态度。思借此联治二字，以为武器”。两派标识虽同，目的实异，这直接影响到联治运动的发展⁽¹⁵⁹⁾。

对于褚辅成的议案，政府派人士极为敏感，主张涉及改制问题，“与其由善后会议提出议决，不如由政府自动的拟一大纲，提交该会同意，借以表示善后会议不能有此提案权”。奉张对褚案亦不以为然。在善后会议第十次会议上，因褚案列入议程，东三省代表以不出席会议加以抵制，致使大会不足法定人数无法召开，显然是贯彻奉张意志的结果⁽¹⁶⁰⁾。《顺天时报》的文章称褚案为善后会议的“暗礁”，颇能揭示其间的关系⁽¹⁶¹⁾。在善后会议第十三次大会上，经政府派会员提议，按照议事细则第十六条之规定进行表决，结果褚案以超越善后会议权限而被搁置⁽¹⁶²⁾。

对于旨在加强地方权力的自治运动，段祺瑞本无不慊，其就职时的“马”电，有“促成省宪”之语。段既赞成省宪，当然没有理由反对地方自治⁽¹⁶³⁾。惟此次联治案之提出者“均为西南实力派代表”⁽¹⁶⁴⁾，也就引起了段祺瑞的警惕。

为对付西南联治派，段祺瑞及其同僚可谓煞费苦心。西南代表共计九人，若不将褚辅成算在内，则其代表只有八人⁽¹⁶⁵⁾。其人数虽仅八人，“而段祺瑞视之，则不啻数千人，所以欢迎之者，较欢迎孙中山，殆有过无不及”。除饬沪宁、津浦、京奉三路特备专车迎迓外，并饬沿途军警加以保护。且令所过地方之长官如卢永祥、王揖唐、郑士琦等，于其经过之际，为之照料一切。同时并着齐岳英、沈成栻、任传榜与之同行，护送进京，以示优异⁽¹⁶⁶⁾。

段祺瑞之所以“居滇黔桂代表为奇货”，据《申报》记者分析，原因有三点：第一，当时联省自治运动，发展迅速，虽在北京以政学会为中心的联治党，其背景不全在西南各省，然其运动之起点，则确以湘鄂粤桂滇黔川赣为之，其中最有可能被运动者，则为湘桂滇黔。为阻止联治运动进行，必须竭尽其力拉拢。第二，滇黔桂等省，位在西南极端，若不拥戴段氏，“则段氏虽有长鞭，亦不及马腹，驭之以刚，既非势之所能，则怀之以柔，情殊不能自已。今滇黔桂之代表，既应招联袂而来，自不能不加以異款，使其心悦而诚服”。第三，滇唐会师武汉之说，虽半含宣传性质，而鄂萧川熊联唐以解决坐镇武胜关的王汝勤之风闻，则不可轻视。故为阻止滇川鄂联络以倒王起见，亦不能不特别重视滇黔代表。“质言之，段之重视滇黔桂代表，半为打消西南各省之联治计划，又其半则为维持王汝勤之地位。打消联治计划，乃为未来统一全国巩固中央政府权力计，而维持王汝勤，则为监视豫胡与鄂萧之联络，及鄂萧与西南之联络计也”⁽¹⁶⁷⁾。

段祺瑞对联省自治的态度，从湖南省议会代表王克家在善会期间与许世英的一席谈话中可以更清楚地窥见。王问：“合肥对于联省自治的问题，意见到底怎样？”许答曰：“合肥对于联省自治四字，是很怀疑的。他的意思，说省自治可，县自治可，镇乡自治也可。惟于‘省’字头上冠一‘联’字，是不懂得的。怕的说联省，是省与省联变成兼并割据。怕的说联省自治，只管各省，不管国家，只管地方，不管中央。若说联省便是为国家，为中央，可以办到统一，这个当做注解，说明白，不若用联自治，反为好些。”⁽¹⁶⁸⁾

不过与褚辅成提出的《中华民国临时政府制草案》相较，联治案已属温和，对段政府构成的威胁亦相对较小。故段政府对于联治主张最初只是设法疏通。3月29日晚，许世英、姚震、章士钊、王九龄、段宏业、汤漪、陈宦、张树元等联名邀请联治派在绒线胡同“某宅”会谈，表示政府方面亦赞成联治主张，“但以兹事体大，未便在善后会议中解决，仍留待国民会议较为上策，以为缓兵之计”⁽¹⁶⁹⁾。

30日，段祺瑞复电滇唐、湘赵，解释不在善后会议中讨论联治问题的原因：“联治之论，实获我心，此次政局改造，其唯一途径，在使国宪省宪，同条共贯。祺瑞于去年十一月来京就职，即经马电明揭此义。今年二月，于善后会议开会之日，复经郑重宣言，并条举促成省宪方法，期于次第实施，与来电主张，初无二致。但盼制宪机关，早日成立，根本大法，早日观成，吾辈协力改造之精神，亦早日实现。则长治久安之局，将从此奠其始基。否则纵横捭阖，所谓联治者，非形同割据，即互相侵扰，末流之失，变本加厉，亦所当防。”⁽¹⁷⁰⁾

直接出面反对将联治案列入善后会议议事日程的是汤漪。汤氏素主联治，曾与张耀曾等发起筹组联治同志会⁽¹⁷¹⁾，但此时却站在段政府立场。他在对电通社记者谈及此事时称：“第五案（联治案）为本人民国十一年以来所主持者，自欲早观其成。但本人以为现在之善后会议，无权议决此案。须于国民代表会议时，提出讨论，较为得当耳。”⁽¹⁷²⁾汤漪虽未就联治案的内容加以评论，但其从会议权限角度提出的意见，对于搁置或否定联治案，无疑起到了决定性作用。

联治案遭到反对，除上述原因外，尚与吴佩孚有一定关系。吴迷信武力统一，对于联治，本不赞成。兵败之后，感叹夙志难以实现，不得不接受主张联治的湘赵等人庇护，以谋再起⁽¹⁷³⁾。他曾明确表示：“中国欲求治理，武力统一外，即联省自治之一法。”而联治派有感自身力量薄弱，极力联络南北军阀，作为后援。在军阀心中，联治乃割据之谓，担心自身地位不稳固的军阀，“既闻可以公然割据，岂有不赞许之理”⁽¹⁷⁴⁾？双方一拍即合，暂时走到了一块。

然而，联治主张与张作霖不甘只作“关外王”的野心是冲突的。吴氏欲借重湘赵等联治派，谋求东山再起，更使奉张别无选择地站到与联治派对立的立场。而奉张的反对，则成为联治案在善后会议获得通过的最大障碍⁽¹⁷⁵⁾。联治案提出不久，对该案持反对态度的奉、吉、黑、热及卢永祥方面的代表就曾公函赵尔巽，请勿提交大会议决，得到赵的支持⁽¹⁷⁶⁾。加之国民党方面因唐继尧等借联治之名，“冀攘夺地盘，殊与民党主义背驰”⁽¹⁷⁷⁾，亦持反对态度，使联治派感受到巨大的外在压力。

由于联治派内部军政两系的分野及外部反对，联治案虽经提出，其在善后会议通过的前景已十分暗淡。为改变窘境，西南代表竭力对政府方面进行疏通，但未见效果。在此情况下，西南方面提出联治问题未解决前，不能开议国民代表会议条例；甚至提出以联治案与国民会议条例交换的计划，即以通过联治案为条件，换取联治派对通过国民代表会议条例的支持，否则将不投票支持国民代表会议条例⁽¹⁷⁸⁾。奉天及政府方面代表则合力反对，甚至不容联省自治案列入议事日程⁽¹⁷⁹⁾，致使联治案未能在善后会议上获得通过。

修正临时政府组织案和联省自治案被否决，意味着西南联治派未能实现参与善后会议的初衷。在这种情况下，联治派一方面电催唐继尧在滇组织联治政府，对执政府施加压力；另一方面则以退出善后会议南下相要挟⁽¹⁸⁰⁾。组建联治政府的计划当然不可能一蹴而就，而退出善后会议的要挟，因西南联治派的代表不过寥寥数人，即便全都退出，也不会对会议产生多大影响，故“政府方面对此并不十分重视”⁽¹⁸¹⁾。因而，对西南实力派来说，怀着推进联治的目的参加善后会议，无异参与了一场只会输不会赢的政治赌博。