第一节 1965年移民法的出台与影响

一 1965年移民法的出台背景

1965年10月3日，美国总统林登·约翰逊在纽约港自由女神像的见证之下，庄严地签署了一部新的移民法——《外来移民与国籍法修正案》。在现场发表演说时，约翰逊并未掩饰他签署这部法案的自豪感：

今天，我们将签署的不是一项具有变革性的法案。它不会影响无数人的生活，不会改变我们日常生活结构，也不会极大增加我们的财富或权力。然而，它仍然是本届国会和本届政府最重要的法案之一，因为它纠正了美国历史上一个残酷和持久的错误。

诚如约翰逊所言，签署1965年移民法的目的之一，就是为了修正美国移民政策体系中备受指责的问题，即具有种族歧视色彩的民族来源体制。新移民法实施后，种族不平等的条款从字面上得以废除，全球各国开始拥有等额的移民配额，各国公民可在相对公平的基础上入境。然而，出乎约翰逊等人意料的是，1965年移民法的“变革性”是毋庸置疑的，因为在其后的数十年内，美国的社会经济生活发生了前所未有的转变。美国学者丹尼尔斯称它“事实上改变了美国移民史的全部进程”。那么，这部具有变革性意义的移民法，是在怎样的历史背景下出台的呢？

首先，从美国的移民立法进程来看，战后以来美国政府相继实施的多项移民政策，特别是出台的一系列难民政策，极大地动摇了原有的移民民族来源体制，为60年代新移民法的实施奠定了坚实的基础。

“二战”期间，深受战火摧残的人们流离失所，被迫背井离乡。战争的硝烟尚未散尽，两大阵营之间的冷战又再次开启。对于美国及其他西方“民主”国家而言，战争难民是摆在他们面前的一个极为重要且急需解决的问题。出于对冷战时期国际政治局势的考虑，以及所谓“自由民主”原则的指引，战后上台的美国几任总统，都先后制定了一系列的难民法，并试图对移民法中的民族来源体制进行修订。1947年1月，杜鲁门在致国会的国情咨文中，极力敦促国会让美国“履行对那些无家可归的、遭受苦难且拥有不同信仰的难民的责任”。这也是美国总统第一次关于美国对外国难民应承担责任的陈述。此后直至肯尼迪总统时期，美国又先后出台了多项难民法。仅在1953年至1962年期间，美国颁布的难民法，大大小小多达二十余项。

众多难民法的设立，直接促使大量难民进入美国，导致每年入境的移民数量迅速增加，因而远超过1952年移民法规定的数额限制。例如，1951—1960年，来到美国的移民共251.5万，平均每年为25万左右；在60年代上半期，入境移民总量为145万，平均每年为29万，都远超1952年移民法规定的15.6万的限额。不仅如此，由于战后来自西北欧的移民数量锐减，美国或是利用西北欧国家剩余的移民限额，或是以直接授予非限额移民的身份，接纳了许多来自东南欧国家的难民。1951—1960年，美国接纳的欧洲难民高达45.6万。其中，来自东南欧国家的难民占绝大多数，像来自波兰、意大利、匈牙利的难民均在5万以上，来自南斯拉夫、苏联、希腊的难民为2万—5万，来自奥地利、捷克斯洛伐克、拉脱维亚、罗马尼亚等国的难民，也均在万人以上。毫无疑问，东南欧难民的纷至沓来，对原有移民法中支持西北欧移民的民族来源体制产生了前所未有的冲击。此外，对于1952年移民法中的限额优先条款，新的难民法也进行了调整和补充，拓展了限额优先原则的适用范围，并突出强调家庭团聚的原则，这在一定程度上为亚洲和东南欧移民的入境提供了便利条件。这种强调家庭团聚优先权的调整，在随后的1965年移民法中体现得尤为明显。因此，正如有学者指出的那样：纵观美国在20世纪50—60年代制定的难民法，几乎在每一项立法中，至少有一项或一项以上的条款修正或补充了1952年《外来移民与国籍法》……许多条款打破或推翻了1952年移民法中的限制，削弱了该项移民法的作用。

其次，从当时国内社会背景来看，美国战后的经济、政治、文化环境与社会氛围，都为移民法的改革创造了有利条件。

在经济方面，“二战”结束之后，随着以电子、空间技术和原子能为主要标志的第三次科技革命的蓬勃兴起，美国经济获得了空前繁荣。在“二战”前的四分之一世纪里，美国每人每小时产值平均每十年的增长率为22%，而“二战”后到1959年为35%—40%；美国加工业的年平均增长速度，从1929—1949年的1.4%，增长到1949—1957年的2.4%和1957—1961年的3%。美国国民生产总值在1950年为3181亿美元，1960年上升到4392亿美元，增长了38%。显然，在这样的“丰裕社会”里，无论是经济发展速度，还是就业率，美国都登上了一个新台阶。经济的繁荣与高速发展，极大地增强了美国人的自信心。在他们看来，美国完全有能力吸收那些外来移民，因而对外来移民的态度也较为宽容。这一时期，长期存在的有关移民会抢夺本土工人饭碗的质疑之声，在美国社会并不流行。美国人相信，颁布新移民法不会对美国人的就业和生活水平造成不利影响。因此，战后经济的蓬勃发展，为1965年移民法的顺利出台奠定了有利的经济基础。

在政治方面，虽然战后美国经济进入飞速发展时期，但长期遭受压迫的黑人的社会经济地位却没有获得相应改善。在席卷战后世界的民主化进程中，随着自身素质与觉悟的提高，随着种族意识逐渐觉醒，美国黑人在60年代掀起了一场轰轰烈烈的民权运动，向针对黑人等有色人种而设立的种族隔离与歧视制度，发动了前所未有的攻击。攻击的对象还扩展到移民政策领域，如移民法中有关民族来源、性别和宗教信仰等方面的不平等和歧视条款。自20世纪20年代确立起来的民族来源限制条款，的确存在着歧视东南欧和亚洲移民的问题。在民权运动的冲击下，它受到越来越多的诟病和指责，逐渐成为众矢之的，理所当然成为改革的目标之一。

在文化方面，随着五六十年代民权运动的蓬勃兴起，美国的多元文化主义也开始盛行。长期以来，为了实现美利坚民族同质化的目的，美国的排外主义者企图通过诸如“百分百美国化运动”之类的强制同化措施，或是通过确立民族来源体制，限制和减少非盎格鲁—撒克逊移民。然而，与排外主义者的初衷大相径庭的是，自民族来源体制实施以来，一个种族、同一文化的同质格局并没有形成，不同民族群体仍然保留和延续了自己的独特文化。在民权运动的催化之下，多元文化之花竞相绽放。多元文化主义要求美国社会摒弃对少数族裔的成见，尊重不同种族或族裔的文化和传统。在这种文化环境中，美国社会对包括移民在内的少数族裔日趋宽容，这无疑会减少改革具有明显歧视倾向的移民法的阻力。

再次，从国际背景来看，对现行移民法令进行改革，废除其限制性的种族因素条款，也是美国出于冷战安全战略考虑的需要。“二战”结束以后，美国打着“民主”与“自由”的旗号，自诩为“自由世界的领导者”，迅速卷入了一场没有硝烟的全球冷战之中，与以苏联为首的社会主义阵营展开了全面对抗。然而，美国移民法中歧视东南欧和亚洲移民的民族来源限额体制，却对其试图打造的形象产生了无形的消极影响。它既有损“自由”、“民主”的形象，也可能会削弱资本主义阵营盟友的队伍。在这一限额体系下，亚洲和东南欧许多地区因政见不同以及其他原因意欲移民美国的人无法成行。在此背景下，美国移民法中仍然限制亚洲移民的做法遭到愈来愈多的质疑：“在‘孤立’获得普遍支持的时代，一个拒绝世界上大量人口的政策似乎是适当的，但在美国渴望成为‘自由世界的领导者’的冷战时期，如此赤裸裸地拒绝亚洲人的政策，显然是不适当的。”因此，为了获得更多的力量与舆论支持，美国便高举“人道主义”的旗帜，在战后先后出台了许多难民法令，并对之前的移民法进行修订。

二 1965年移民法的内容、特点与评价

1963年7月，众议院司法委员会主席伊曼纽尔·塞勒（Emmanuel Celler）向众议院递交了一份改革移民法的议案。随后，民主党参议员菲利普·哈特（Philip Hart）联合另外二十余名参议员，也分别向众议院递交了关于移民法的议案，纷纷要求修订现行的移民政策。到1965年1月，塞勒与哈特以及另外一些国会议员，再次递交了相关的议案和建议。经过国会长达数月的辩论、争吵，两院最终以压倒性优势通过了《外来移民与国籍法修正案》，也被称为《哈特—塞勒法案》，人们常称1965年移民法。10月，经约翰逊总统签署后，新法开始正式生效。1965年移民法主要包括如下几个方面的内容：

（1）废除了此前移民法中的民族来源限额体制。1965年移民法规定：自1968年7月1日起，在全球范围内实施移民限额制度，每年允许29万移民入境。其中，东半球每年17万，移民根据国籍申请签证，各国每年移民不得超过2万限额；西半球每年12万，移民不分国籍，以“先来后到”原则入境。1965年移民法的实施，标志着自20世纪20年代确立的民族来源限额体制寿终正寝，它从法律层面废除了移民法中的种族歧视，使美国的移民政策朝向相对民主、平等的方向发展。

（2）移民仍分为非限额移民和限额移民两大类。其中，美国公民的直系亲属，如配偶、未成年的未婚子女及父母，以及某些特殊移民，包括牧师、美国政府的前海外雇员、某些因婚姻或在驻外军队中服役而失去公民身份的人，以及某些外国医学毕业生等，属于非限额移民，在入境美国时不限数量。限额移民则要受数量限制。美国为实现家庭团聚和满足国家发展的需要，确立了七类限额优先移民。不仅如此，1965年移民法还第一次将难民纳入移民法律体系，每年分配6%的限额。

（3）实施劳工就业许可证制度。1965年移民法规定，凡是以就业身份寻求入境的外国人，只有在不会替换美国本土劳工，也不会严重影响同类就业人员工资水平与工作条件的情况下，在获得劳工部长颁发的就业许可证后，方可入境。

总体看来，与此前的移民法相比，1965年移民法具有如下特点：

（1）强调家庭团聚。与1952年移民法相比，尽管1965年移民法同样将移民分为非限额与限额两类，但它对二者的界定却与1952年移民法有很大区别，体现出了家庭团聚原则的重要性。在非限额移民类别当中，1952年移民法规定，美国公民的配偶及未成年的未婚子女不受数量限制；而在1965年移民法中，除了配偶及未成年的未婚子女之外，父母也为非限额移民，可免受数量限制。关于限额移民，在1952年移民法中，第一优先权给予那些美国急需的技术人才及其亲属，第二、第三优先权才用于家庭团聚类移民。其中，21岁以上的美国公民的父母以及美国公民的已成年但尚未婚配的子女，占优先限额的30%，已获永久居留权的外侨的配偶及未成年子女，占优先限额的20%。这两项共占全部优先限额的50%。相比之下，在1965年移民法关于限额优先的规定中，其维护家庭团聚的意图更为明显。其中，第一优先权给予美国公民的成年未婚子女，占总限额的20%；第二优先权给予永久定居的外侨的配偶及成年未婚子女，占总限额的20%；第四优先权给予美国公民的已婚子女，占总限额的10%；第五优先权给予21岁以上美国公民的兄弟、姐妹，比例更是高达24%。在设置的七类优先类别中，四类是出于维护家庭团聚之目的，而且其比例共计74%，远高于1952年移民法中的50%（见表1—1）。

（2）注重吸引外来人才和美国急需之劳力。尽管1965年移民法将家庭团聚视作第一目标，但它也没有忽视吸纳专业技术人才以及美国短缺的各类熟练或非熟练劳工。在1952年移民法中，第一优先权给予了美国急需的技术移民及其亲属，比例高达50%，而1965年移民法的第三、第六优先权，分别给予专业人员、科学家和艺术家以及美国急需的熟练或非熟练工人，两种共计全部限额的20%。在最初的立法议案中，约翰逊政府倾向于满足美国劳动力市场的需求，主张以吸收技术移民为主。约翰逊曾在1964年的一份国情咨文中呼吁道：“一个建立在来自世界各地移民的基础之上的国家，可以这样询问那些寻求入境的人：‘你能为这个国家做些什么？'”然而，由于反对者的坚持，1965年移民法最终强调的是移民的家庭团聚，而职业优先种类的限额比例有所降低。不过，由于1965年移民法在移民总限额方面几乎增加了一倍，因此技术类移民的实际限额并未明显减少。

（3）将难民纳入了移民法中。如前所述，在战后以来，难民逐渐成为国际社会日趋关注的一个焦点问题。但是，美国1952年颁布的移民法中对此却丝毫没有涉及。在五六十年代，美国政府相继出台了一系列难民法，绕过了1952年移民法的限制，接收了大量难民，从而对它产生了巨大冲击。1965年移民法的制定者则顺应了时代发展的需求，将难民问题纳入移民政策决策范围，在第七类优先项中给予了难民6%的限额，即每年允许17400名难民入境。需要注意的是，在对难民的限定中，它着重强调的是来自社会主义国家及其盟友的移民，由此可见，强烈的反共色彩和冷战思维，是1965年移民法的一个显著特征。

1965年移民法的确立，废除了支配美国移民立法四十余年的民族来源制度，以法律的形式，禁止了移民政策中基于种族、血统等的歧视，改变了过去长期遵循的“放任西半球、偏爱西北欧、限制东南欧和亚洲移民”的传统，取而代之的是在国籍的基础上，分配给各个国家以一致的移民配额，从而使全球各国获得了平等的移民入境权利。此后，无论是来自东南欧的移民，还是来自亚洲或拉美、加勒比地区的移民，都可以在同等的配额基础上公平入境。因此，1965年移民法无疑是美国移民政策史上的一个重大进步。

1965年移民法的实施，特别是其强调家庭团聚的特点，对美国此后的移民潮产生了深远的影响，成为改变美国移民史进程的一个重要因素。它确立的以国籍为基础、以家庭团聚为核心目标的移民入境原则，为亚洲、拉美移民的亲属打开了方便之门。此后，来自亚洲与拉美地区的“链条移民”呈滚雪球之势，不断涌入美国，成为美国当代外来移民的主体，改变了美国移民的地区来源。因此，从这个角度而言，1965年移民法可以说是“美国移民史的分水岭”。

然而，在探讨1965年移民法的历史影响时，许多研究也容易走进另一个误区，即过分强调该法改变当代美国移民潮进程的作用，而忽视其他因素的存在。例如，有学者认为，正是1965年移民法的实施，直接导致了外来移民地区来源的变化，因而该法是扭转美国移民民族来源的根源。

的确，1965年移民法实施后，美国外来移民的地区来源发生了巨大转变，这是一个不争的事实。仅以亚洲移民为例，在1901—1930年，亚洲移民只占美国全部移民的3.7%，此比例在1931—1970年升至8.6%，此后迅速攀升，在1971—1993年增至34.5%。但必须明确的是，1965年移民法只是促成移民民族来源转变的一个前提条件，而绝不是根本原因。因为无论在任何时期、任何地区，移民潮的产生都是一个双向互动的结果，既涉及移民输入地的因素，也涉及移民输出地的因素。在美国实施了1965年移民法之后，世界各国在拥有向美国输送移民的数额方面，只是处在了同一起跑线，亚洲和拉美国家并没有比欧洲国家获得更多的特权。然而，自战后起，亚洲、拉美国家和欧洲国家的经济与社会发展，呈现出较明显的差异。在亚洲和拉美地区，由于经济相对落后和社会长期动荡，加之人口爆炸性增长，大量移民流向美国。而在欧洲地区，由于西北欧国家自战后以来迅速实现了经济繁荣，不仅消除了本国人口外迁的动机，甚至还吸引了大量移民的到来；而广大东欧地区当时属于社会主义阵营，在意识形态对立的背景下，除部分逃离的“难民”之外，鲜有移民前往美国。

外来移民群体中民族来源的变迁，并非是战后美国所独有的现象，也普遍存在于欧美移民接收国。战后以来，国际移民潮的一个显著特点，就是移民从落后地区流向发达地区，现代迁徙流动大军中的主角，由欧洲移民转变为亚洲、拉美移民。例如，同为世界上主要移民接收国的加拿大与澳大利亚，在战后国际形势发生剧变的背景下，先后调整了移民政策，其移民民族来源也发生了显著变化。长期以来，加拿大的移民政策一直强调优先照顾拥有西欧血统的移民。1962年，加拿大在颁布的移民法中废除了国家来源与种族方面的限制，转而实施以个人技能为基础的“分数制”。1976年，加拿大又重新修订了移民法，将家庭团聚作为一个重要的政策目标。在澳大利亚，其长期实施的“白澳大利亚政策”，目的在于限制非英国血统以及其他非北欧血统的移民。“二战”促使澳大利亚开始考虑调整移民政策。部分澳大利亚官员担忧，数量较少的澳大利亚人难以承担保卫偌大一个国家的责任，而这种目标不能仅通过引进英国移民而实现。因此，澳大利亚着手接纳来自其他地区的移民。随后，澳大利亚与德国、荷兰、马耳他、意大利、希腊等国家签署协议，招募和资助其移民入境。1972年，澳大利亚废除“白澳大利亚政策”，同时也确立了类似加拿大的以“分数制”为基础的移民政策。到80年代初，家庭团聚因素也被纳入移民政策体系。

加拿大与澳大利亚移民政策的调整，导致两国移民的民族来源发生显著变化。在六七十年代，无论加拿大还是澳大利亚，其欧洲移民比例都急剧下降。在60年代，加拿大的英国移民比例为23.5%，来自其他欧洲国家的移民占46%，到70年代，这两个比例分别下降至15.2%和21.7%；亚洲移民的比例在60年代仅为8.4%，到70年代则上升至29.1%。在澳大利亚，英国移民在60年代几乎占全部移民的一半，但到70年代仅占1/3，而来自其他欧洲国家移民的比例也同样迅速下降，由60年代的40.8%降至70年代的22.4%；亚洲移民却由5.3%迅速上升为21.1%。由此可见，战后美国外来移民民族来源的变迁，并不是一个孤立的历史现象。它显然不单是美国1965年移民法直接促成的，它还有着更深刻的时代背景和复杂的社会因素。

其实，美国外来移民民族来源的转变，也并非1965年移民法创制者们的初衷。1965年移民法的制定者们的本意，只是消除移民法中的种族歧视因素，为各国移民的入境提供一个同等的平台，并没有对来自拉美和亚洲地区的移民予以任何照顾。相反，若仔细斟酌1965年移民法，还不难发现其中依然隐含着根深蒂固的种族歧视。此前美国的移民主要来自西北欧国家，来自亚洲、拉美等地区的移民相对有限，而1965年移民法强调家庭亲属优先入境，那么能够按照此优先条款最大限度入境的，必然是西北欧移民。当时的众议院司法委员会主席和1965年移民法的提案人之一伊曼纽尔·塞勒曾判断：“将不会有很多亚洲人或非洲人进入美国，由于亚洲或非洲人在这儿的亲属很少，相对而言，很少有人能来自那些国家，因为他们和美国没有家庭联系。”同样，参议员爱德华·肯尼迪在解释该提案的影响时也说道：

首先，我们的城市将不再会每年涌入100万的移民。在这个推荐的提案之下，当前移民的水平将基本保持不变……其次，美国的族裔构成将不会改变……与来自某些地区的指控相反的是，该议案将不会导致美国被来自某一个国家或地区，或者是人口最多和最为贫穷的非洲和亚洲国家的移民所淹没。最后，在此提案的措施之下，移民的族裔模式也不会像某些批评者所认为的那样将发生急剧的改变。