第二章 农村居民最低生活保障

农村居民最低生活保障是对农村家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口按照最低生活标准进行差额补助的制度性保障。陕西省1997年开始建立农村居民最低生活保障制度，截至2010年年底，全省227.57万人纳入农村低保，月人均补差80元，2005～2010年底累计支出保障金56.4亿元。

第一节 农村低保制度

一、试点探索（1996～1998年）

1996年1月全国民政厅局长会议首次提出改革农村社会救济工作，积极探索农村居民最低生活保障制度的任务。1996年5月，陕西省民政厅经过深入调研，选择了经济条件较好、民政工作整体水平较高的兴平市和澄城县作为全省建立农村居民最低生活保障制度的试点。1997年5月13日，中共兴平市委、市政府在冉庄乡为3601名农村低保对象发放陕西省第一批最低生活保障金，标志着农村居民最低生活保障制度在陕西开始推行。兴平市建立农村最低生活保障制度的经验引起了民政部和陕西省党政领导的高度重视，民政部部长多吉才让听取了陕西省民政厅汇报后，对兴平市在资金筹措上既依靠政府又不依赖政府的做法给予高度评价。省政府办公厅、省民政厅就兴平市实施农村居民最低生活保障制度的情况给省长程安东写了一份详细的调查报告。1997年8月11日，程安东批示：“建立农村最低生活保障制度势在必行。我们在关中25个县（市、区）先推行，随着县域经济的发展，逐年在有条件的县稳步地建立，变救济为保障，要以县（市、区）为单位，因地制宜，对属于民政救济的病残、孤寡老人分布比例较大的县、乡进行补助。要在认真调查研究的基础上，科学规划，争取在本世纪末完成扶贫攻坚任务的同时，把全省农村最低生活保障制度全面建立起来。”1997年8月14～16日，陕西省民政厅在兴平市召开全省农村最低生活保障制度建设现场会，全面总结推广兴平市实施农村最低生活保障制度的经验。按照省政府的要求，全省各级民政部门及时转移工作重点，把农村最低生活保障制度建设作为全省民政系统“内振精神、外树形象，努力开创全省民政工作新局面”的突破点来抓。截至1997年年底，全省有13个县（市、区）制定出台了农村最低生活保障实施方案和办法，并逐步正式实施。

二、普及推广（1998～2005年）

1998年陕西省人民政府下发《关于积极稳妥地建立农村社会保障制度的通知》（陕政发〔1998〕18号），将建立农村最低生活保障制度列为农村社会救济工作的首要任务，要求1998年年底之前有50个以上的县（市、区）启动实施，争取在20世纪末全省全面建立农村最低生活保障制度。根据各地农村最低生活保障制度建设进展情况，1998年，省上通过转移支付，向各地市下拨农村最低生活保障补助资金500万元，加上各地市配套资金，很大程度上缓解了各地保障资金不足的困难。截至1999年6月底，全省107个县、市、区全部建立了农村最低生活保障制度，保障人数18.96万人。此后，各级财政继续加大农村最低生活保障制度建设的投入力度，在规范管理的基础上，适时扩大农村最低生活保障的覆盖面。2001年全省共筹措保障金2800万元，其中省财政列支1000万元，地（市）、县（区）、乡（村）列支1800万元，有23万农村贫困居民被纳入保障范围，年人均补助120元，保障人数居全国第三位（仅次于山东、贵州），在西北地区居第一位。2003年，农村税费改革全面实施后，村提留、乡统筹被取消，尤其是免征农业税后，乡镇财政收入减少、村集体公益金无法筹集，导致原由乡镇和村集体承担的部分救助资金难以到位，农村最低生活保障资金严重短缺，全省不少市、县（区）农村低保工作开始逐步萎缩。面对这一情况，省政府决定：将年人均纯收入低于625元的特困户45.8万人（含五保户8.5万人）作为最低生活保障对象，补助标准暂定为五保户720元/年·人、特困户300元/年·人；对农村其他年人均纯收入低于625元的贫困家庭54.8万户、169.8万人作为临时救助对象，分别按照100元/年·户和50元/年·户的标准进行救助。在资金补助上，按照“省级资金适当向贫困地区倾斜”的原则，综合考虑各地农业人口总数、农村贫困人数、人均财力等因素确定，对西安、延安、榆林、杨陵3市1区按省级补助资金总量的15%给予补助；宝鸡、咸阳、渭南、铜川4市按省级补助资金总量的35%给予补助；汉中、安康、商洛3市按省级补助资金总量的50%给予补助。2004年，全省农村低保人数19.8万人，保障标准300～625元/年·人，支出保障金2364万元，月人均补助10元。2005年5月，省政府下发了《关于在全省逐步建立农村居民最低生活保障制度的通知》（陕政发〔2005〕19号），决定从2005年7月1日起，按照“低标准、小范围起步，逐步提高保障标准、扩大救助范围”的原则，在全省建立农村居民最低生活保障制度。2005年6月10日，省民政厅、财政厅联合下发了《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》（陕民发〔2005〕18号），各市、县（市、区）在认真调研的基础上相应制定出台了《实施办法》或《实施细则》。2005年下半年，全省共保障农村低保对象38.1万户、97.7万人，支出保障金7630.23万元。保障标准最高1000元/人·年（杨陵区），最低500元/人·年（安康、汉中），月人均补助13元。临时补助20.7万户、65.1万人，支出资金778.7万元，平均每户半年救助37元。

三、规范完善（2006～2010年）

2006年12月召开的中央农村工作会议和随后下发的中央〔2007〕1号文件（《中共中央、国务院关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）进一步明确要求，“在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定最低生活保障对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助”。按照中央要求，2006年12月21日，中共陕西省委十届九次会议提出“不断完善社会救助体系。完善城市低保、农村低保、灾民救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等制度”“要在‘按标施保’的原则下，将农村低保人群扩大到80万人，到2010年基本覆盖全省农村贫困人口”的目标任务。为实现到“十一五”末将全省农村特困群众全部纳入农村最低生活保障目标，省民政厅结合陕西实情，制定了《陕西省农村居民最低生活保障提标扩面方案》。截至2007年6月底，陕西省农村低保工作实现了“扩面提标”的工作目标。2006年，全省农村低保保障人数81万人，保障标准625～1000元/年，支出人保障金1.99亿元，月人均补助20元。

2007年6月25日，国务院召开了在全国建立农村最低生活保障制度工作会议，7月11日，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）。为贯彻落实好全国农村低保工作会议和国务院有关文件精神，2007年9月11日，省政府召开全省农村低保工作会议，并下发了《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》（陕政发〔2007〕45号），对全面推进农村低保工作做出具体安排部署。会议要求将全省人均纯收入低于693元的农村贫困人口全部纳入保障范围，实现动态管理下的“应保尽保”。各地认真落实会议精神，2007年，陕西省农村低保相继实现了“扩面提标”和“保障标准以下全覆盖”的工作目标：保障标准每人每年最高1000元，最低693元，全省纳入农村低保共205.4万人，月人均补助13元。全年共支出保障金3.35亿元。农民人均纯收入低于693元的农村困难群众全部纳入农村低保范围，基本实现了“应保尽保”。

2008年，陕西省农村低保工作以建立政府投入为主的机制为标志又有了新的突破。从2008年起，各市、县分别按上年可用财力的1%列支农村低保资金。2008年，全省农村低保资金总投入11.53亿元，下拨中央补助资金7.1亿元（含2007年结余1.18亿元），省财政预算1.5亿元（含工作经费1000万元），比上年增加8000万元，市、县财政预算2.82亿元。农村低保资金渠道的建立，有效地保障了农村低保制度的顺利实施。2008年，全省纳入农村低保226.6万人，月人均补助40元，支出保障金10.88亿元。另会同省物价局从省级煤炭价格调节基金中按每户100元标准向农村低保对象发放一次性冬季取暖补贴5860万元。2009年，陕西省将农村低保作为落实“保民生、保增长、保稳定、促发展”中心工作的重要举措，纳入“民生八大工程”项目规划。2009年12月14日，陕西省民政厅、财政厅下发《关于做好提高农村居民最低生活保障标准工作的通知》（陕民发〔2009〕67号），要求“从2009年7月1日起，全省农村低保最低限定保障标准由693元/年·人提高到1196元/年·人”，并提出建立合理的“档差”，做到“分档救助”“按标施保”“应保尽保”“应退尽退”。2009年，全省纳入农村低保230.7万人，支出保障金17.57亿元，月人均补助60元；2010年，全省纳入农村低保227.6万人，支出保障金21.86亿元，月人均补助80元；2005～2010年全省共纳入农村低保1069万人次，支出保障金56.4亿元。

第二节 农村低保措施

一、资金筹措机制

从1997年农村低保试点到2007年9月农村低保资金筹措机制建立之前，由于农村低保尚处于试点探索、局部实施阶段，农村低保资金筹集缺乏规范性要求，主要包括中央冬令补助资金、省财政列支资金、市县财政配套资金、“五保供养”转移支付等。

2007年9月7日，陕西省人民政府印发《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》（陕政发〔2007〕45号），第十三条规定：“农村居民最低生活保障资金实行中、省、市、县财政共同负担，中、省资金重点补助财政困难地区。资金主要来源：①市、县财政分别按上年可用财力的1%和1%安排预算；②中央财政补助；③省级财政补助；④社会捐助款。”从此，农村低保资金筹措机制正式建立。从2005～2010年的6年间，陕西省农村低保共支出保障金56.4亿元，其中中央财政补助44.41亿元，省级财政从2008年起，建立自然增长机制，每年递增5000万元，并综合考虑各地农业人口数、特困人数、人均收入等因素，适当向贫困地区倾斜，6年间省财政补助5.12亿元，同时从2008年起，每年安排农村低保工作经费1000万元。市、县财政列支6.86亿元。各级农村低保资金按规定纳入社会救助专项资金支出科目，专项管理、专账核算、专款专用。农村居民最低生活保障金一般按季度（有条件地方按月）通过农村信用社系统实行社会化发放。

二、申请、审核、审批程序

农村低保工作坚持以下六项原则：即“以人为本，保障农村居民基本生活”的原则；“保障水平与当地经济社会发展水平和财力状况相适应”的原则；“公开、公平、公正”的原则；“地方人民政府负责制，实行属地管理”的原则；“动态管理”的原则；“政府救助与劳动自救和社会帮扶相结合”的原则。低保对象的确定按照“个人申请—村级评议—乡镇审核—县（市、区）审批”的程序进行。具体操作过程为：农村居民向户籍所在地乡（镇）提出申请，乡（镇）委托村民委员会对申请人家庭经济状况进行调查，组织村民会议或村民代表会议开展民主评议，提出初步意见后向社会公示（7日），公示无异议后报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府在20个工作日之内通过了解评议情况、入户调查、邻里访问、集体座谈、通讯调查等对申报材料进行审核，审核决定向社会公示（7日），公示无异议后报县级民政部门；县级民政部门在20个工作日之内对乡镇报送材料及村民委员会民主评议、乡镇审核程序、方式、内容进行复核，在此基础上做出审批决定，并向社会公示（7日），公示无异议正式下发。在低保制度推行初期，有的地方为避免保障对象产生依赖思想、周围群众心理不平衡等，曾提出“两必保，五不算”：即主要劳动力因病、残、亡造成生活困难的必保，弱智低能户必保；已享受五保待遇的不算，子女有赡养能力的不算，超计划生育的不算，游手好闲的不算，因建房、婚丧嫁娶大操大办造成生活困难的不算。兴平市在确定低保对象时提出“三不凭四核准”，即“不凭申报，不凭人际关系，不凭印象；核准家庭成员，核准家庭收支，核准当年开支，核准贫困原因”。

三、审计监督机制

《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》（陕民发〔2005〕18号）第十四条规定：“农村居民最低生活保障工作应当接受社会和群众监督。各级财政、审计、监察部门和上级民政部门应依法加强对农村居民最低生活保障和临时救济资金、物资使用情况的监督检查，及时查处违法违纪行为。”第十五条规定：“从事农村居民最低生活保障工作的人员，必须严格执行申报审查和发放程序。对在工作中弄虚作假，优亲厚友，将不符合农村居民最低生活保障条件的人员纳入保障范围，或不按规定公布申报和发放情况的，要给予批评教育，情节严重的，要依法严肃处理。”

按照以上规定，各级财政、审计部门对农村低保资金管理使用情况进行了不定期的检查审计或专项检查。2008年11～12月，全省各市、县（区）组织的为期一个月的专项检查中，市级工作组抽查县（区）面60%以上，县（区）抽查乡（镇、街道）面20%以上。2008年7月16日，省民政厅下发陕民办发〔2008〕98号文，要求各级民政部门对农村低保工作进行定期检查或抽查，坚持每半年审核一次，并形成制度。2008年11月24日，省民政厅、农村信用合作社联合下发陕民发〔2008〕76号文，要求在农村低保工作中坚持“四公开、三公布、四监督”（保障对象公开、保障标准公开、补助金额公开、申请程序公开；申请公布、审核公布、审批公布；群众监督、社会监督、舆论监督、纪检监督），发现问题，及时纠正。2008年7月6日，《华商报》刊登了“安康有村干部领着工资吃低保”的报道，经省、市民政部门调查，安康市汉滨区坝河乡兴隆村在低保对象审查中，不调查摸底、不组织村民评议、不公示，直接由村支部书记、村委会主任“碰头会”内定，违规将村支部书记、村文书纳入低保。安康市汉滨区民政局、纪委、监察局、组织部、审计局经调查核实后，取消了该村支部书记、文书享受农村低保的资格，收回了所领的低保补助金，并对村支部书记给予党内警告处分，对村文书给予全乡通报批评，对乡民政干事给予警示提醒集体谈话，调离民政工作岗位。2008年11月8日，《华商报》刊登群众举报延川县民政局一名低保工作人员冒领低保款问题，11月10日，省、市民政部门赴延川县进行实地调查，经该县检察院立案侦查，该工作人员2006年10月至2008年5月，先后多次通过他人冒领低保金6.87万元，构成贪污罪被判刑。