二 互联网产业政策与反垄断竞争政策冲突引起的困境

产业政策与竞争政策是一国的两大基本经济政策，两者在推动本国经济发展、实现优化资源配置等目标方面具有互补性，但两者实现目标的理念、实施方式、实施路径等却不相同。产业政策与竞争政策的协调是反垄断法实施中面临的棘手问题，但最终还是通过反垄断法实施得以实现。

产业政策是一个经济用语，虽然经济理论界对产业政策的概念并没有达成共识，但涉及产业政策与竞争政策关系时更多地采用狭义说或窄派观点，认为产业政策是指特殊性的、针对个别产业制定的政策，是政府对未来产业结构变动方向的干预，也即政府为弥补市场机制可能造成的损失而采取的一些补救政策。反垄断竞争政策有广义和狭义之分，谈及与产业政策关系时也往往采用狭义说，主要指维护自由公平竞争而对企业间限制竞争、滥用市场支配地位以及损害竞争的企业集中等行为进行规制的反垄断法。互联网产业政策与反垄断竞争政策的协调实质上是产业政策与反垄断法的协调。产业政策的目的是加强特定产业的竞争力，其在某种程度上会改变市场结构、影响市场的正当竞争，而竞争政策则是为了维护竞争性市场结构、禁止限制正当竞争的行为，两者一直存在矛盾与冲突。来自美国、欧盟国家、日本等的经验表明，在不同的历史时期这些国家的竞争政策与产业政策共存，虽然两种政策被强化程度和重点不同，但都没有偏废任何一方，在反垄断法实施过程中注意产业政策与竞争政策的协调和兼顾非常重要。

在我国，对经济目标的实现首先体现在产业政策的制定和实施上。最早的官方文件中出现“产业政策”一词是1986年的《国民经济和社会发展的第七个五年计划》，并在1989年国务院颁布的《中国产业政策大纲》和《关于当前产业政策要点的决定》中得到明确界定。20世纪90年代后，我国产业政策进入了快速发展时期，国家颁布了不同产业、不同层次的产业政策。互联网产业政策是国家产业政策的组成部分，针对高新技术和互联网领域，2000年国务院发布《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》;2002年颁布《国家产业技术政策》，明确提出我国产业技术政策发展战略的主要途径是以信息化带动工业化，核心是提高技术创新能力；2005年国务院审议通过了《促进产业结构调整暂行规定》，提出加快发展高新技术产业，进一步增强高新技术产业对经济增长的带动作用，提高企业规模经济水平和产业集中度，加快大型企业发展；2012年，为发展下一代互联网，摆脱我国在互联网建设上对国外的依赖，国家发改委等部门联合颁布《关于下一代互联网“十二五”发展建设的意见》，明确发展目标、发展路线图和时间表，制定保障措施，对于提高国家综合实力、维护国家安全和促进经济发展方式转变具有重要意义。

此外，地方各级人民政府纷纷颁布地方产业政策，来加强对互联网产业的引导，促进产业结构升级和优化。北京、上海、成都等城市相继出台了电子商务、软件产业化、移动互联网产业发展等方面的政策，从资金、人才和服务等方面入手，旨在鼓励移动互联网产业领域的创新创业和要素聚集，在引进外地优秀企业、项目、人才的同时，也将激发本地企业的创新发展。

不论是中央政府还是地方政府的互联网产业政策，都是为了增强互联网产业的竞争力，对互联网产业实施的是引导、促进、保护、扶持等干预措施，这类政策可以粗略归纳为实现目标的诱导性产业政策。实施这类产业政策虽然不会与反垄断法产生直接冲突，但改变了互联网产业与其他产业之间的竞争条件，在一定情况下扭曲了市场价格、浪费了社会资源，从而会对反垄断法的实施效果产生减损效应。

互联网产业反垄断法实施时政策优先选择的困境。产业政策与竞争政策都是政府干预经济的重要手段，两者在促进经济发展、实现优化资源配置等终极目标上相互补充，但也存在明显的差异。在反垄断法实施中出现产业政策与竞争政策的矛盾冲突时，以何者为优先地位，对规制新生的互联网产业限制竞争行为尤为重要。目前，学界存在三种观点：一是产业政策处于优先地位，竞争政策起辅助作用；二是竞争政策处于优先地位，产业政策起辅助作用；三是产业政策和竞争政策搭配使用。对互联网产业，既要协调好产业政策和竞争政策之间的关系，又要协调好创新和垄断规则之间的关系，在培养像腾讯、百度、阿里巴巴等具有国际竞争力的互联网企业的同时，又要防止这些具有一定垄断地位的企业滥用市场支配地位，扼杀其他中小互联网企业的发展。对互联网产业，采用第一种观点，似乎与我国市场经济的基本发展趋势相违背，因为反垄断竞争政策是市场经济的产物，在我国市场经济体制已经建立和完善的今天，竞争政策仍然从属于产业政策，不仅会影响反垄断法在经济生活中的实际作用，严重的话还会使反垄断法成为“没有牙齿的老虎”、一只好看的“花瓶”。采用第二种观点，符合市场经济本质要求，但反垄断竞争政策面对的是与传统产业有显著区别的互联网产业，法律滞后的弊端已经显现，用在传统的经济和市场情况下确立起来的反垄断竞争政策规制互联网产业，极有可能妨害互联网及互联网产业的发展，损害社会公共利益，反而达不到反垄断法的立法目的。采用第三种观点，可以有效地防止前两个观点出现的问题，但两种政策如何搭配是要明晰的问题。有学者提出，产业政策为主导还是竞争政策优先是与该国的经济发展阶段相联系的；还有学者指出，到底是竞争政策优先还是产业政策优先，仍需要以实现社会整体利益最大化为目标。

总之，互联网产业政策与竞争政策的协调是反垄断法实施中面临的不可回避的问题，在现阶段反垄断法不确定的情况下，应当结合互联网产业特征，寻找最佳途径，在促进互联网产业发展的同时形成有效的竞争环境和机制。