第二章 明清以来流域水利纠纷的历史回顾

第一节 纠纷的原因

中国古代以农为本，对封建国家而言，农业的发展可使人民安居乐业、人丁兴旺，使国库粮仓充盈，可内无粮荒、动乱之虞，外无侵扰之虑。而以农为本，则以水利之事为大。

唐宋以来，“军事政治重心，虽然因为国防和地理的关系，仍旧像秦汉那样留在北方，可是，由于汉末以后北方生产事业的破坏，南方经济资源的开发，经济重心却已迁移到南方去了”。明代以后，经济重心进一步南移，江浙湖广成为天下粮仓，而都城远在北京，漕运成为国家命脉，“保漕”即保国。为了维持河运，明代治河政略并不是为农业生产服务，而是为漕运服务，以便直接地吸取‘东南膏脂’。为了维持运道，像治理黄河、淮河水灾等这样事关民瘼的大事，在国家政略上一概变成次要之事。黄河、运河临近泗州明祖陵，常有冲激之虞，故明臣议事时，防治洪水所应考虑的各事项次序为：祖陵水患为第一义，次之运道，又次之民生。明代治水者反复强调：“祖陵为国家根本，即运道民生，莫与较重。”《淮安府志》道出其中无奈：“淮扬民望筑高家堰而泗人恐淮水南侵，则竟欲决□，议论纷挐，季驯率塞之，泗人深斥其非……自明以来，藉以济漕，借以刷淤，既欲其灌民田又欲其避祖陵，既蓄其势使其敌洪河，又束其势俾之就防制，张皇瞻顾，宜其无上策与？”

清代治河时虽没有了维护泗州明祖陵这一任务，但维持运道的畅通远远重于保障民生的安全。顺治时，河臣朱之锡仍奉行明代以来的一贯主张，以“治河先保漕”为原则。他上疏说：“凡筹河者必先筹运。今黄河自荥泽至山阳，运河自惠通至清口，前明规制，十存其五，欲一一修治，工繁帑绌，斟酌盈虚，权度缓急。”由于河强淮弱，为防止河水倒灌及河口高仰，须蓄清水合黄水刷深河槽，同时保证有足够水源接济漕运，“基于这一使命，明后期至清时，河臣们不断加筑高家堰，形成了巨大的人工湖泊洪泽湖”。与之相应，运河黄河堤防也不断加高增厚，于是，在黄河夺淮的数百年间，沂沭泗流域实际形成了两套水利系统，一套是官方的以保漕为目的建立的漕运体系，一个是民间的以生产生活为目的的防洪灌溉体系。

对于官方体系来说，历史上有“以事治水”和“以道治水”二途。明代维护祖陵及王坟，属于“道途”，清代以漕艘按时抵通为目的，属于“事途”。无论道途、事途，对于黄河、淮沂诸水及微山、骆马、洪泽湖、高宝、邵伯诸湖，均通过固定的《则例》，按照事先确定好的“水志”，经过四通八达的水道，完成复杂的防洪、泄洪、蓄水、通漕、灌溉、疏浚等工作。然而，官方“止知为漕运之利而未尝计及其害也，岂知利方得，而害已随之乎？”对于普通老百姓而言，中国社会从来都是上有政策，下有对策，况且，天高皇帝远，处江湖之远的平头百姓在国家利益和个人利益面前往往选择利己。因此，官方漕运体系与民间灌溉防洪体系之间的矛盾从来没有停息。

民国以前，流域内主要水利纠纷形式有漕运与农业生产之间的矛盾，包括泄洪、灌溉问题；民间占垦水柜水壑问题；苏鲁两省之间的运道水量矛盾和沂沭河泄洪问题；决口或泄洪引起的苏皖纠纷，以及错综复杂的官、商、民之间的矛盾。这些矛盾归根到底都源于两个体系之间的误解或协调不力。

居于两个体系之间的地方官员，则属于摇摆不定的角色，上峰盯得紧则紧跟上层，下面有油水则偏向民间。嘉靖四十四年（1565年）十一月，朝廷降旨命潘季驯前去总理河道时特别强调：“其不遵约束，乖方误事及权豪势要之家侵占阻截、违例盗决河防应拏问者，径自拿问，应参奏者，参奏治罪。”说明地方官“不遵约束，乖方误事”以及地方权贵豪强“侵占阻截、违例盗决”已然引起皇帝及内阁重视，特赋予潘季驯“问拿、参奏”职权，而地方官和权贵豪强所不遵的“约束”，显然就是官方漕运体制。潘季驯到任之后，即撰《河防险要》一文，特别强调了几处盗决易发地段，上报朝廷并申饬地方官严加防范，文中列举了越界私种，盗决水柜；担心泄洪减坝影响生产生活而盗掘；黄河泛滥增加土壤肥力，百姓盗决引水肥田等三种水利纠纷。在潘季驯的另一篇文章中将其归结为：“一防盗决守堤之法。堤防盗决最为吃紧，盖盗决有数端：坡水稍积决而泄之，一也；地土硗薄决而淤之，二也；仇家相倾决而灌之，三也；至于伏秋水涨，处处危急，邻堤官老阴伺便处盗而泄之，诸堤皆易保守，四也”四种情况，即决堤泄水、淤灌肥田、引水灌仇、泄洪保堤。可以明显看出潘氏在撰文时是将官方漕运系统与民间百姓生计完全对立起来的，且将地方官置于民间体系之中的。

在这对矛盾关系之中，地方官很难摆正自身位置。如里下河地区，盖地属洼下，向来苦涝，又地处泄洪区，本为一个共同的水利单元却被分割为若干行政单位，相邻府县之间常因泄洪灌溉问题产生纠纷，在行政区域边缘地区，官府更疏于管理，“隔府异属，痛痒不关，利害无人主持”，地方行政长官身处矛盾漩涡，难免本位主义泛滥，“疏沦决排原无难事，而坐视沦胥，无人肯救者何也？各州县有司画于封域，未必周知。即或知之，而彼疆此界，观望推诿，不肯担当，殊不知所淹没者，本州岛县之田禾；所漂淌者，本州岛县之庐舍；筑塞漕堤决口所起派者，本州岛县之人夫，利害相关，剥肤切骨，孰大于此？”更难为的是，一面是朝廷的走卒，一面是百姓父母，一面是案牍劳形，一面是治水急务，孰重孰轻，甚难取舍。“又或精神疲于催征，工夫分于狱讼，视此畚插之劳反为不急之务，殊不知湖淤河决，水满岁荒，死亡流窜，十室九空，钱粮从何出？漕米从何完？差徭从何供？赎锾从何纳？老幼男女粗衣粝食从何来？国课根本，万民性命，舍此别无活路。”当然，漕运机构也难辞其咎，“至于治水衙门不肯着力，必谓此系下河，不是上河，殊不知下河之水不通，则上河之堤必决。治湖正以治河，表里原是一事；又必谓河帑不敢轻动，日后难于开销，殊不知所淹者下河之民田，所决者上河之漕堤，堤决年年筑塞，筑堤月月起夫，民间毎岁起派人夫或百万或数十万”。

同级官员之间亦时有互相倾轧之举。“建利运闸以放蜀山湖水，开十字河以放南旺湖水，使水尽往南行，此则运河厅任同知之怀私自利也。盖南旺以南为运河厅之境，而南旺以北则渐至捕河厅境，止顾一已不顾他人，止顾一境，不虑全河，运河同知任玑诚有不能辞其责者矣。”

民间水利的兴修多以惠己为目的，而在惠己的前提下，则难免祸邻。和潘季驯差不多时代的刘天和也总结了三种情况：“一则盐徒盗决以图行舟私贩，一则鹻薄地土盗决以图淤肥，一则对河军民盗决以免冲决彼岸。”可见，早在明代嘉靖、隆庆、万历年间，民间水利系统与朝廷漕运大计之间的矛盾即已相当尖锐。历史上相邻的水利单元之间“争水之案，层见累出，使享其利者子子孙孙恒有性命之忧，缧絏之苦。利未得而害随之，则养人之适以害人也”。为了发展农业生产，百姓或为引水灌溉，或为排洪泄水，官府或为保漕济运，或为贪图政绩，于是官民之间、邻境之地，常常“顾民田则运道有碍，顾本境则邻邑有妨”，多难两全。对于民间水利系统，地方官本有修守之责，却“因民堰不同官堤，并无保固年限，即奉文劝修，不过稍稍培补，粮船过境，犁沟锄眼，所在皆有，不能随时填垫，雨涝冲刷，日久益深”；百姓亦有维护保持之任，但是为争取自身利益最大化，难免私开滥垦，以邻为壑，淮安“筦溪之下为河，半属宝应半属山阳，自黄流淤垫，河心日高，民田积水难出，复懒于挑浚，曲防加堤，争讼不已”，而沿河居民“开挖坑井，以水灌园。即欲查禁，咸称不便”；洪水到来之时，地方官和老百姓又各有小算盘，“及伏秋盛涨，附近村庄，日夜防守，而去堤遥远之民，各分畛域，袖手旁观。且本境堤堰决口，本境之被害浅而下游邻境之被害深。本境受本境之水害浅而受本境上游之水害深。如武城上年大堤决口，被淹则恩县居多。夏津燕窝漫口，被淹则武城居多。是以本境之民，视堤堰为无碍。而异地之民，难以易地相劝。甚有私行刨毁，以邻为壑，恃强圈筑，曲防贻害，形诸争讼，十余年而不结”。再如北五湖与南四湖，随着明末清初人口压力增大，周边民人蜂拥越堤入湖垦荒，导致“水柜”无水济运，“水壑”难容盛涨，严重影响漕运。再若清代以后建立归海五坝，里下河地区成为洪水走廊，一旦开坝，即冲毁庄稼民舍，人民怨声载道，往往阻挠官府开坝泄洪，矛盾冲突比比皆是。