绪言

一、背景介绍

21世纪是海洋利用与开发的世纪。海洋不仅在当前人类的生存空间、食品、矿物、运输渠道及水资源等方面发挥着重要作用，而且还将在未来的新能源开发上扮演重要角色。

《联合国海洋法公约》确立了大陆架制度和专属经济区制度。我国的大陆岸线长达1.8万多公里，可管辖的海域面积达300万平方公里。我国有沿海岛屿6000余个，在沿海地区生活的人口已超过4亿人，沿海地区工农业总产值已占全国总产值约60%。在我国近海和管辖海域，蕴藏着丰富的油气资源、海水资源、生物资源、海洋能源、固体矿物资源、海洋旅游资源等各类海洋资源。我国海洋产业种类丰富，既有海洋交通运输业、海洋捕捞业、海水制盐业等传统的海洋产业，也有海洋油气工业、海水直接利用业、海水增养殖业、海洋药物和食品工业、海滨旅游业等新兴的海洋产业。同时，深海采矿业、海洋信息产业、海洋能利用、海水综合利用等处于技术储备阶段的未来海洋产业也将大有可为。在我国沿海经济中，海洋产业具有举足轻重的地位。

海洋是我国重要的战略发展空间。发展海洋经济必须采取开发与保护并重，在充分利用的同时，要积极探索实现海洋经济快速持续健康发展的新模式。

滨海地区（或称“滨海区域”或“滨海区”），是指滨海城市中水域与陆域相邻的特定的空间地段，本书中主要指的是滨海的土地和滨海的海域两个部分。滨海区有着丰富的资源，不仅在捕捞、养殖、港口建设等各方面有着独特的优势，其土地资源更是为当前我国城镇化建设拓展空间提供了可能。滨海地区作为我国海洋产业发展的桥头堡，是陆地经济与海洋经济融合与发展的最佳结合点，区位优势明显，在人们的生产生活、国家经济建设和社会发展中都有着重要的意义，在我国海洋产业发展中具有举足轻重的地位。

在我国向海洋大国迈进，大力推动海洋经济，统筹发展滨海地区的过程中，法律建设起到了相当重要的制度保障作用。但不容忽视的是，在滨海地区建设中，一些重要的法律规定仍不健全，在滨海地区发生的有关纠纷仍缺乏合理有效的法律规定予以适用，法律缺失已经成为制约滨海地区长远发展的重要因素。

在此背景下，本书力求通过全面展示与滨海地区有关的法律图景，系统地分析与探索当下滨海地区相关法律规定的不足之处，力图重构滨海地区有关法律的内在逻辑，从而为推进滨海地区的法治建设和长远发展提供全面的法制保障。

本书基于上述考虑，选择滨海区域典型的海岛、海域、滩涂等作为研究的对象，对其中涉及的核心法律问题进行分析，并对开发利用及变更中法律问题的解决、定性提出相应的见解。当然，滨海法律问题所涉及的面非常宽泛，随着社会的发展，对滨海地区的开发程度和范围会日益深广，遇到的问题也会越来越多，要想处理好滨海区域的开发建设，就需要根据时代的发展变化不断进行细致而深入的研究，以更好回应实践中涉及的法律问题。本书希望以此研究为契机，抛砖引玉，使得滨海法律问题能够得到学界同仁与实务工作者更广泛的关注，共同努力，对滨海区域的开发利用提供法律上的支持。

本书主要讨论以下几个滨海法律问题。

（一）海岛问题的分析与说明

我国近年来经常发生炸岛炸礁、填海连岛等严重破坏海岛的负面事件，致使海岛数量持续减少，海岛的生态系统严重恶化。此外，还出现许多针对海岛进行的违法行为。例如，部分单位和个人认为无居民海岛是无主地，对海岛进行非法占用、使用、买卖和出让，并对海岛进行石料开采、旅游开发和狩猎等。我国海岛的利用之所以发生许多问题，究其原因，除了行政管理不到位之外，很大一部分原因还在于海岛的法律地位与性质不够明确，对于管理单位或是一般民众而言，经常是无法可依。实际上，海岛的使用权是通过多种权利相互联系，有机组合而成的特殊权利集合。海岛可以区分为有居民海岛与无居民海岛，除了对海岛的概念进行综述并分析相关法律问题外，对无居民海岛使用权的取得，以及其使用权的流转与消灭等法律问题，将是本书重点讨论的内容。

（二）滩涂问题的分析与说明

滩涂是海滩、河滩和湖滩的总称。我国法律并未对滩涂作出明确的概念界定，但就规范性文件而言，国土资源部发布的《全国土地分类（试行）》（国土资发〔2001〕255号）对滩涂有着明确定义。有关滩涂所涉及的法律问题，本书将就沿海滩涂性质界定、当前立法模式下潮间带滩涂海域使用权与养殖权的关系、沿海滩涂使用中典型纠纷的法律分析、沿海地区海陆结构变动性分析，以及“收回”沿海滩涂使用权、所有权应定性为征收等几个方面，进行重点讨论。

（三）填海问题的分析与说明

国家海洋局每年都会对全国海域使用情况作系统规划，并在年度的《海域使用管理公报》中公布各种类型的用海面积。从国家海洋局对2009年至2013年我国填海造地面积的统计数据来看，近年来我国的填海造地面积是有增无减，年均填海造地面积达到13000公顷，在各类型用海面积中排名第四。不过我国沿海各省所开展的填海造地项目，也遇到了各式各样的困难，在法律这个维度中，其所涉及的就有海洋法、行政法、环境法、土地管理法，以及民法等方面的问题。本书将集中讨论有关政府组织实施填海造地—权利主体的界定、非法填海造地—权利主体的界定、填海土地使用权的土地出让金缴纳，以及填海土地使用权的管理等问题。与此同时，还将介绍国外填海土地使用权的相关制度与法律规定。

（四）海岛保护规划的法律分析与说明

我国的周边国家，近年来不断侵犯我国的海岛，在这样严峻的客观环境下，2009年12月26日全国人大常委会通过了《海岛保护法》，确立了依法用岛、依法护岛，以及依法管理岛屿的新格局。《海岛保护法》规定了海岛规划的编制主体和审批程序，即三级规划、分级审批。该法一共有六章58条，其对海岛的适用范围与原则、海岛的保护规划、海岛保护的具体措施，以及海岛检查监督等相关制度，都作了明确的法律规定。必须说明的是，海岛规划属于行政规划，行政规划是给付行政的一项重要内容。总体上来讲，当前国内对于行政规划的理论研究在广度和深度上仍嫌不足。如何结合我国的具体实践情况，以完善上述法律规定，将是本书讨论的重点内容。

（五）海域开发的法律分析与说明

海域使用权是指民事主体基于县级以上人民政府海洋行政主管部门的批准和颁发的海域使用权证书，依法在一定期限内使用一定海域的权利。当前，我国有关海域开发的法律方面的问题主要有以下几个特点：（1）法律建设起步较晚。（2）立法层次和立法部门较多。（3）海域开发的相关法律缺乏整体性和全局性，操作不易。（4）对执法问题考虑不充分。我国有关海洋法律在海洋行政执法方面存在着若不是没有明确执法主体，就是有多个执法主体等现象。这些执法主体间的职责虽有分工，但总体的管理责任却比较模糊，从而造成了部门之间和上下级之间难以协调。（5）缺乏海洋综合管理法规。我国缺少为涉海部门和海洋产业之间的协调工作提供法律保障的海洋综合管理法律制度。（6）缺乏激励补偿机制。开发和利用海洋需要巨额的资金和先进的技术支撑，但我国的海洋法律法规缺乏激励、补偿企业投资开发海洋的具体措施和优惠政策。如何结合我国具体实践情况完善上述制度，也将是本书讨论的重点内容。