第二章 公共信息资源规划
公共信息资源规划，是公共信息资源管理的先导性工作和基础性工作，是公共信息资源管理的重要环节。只有通过公共信息资源规划，才有可能实现公共信息资源的高效开发与利用。然而，我国公共信息资源规划工作尚未有效开展，由于缺乏规划，部门间很难实现信息资源共享，形成了一个个信息孤岛。
目前，关于公共信息资源规划的理论研究相对较少，已有的信息资源规划理论基本上都是面向企业那样的边界清晰的组织机构，而公共信息资源规划已经超越了一个机构范围的信息资源规划问题，迄今尚无成熟理论可循。不过，公共信息资源规划是公共信息资源管理与战略规划理论交融的结果，图书情报、战略管理以及信息系统等学科都为公共信息资源规划提供了理论依据。因此，本章将借鉴上述学科理论，从信息资源管理理论、方法论、企业战略规划理念，以及信息管理技术等角度讨论公共信息资源规划的内涵、内容、流程及技术方法。
第一节 公共信息资源规划内涵
一 公共信息资源规划的背景
在信息化的进程中，我国公共机构普遍存在“重硬件、轻数据”的认识误区，在设备选型和网络构建上肯下功夫、花资金，却忽略了对信息、资源的开发与利用，各部门间信息不畅通，自成体系，各自为政，没有进行统筹兼顾，形成了部门间的一个个“信息孤岛”。以北京市政府为例，北京市工商、税务、经委、科委等15个不同部门就形成了15个不同的门户，也就是15个信息孤岛。[1]信息孤岛的存在，导致公共机构信息活动的低效，甚至无效，这就降低了整个机构的效率。各公共机构只有对信息资源进行有效的管理，拥有强大的信息能力和开展有效的信息活动，才能保证其为公众提供可方便使用的公共信息资源，做好服务工作。
20世纪80年代初，美国信息资源管理专家霍顿（F.W.Horton）与马钱德（D.A.Marchand）等指出，信息资源与人、财、物资源同样重要，应该像管理其他资源那样管理信息资源；要使每个部门内部、部门之间、部门与外部单位的频繁、复杂的信息流畅通，充分发挥公共信息资源的作用，就必须要进行统一的、全面的规划。因此，从某种意义上说，公共信息资源规划能从根本上解决“信息孤岛”问题，解决计算机应用系统跟不上管理变化的被动局面。另一方面，我国许多公共机构的信息化工程由于缺乏数据环境改造提升的理念和技术支持，致使数据环境仍然处于低档次的水平。这是应当引起我们高度重视的问题。
二 公共信息资源规划的相关概念
（一）信息资源规划信息资源规划
（information resource planning，IRP）最先出现于企业管理领域，是指对企业生产经营活动所需要的信息，从生产、获取到处理、存储、传输及利用进行全面规划。因此，最初的信息资源管理规划主要是指企业信息资源规划。
80年代初，美国著名信息管理专家Richard.I.Nolan在总结发达国家十多年企业计算机应用的规律时，提出了“起步、扩展、控制、集成、数据管理、成熟”六个阶段模型。90年代初，米歇（Mische）揭示了信息系统集成与数据管理的不可分性，认为信息系统集成实质上就是数据集成，集成阶段的重要任务就是要搞好数据组织。由此他提出了综合信息技术应用连续发展四阶段、五特征的“米歇模型”（Mische's Mode1）。
信息资源规划的理论基础主要有詹姆斯·马丁的信息工程方法论（IEM）、霍顿的信息资源管理（IRM）理论及威廉·德雷尔的数据管理（DA）理论。各理论的主要观点如下：
（1）信息工程方法论（IEM）。①信息系统以数据为中心而不是以处理为中心；②数据结构是稳定的，处理是多变的；③最终用户必须真正参加信息系统的开发工作。
（2）信息资源管理（IRM）。①企业的信息资源与其他资源具有同等地位；②必须将IRM 与企业的战略规划联系起来，把信息资源作为战略资产进行管理；③企业IRM的目标是“3E”：Efficient（高效）、Effective（实效）和Economical（经济）。
（3）数据管理（DA）理论。①没有卓有成效的数据管理，就没有成功高效的数据处理，更建立不起来整个企业的计算机信息系统；②数据元素是最小的信息单元，数据管理工作必须从数据元素标准化做起；③数据管理任务是集中控制和管理数据定义，建立全企业数据管理基础标准和规范化的数据结构，协调计算机应用开发人员和用户实施数据管理标准规范。[2]
在国内，1986年高复先最早提出了信息资源规划的概念。他认为，信息资源规划是指在进行总体数据规划的过程中进行数据管理标准化工作。通过数据标准化工作，使总体数据规划更为扎实，总体数据规划成果更能在集成化的信息系统建设中发挥作用。[3]总体数据规划和建立数据管理标准都是重要的，二者的结合点在于——总体数据规划中的实体分析和主题数据库的建立，必须以数据管理标准的建立与实施为基础，否则总体数据规划的成果无法在集成化的系统开发中落实；数据管理标准的建立固然可以从某个具体的应用开发项目中启动，但要较快地改造企业低档次的数据环境，重建高档次的数据环境，必须具有全局的观点和整体的行动，这就是总体数据规划。而在进行总体数据规划的过程中进行数据管理的标准化工作（注意：是在总体数据规划过程中进行数据管理而不是先后关系），通过数据标准化工作使总体数据规划更为扎实，使总体数据规划的成果更能在集成化的信息系统中发挥作用，就是信息资源规划。
信息资源规划既是理论也是工具，它的核心是运用西方国家先进的信息工程和数据管理理论及方法，通过总体数据规划，打好数据管理和资源管理的基础，促进实现集成化的应用开发。[4]信息资源规划也是一个实用的解决方案，它由理论方法、标准规范和支持软件工具构成，[5]如图2—1所示：[6]
图2—1 信息资源规划的构成
从理论和技术方法创新的角度来看，信息资源规划的要点有：[7]
（1）在总体数据规划过程中建立信息资源管理基础标准，从而落实企业数据环境的改造或重建工作。
（2）工程化的信息资源规划实施方案，在需求分析和系统建模两个阶段的规划过程中执行有关标准规范。
（3）简化需求分析和系统建模方法，确保其科学性和成果的实用性。
（4）组织业务骨干和系统分析员紧密合作，按周制订规划工作进度计划，确保按期完成规划任务。
（5）全面利用软件工具支持信息资源规划工作，将标准规范编写到软件工具中，软件工具就会引导规划人员执行标准规范，形成以规划元库（Planning Repository，PR）为核心的计算机文档，确保与后续开发工作的无缝衔接。
（二）政府信息资源规划
政府信息资源规划是对政府信息资源收集、处理、存储以及传递过程中的一系列相关标准、理论、方法、法律、规则以及应用等的综合规划。[8]政府信息资源是公共信息资源的主要内容，政府信息资源集聚了全社会信息资源总量的80%，[9]直接关系到国民经济与社会发展的状况和水平，因而政府信息资源规划具有十分重要的意义。同时政府信息资源是公共信息资源的主体，因此政府信息资源规划也是公共信息资源规划的重点内容。
国外对政府信息资源规划的研究主要以政府信息资源数据标准规划、系统规划、政策和法律规划为主：
（1）数据标准化规划：詹姆斯·马丁在20世纪80年代创立了信息工程方法论（IEM），主要是关于建立“计算机化企业”的一套理论与方法，其中最重要的是建立在“以数据为中心”和“数据稳定性”基本理论之上的总体数据规划，总体数据规划旨在解决分散信息系统的集成和集成化信息系统建设问题，核心是信息组织技术。威廉·德雷尔1985年出版的《数据管理》（DATA ADMINISTRATION：A Practical Guide to Successful Data Management ）总结了数据管理化方面的经验，为信息系统规划提供了数据管理的标准。他们的研究成果为后续政府信息数据规划提供了依据。
（2）系统规划：鲍姆（B.W.Boehm）1983年为软件工程定义的概念是“运用现代科学技术知识来设计构造计算机程序，及为开发、运行和维护这些程序所必需的相关文献资料”。其表达的主要思想在于将工程化的方法运用到软件开发中来，为后续者从软件开发技术和软件开发管理的角度研究信息资源系统规划打下了基础。
（3）政策和法律规划：国外有关政府信息资源政策和法律规划的文件较多，为政府信息资源规划提供了政策依据和法律环境。如：美国1993年制定并颁布了《美国国家基础设施行动计划》，1994年提出了《政府资讯科技服务远景》，从而确定了美国联邦政府推动电子政府的发展目标，2001年完成了联邦政府机构的电子政务规划等。英国在1996年颁布了“绿皮书”，对电子政府的发展做出了系统规划。德国与2000年发布了“联邦在线2005”规划，规定了2001—2005年期间每年要完成的电子政务项目，并对项目建设情况、建设资金使用、具体实施步骤都做了非常详尽的规划。
国内对政府信息资源规划的研究主要是政府信息系统工程规划。对政府信息资源规划的理论和实践研究，国内开始主要是借鉴了ERP相关理论和实践经验对政府信息资源规划进行尝试，此后逐步从系统建设的角度出发对电子政务系统进行长期的、总体的规划。2000年，北京用友政务公司结合ERP相关理论和实践，在政府信息化领域，首次提出GRP（政府资源规划）理念，并以此指导公司在电子政务领域的实践。此后，上海iVisions技术有限公司、中国电子信息产业发展研究院信息化研究中心、大连理工大学等都相继阐述了自己关于对GRP的认知和实践。[10]
政府信息资源规划，是建立在现代通信技术之上，以整合和规划政府信息资源、优化政府管理和服务为目标，对与政府信息资源开发和利用有关的决策、计划、预算、组织、指导、培训和控制活动，特别是与政府信息内容及其有关的资源如人员、设备、资金和技术等的系统性管理。也可以说，政府信息资源规划既是一个管理理念，也是一个管理平台。[11]
政府信息资源规划是在信息资源管理和企业信息资源规划的基础上发展起来的，是对政府信息资源开发与利用的规划，它的主体部分是对政府信息工程的总体规划，旨在用技术的手段解决集成化信息系统建设的问题，建立政府信息资源管理基础标准和数据管理规范，将信息资源整体的管理思想贯穿于规划的过程。[12]可以说，政府信息资源规划是政府信息资源管理的起点，通过它可以实现政府信息资源的综合、有效和高效率的开发与利用，使信息冗余减至最少，使信息资源管理的费用减至最少，最大限度地增加信息资源的可用性，并应用现代信息技术提高工作效率。
（三）公共信息资源规划
随着社会的发展，信息资源规划不再局限于企业管理领域，它被引入到了各个领域，出现了公共信息资源规划，将信息资源规划理论应用于公共信息资源管理将更好地整合公共机构现有的各类信息资源，实现信息的采集、处理、存储、传输和使用的全面规划。公共信息资源规划是公共信息资源管理的重要环节，也是提升公共信息资源管理质量和绩效的重要手段。
目前，国内外对公共信息资源规划的研究尚在起步阶段，对公共信息资源规划的研究较少。马费成[13]认为，公共数字信息资源规划是对公共数字信息资源的收集、获取以及处理、存储、传输和利用的全面规划，是由一整套公共数字信息资源开发建设的理论方法、标准规范、软件工具及其实例范例所构成的，如对公共数字信息资源管理目标的说明、管理方法的选择、管理执行落实情况以及管理效率的评估等。傅荣校[14]认为公共信息资源规划可以分为宏观公共信息资源规划和微观公共信息资源规划。
关于公共信息资源规划的定义，目前国内外还没有公认的完整表述，在马费成[15]对信息资源规划内涵的阐述的基础上，本书认为公共信息资源规划的概念主要有5类。
1.公共信息资源规划的技术角度
从技术角度考察的公共信息资源规划，主要是考察公共信息资源开发实施前的分析流程。其规划起点是业务对信息系统的需求，结果是可行的实施方案和公共信息资源管理基础标准，包括数据、基本模型和相关视图等。主要工作是进行总体数据环境的规范和管理，进行业务流程、整体数据模型和功能模型的分析和建设，并规范公共信息资源管理基础标准。它由一整套理论方法、标准规范和软件工具构成。
2.公共信息资源规划的业务视角
从业务角度考察公共信息资源规划主要立足于公共信息资源管理过程，其表述基本按照公共信息资源的生命周期展开。从业务角度看，公共信息资源规划是公共信息资源管理的起点，需要对信息资源的采集、处理、存储、传输、使用、转换和评价等做全面规划，包括公共信息资源开发建设的理论方法、标准规范、软件工具及其实例实证，如对公共信息资源管理目标的说明、管理方法的选择、管理执行落实情况及管理效率评估等。在实践中既可以通过渐进的过程制定，也可以通过逻辑推理综合分析的方式确定。
通过公共信息资源规划，以实现公共信息资源的综合、有效和高效开发与利用，使信息冗余减至最小，使公共信息资源管理的成本减至最少，最大限度地增加公共信息资源的可用性，提高公共部门的工作效率，更好地为广大用户提供信息服务。
3.公共信息资源规划的综合管理视角
基于资源配置的公共信息资源规划理念认为，公共信息资源规划要以整合和规划公共信息资源、优化管理和服务为目标，对公共信息资源开发和利用有关的政策、计划、预算、组织、指导、培训和控制活动，特别是与信息内容及其有关的资源，如人员、设备、资金和技术等进行系统的管理，实现技术、经济、人文和时间的多维作用的整合，以及在技术、经济、人文和时间的多维作用的整合，以及在技术、经济、人文三者之间相互协调和有机配合。
该规划理念是一种集成和综合的规划理念，多运用于战略分析阶段。包括：①实现在时间、区域、部门数量上的合理分布，从而在既定的资源约束条件下，使机构和个人的信息资源需求得到最大限度的满足；②实现组织再造和流程重组所涉及的所有公共信息资源的配置和整合，从而使得在执行业务流程时，得到对公共信息资源需求的最大限度的满足。
与传统的业务规划强调信息资源内容的完整和质量相比，该方法论更强调规划方法论的集成和经济、技术及人文管理的协调。
4.公共信息资源并行规划
公共信息资源并行规划是指公共信息资源规划从根本上包括宏观和微观两种视角，两种视角彼此独立，应该分别采取不同的规划方法。
宏观的公共信息资源规划主要是对某一行业、领域、地区，乃至整个国家公共信息资源的采集、处理、传输、共享与利用等进行顶层设计和统筹安排。规划实施者往往是国家、主管部门或行业联盟，规划的目的是实现公共信息资源在一定区域内的有效掌控、合理配置与开发共享，从而满足公众的信息需求，推动社会的发展与进步。宏观公共信息资源规划的内容包括：公共信息资源管理体制和运行机制；协调公共信息资源管理主体（如信息资源生产者、传播者、服务者、消费者等）之间的关系；处理公共信息资源布局与均衡问题，包括内容、空间和时间布局等；公共信息资源管理保障，包括法规建设、标准制定、人才培养等；公共信息资源的长久保存与增值等。一般来说，宏观公共信息资源规划往往被纳入国家、地区、行业信息化建设和信息公开、信息资源开发与共享体系之中，属于宏观决策范畴，主要运用多种政策工具实现。
微观的公共信息资源规划主要是对公共机构内部的公共信息资源采集、处理、存储、传输及共享利用进行统筹安排。微观公共信息资源规划的首要目的是解决不同职能部门之间信息系统林立、信息资源无法共享继而出现的信息孤岛问题。微观的公共信息资源规划的主体是立足于公共机构本身的。与宏观的公共信息资源规划相比较，除了规划主体不同以外，二者在规划目的、资源范围、规划内容等方面也存在着差异（见表2—1）。
表2—1 宏观公共信息资源规划与微观公共信息资源规划比较
由于宏观层面和微观层面公共信息资源的规划对象、背景、目的、主体、方法、资源范围、执行方式都有较大的区别，两者之间几乎没有什么交集，更谈不上什么联系，但如果把两者放在全社会的规划体系中来分析，那么两者之间就存在某些方面必然的联系：①宏观公共信息资源规划对所有公共机构的信息资源规划都发挥指导作用，尤其是在公共机构间的信息资源整合中发挥重要作用；②各公共机构的信息资源规划及机构间的信息资源整合支撑着宏观层面的公共信息资源规划，为国民经济与社会发展规划服务。
5.公共信息资源规划综合论
综合上述分析发现，业务规划是各种规划理论的交互枢纽：宏观规划必须反映业务变更和业务绩效的改进；微观规划必须以业务为参照蓝本，以业务绩效改进为根本目的。所以，建立以业务为中心，兼顾数据的公共信息资源规划体系，不仅能够实现宏观规划和微观规划的交互作用，更好地推进信息资源规划从宏观向微观的分解和实施，而且能够在研究中互通有无，建立科学的规划机制。
因而，公共信息资源规划综合论具有宏观规划和微观规划的有机衔接和映射机制，能反映业务绩效改进与数据质量的保障情况，以业务为中心，以业务绩效改进为根本目的，通过政策、技术和管理多种手段综合规划公共信息资源分析、组织、运行和利用。
本章对公共信息资源规划的内容、流程和技术方法的论述将在公共信息资源规划综合论的基础上进行，侧重从微观视角进行阐述。
三 公共信息资源规划的特点
根据公共信息资源规划的定义和主要内容，可以看出，公共信息资源规划具有系统性、开放性以及规范化、标准化和格式化等特点：
（1）系统性。任何规划都不能是散乱的，都需要具备系统性。公共信息资源规划的系统性主要表现为对公共信息资源进行全面分析和整合。公共信息资源规划是在宏观规划的指导下进行的，因此，要在调查研究的基础上，了解各级各类公共机构的需求和相互关系，提出完整的需求说明书和整体解决方案。
（2）软硬兼顾。公共信息资源规划是公共管理和信息管理等软学科和IT技术的完美结合，是软件技术和硬件技术的高度集成。公共信息资源规划最大的特点就是强调软学科在信息管理系统中的重要价值，而技术则只看作是实现行政管理和公共服务的手段和工具。合理定位目标和手段、价值和作用，是公共信息资源规划的重要准则。
（3）开放性。作为影响社会发展和国民经济的重要因素，公共信息资源规划首先必须要满足国家体制改革的动态要求，同时也要及时反映人民群众的意见和要求。公共信息资源规划始终都要不断吸收公共管理的先进理念和方法，采用信息技术的最新理论、技术和产品，不断完善和更新，因而具有一定的开放性。
（4）规范化、标准化和格式化。通过实施公共信息资源规划，达到公共管理规范化，软、硬技术标准化，集成产品规格化。公共信息资源产品规格化，不仅可以规范业务活动，统一技术标准，而且还能避免公共机构信息化建设中各自为政，重复建设的情况，节约成本。
四 公共信息资源规划的意义
公共信息资源规划是公共信息资源管理的重要环节，其意义包括：
（1）通过规划可以厘清并规范化地表达公共信息资源的用户需求，真正实现以应用和服务为目的的信息资源管理。贯彻信息化建设的应用主导方针，只有通过公共信息资源规划的分析和建模，才能全面、科学地了解并反映用户需求，更好地为用户服务。
（2）完善的公共信息资源规划是公共机构信息化建设项目成功的基石。政府部门、第三部门、图书馆等公共机构的信息化建设都离不开信息资源规划，例如在电子政务的建设中，由于缺乏统一的实施和技术标准，价值建设初期缺乏经验，有关专家指出“电子政务建设有过滥势头，电子化政府工程存在着走向政绩工程的危险”[16]。实际上，这种现象的出现除了管理和技术等方面是的原因之外，还有一个不容忽视的重要原因就是缺乏理论和实践上对政府信息资源如何开发和利用做出整体的规划研究。
公共机构信息化建设是相当复杂的过程，信息化项目不成功，更多是由公共机构信息资源规划的不完善造成的。因此，加强公共信息资源规划具有重大的现实意义，只有通过制定详尽和完善的项目规划来明确项目的工作范围，指出为实现既定目标需要完成的具体工作，并根据项目目标分解得到具体的工作范围，才能使公共机构信息化建设获得成功。
（3）完善的公共信息资源规划是消除公共机构重复建设和“信息孤岛”的良药。目前，由于缺乏对公共信息资源开发和利用的总体规划，各公共机构的信息系统盲目建设、重复投资，使信息资源的开发处于一种无序的状态；同时由于公共机构内部和外部相互之间没有密切的配合和沟通，缺乏共同的公共信息资源管理标准，无法整合已积累的信息资源，因而容易出现大量重复投资的现象，造成大量的“信息孤岛”。通过信息资源规划，整合公共信息资源，实现不同应用系统的集成，从而便能消除重复建设和“信息孤岛”的现象。
（4）完善的公共信息资源规划是提高公共机构效率的催化剂。具体体现在：①有利于优化公共机构的内部结构。公共信息资源规划过程需要运用技术手段和经济、规章制度等方式对信息资源进行全面的优化配置，这样的结果必然会使传统纵向为主的信息交流方式转变为横向为主的信息交流，从而使公共机构向弹性化的、整合的、扁平式的组织结构发展。②有利于改进公共机构管理的技术手段。完善的公共信息资源规划为公共机构引入了新的技术手段，加快了信息流的收集、处理和传递的速度，提供了相互间的信息共享和交换程度，实现了新的公共机构信息化的管理方式，从而大大减少了因信息传递问题造成的内部消耗，降低了公共信息活动运行成本。
第二节 公共信息资源规划内容
从实践角度来看，公共信息资源规划的内容包括操作层次的公共信息资源规划和政策层次的信息资源规划。在操作层次，公共信息资源一般是“活动所需要的信息”，主要着眼于总体数据环境的规范和管理，具体内容包括数据规划、信息系统规划、基础设施规划等；从政策层面看，公共信息资源规划的内容主要包括相关的政策、法律、法规和战略规划。
一 信息化战略规划
信息化是充分利用信息技术，开发利用信息资源，促进信息交流和知识共享，提高经济增长质量，推动经济社会发展转型的历史进程。20世纪90年代以来，信息技术不断创新，信息产业持续发展，信息网络广泛普及，信息化成为全球经济社会发展的显著特征，并逐步向一场全方位的社会变革演进。进入21世纪，信息化对经济社会发展的影响更加深刻。广泛应用、高度渗透的信息技术正孕育着新的重大突破。信息资源日益成为重要生产要素、无形资产和社会财富。信息网络更加普及并日趋融合。在此背景下，我国政府开始了信息化建设。
1992年，为了推进政府机关的自动化程度，在政府机关普及推广计算机的使用，提高政府信息资源的开发使用效率，国务院办公室下发文件《国务院办公厅关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》（国办发〔1992〕25号）。该文件下发以后，在国务院办公厅统一指导下，经过各地区、各部门近十年的积极努力，全国政府系统信息化建设取得了长足的发展。1993年年底，为适应全球建设信息高速度公路的潮流，中国正式启动了国民经济信息化的起步工程——“三金工程”，即“金桥”工程、“金关”工程和“金卡”工程。三金工程是我国中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，是我国政府信息化的雏形。三金工程的建设，对于提高我国宏观经济调控和决策水平以及公共信息资源共享、推动信息服务业的发展，都具有十分重要的意义。1999年1月，40多个部委的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”，其目标是在1999年实现60%以上的部委和各级政府部门上网，在2000年实现80%以上的部委和各级政府部门上网。通过启动“政府上网工程”及相关的一系列工程，实现我国迈入“网络社会”，提供政府信息资源共享和应用项目，政府站点与政府的办公自动化连通，与政府各部门的职能紧密结合，使政府站点演变为便民服务的窗口，实现人们足不出户完成与政府部门的办事程序。[17]
通过上述一系列政府信息化建设，我国实现了国民经济信息化、电子政务的推进、先进网络文化的建设、社会信息化、综合信息基础设施的完善、信息资源的开发利用、信息产业竞争力的提高，增强了政府的服务能力、促进了我国经济的增长。
我国政府信息化发展的战略方针是：统筹规划、资源共享，深化应用、务求实效，面向市场、立足创新，军民结合、安全可靠；要以科学发展观为统领，以改革开放为动力，努力实现网络、应用、技术和产业的良性互动，促进网络融合，实现资源优化配置和信息共享；要以需求为主导，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，探索成本低、实效好的信息化发展模式；要以人为本，惠及全民，创造广大群众用得上、用得起、用得好的信息化发展环境；要把制度创新与技术创新放在同等重要的位置，完善体制机制，推动原始创新，加强集成创新，增强引进消化吸收再创新能力；要高度重视信息安全，正确处理安全与发展之间的关系，以安全保发展，在发展中求安全。[18]
公共信息资源规划的首要任务是进行战略规划。公共信息资源规划的战略规划要以政府信息化规划战略为指导，坚持站在国家战略的高度，明确公共机构的信息化战略，进行信息化战略规划，把公共信息资源规划作为覆盖现代化建设全局的战略举措，长远规划，持续推进。坚持从国情出发，因地制宜，把公共信息资源规划作为解决公众信息需求难以满足的重要手段，充分发挥信息技术在规划中的作用。坚持把开发利用公共信息资源放到重要位置，加强统筹协调，促进互联互通和资源共享。坚持推进信息化建设与保障信息安全并重，不断提高基础信息网络和重要信息系统的安全保护水平。
二 数据规划
自世界上第一台计算机ENIAC诞生以来，计算机在各种组织中得到了广泛的应用。几十年来，随着计算机的应用，数据库技术、软件工程方法也得到了普及和推广。然而，各种组织在开展计算机应用的同时，也形成了多种不同的数据标准和多种多样的数据环境。这些数据环境多种多样，数据标准也不统一，导致数据冗余混乱、数据接口繁多，给组织中数据的共享、利用和维护带来了困难，形成了数据处理危机。20世纪60、70年代的发达国家的数据处理危机，类似于我们现在所说的信息孤岛问题。以马丁为代表的学者们总结了这一时期数据处理方面的正反经验。马丁在有关数据模型理论和数据实体分析方法的基础上，结合“数据类和数据之间的内在联系是相对稳定的，而对数据的处理过程和步骤则是经常变化的”这一数据处理基本原理，于1981年出版了《信息工程》（Information Engineering）一书，明确提出了信息工程的概念、原理和方法。第二年又出版了《总体数据规划方法论》（strategic data Planning Methodologies）一书，对总体数据规划方法从理论上到具体方法上做了详细阐述。
数据规划就是针对这种数据混乱、数据标准不统一的状况，运用信息组织技术，建立起组织中稳定的标准的数据模型，将组织中多年来所积累的结构不合理、数据冗余、混乱的“数据库”进行规范化的重组织工作，取消或减少数据接口，实现基于高档次数据环境的系统集成。数据规划是建立在“以数据为中心”和“数据稳定性”的基本原理之上的，是实现组织内外信息的流动、共享和应用的最基本、最重要的问题，数据规划既是公共信息资源规划的重点内容，也是总体规划的主体。
数据规划是依托于信息工程的相关基本原理进行的，这些基本原理是：[19]
（1）数据位于现代数据处理系统的中心；
（2）数据是稳定的，处理是多变的。可以通过有效方法建立稳定的数据模型，以适应行政管理上或业务处理上的变化能被计算机信息系统所适应，这正是面向数据的方法所具有的灵活性；
（3）最终用户必须真正参加开发工作。企业的高层领导和各级管理人员都是计算机应用系统的用户，正是他们最了解业务过程和管理上的信息需求。所以从规划到设计实施，在每一阶段上都应该有最终用户的参加。
单一的数据规划针对的是某个项目，但要实现整个组织的有效数据规划，就需要从组织全局和整体的视角进行，这就是通常所说的总体数据规划。总体数据规划有助于建立结构稳定、信息丰富、更新及时的共享数据库，有助于建立组织的全域范围内的稳定的数据模型，在此基础上可以进行组织信息系统建设的总体规划。
进行总体数据规划时，通常要成立一个专门的工作小组，该工作小组由公共机构中的最高领导者的直接领导，通常是由一名负责全面规划工作的信息资源规划员和一个核心小组构成，并通过一批用户分析员和广大最终用户联系。
总体数据规划的内容和步骤如下：[20]
（1）首先要得到最高层管理人员的赞成；
（2）选择科学的方法论作为规划工作的指导，并坚持使用这套方法；
（3）定义职能域，确定规划工作的范围，得到最高层管理人员认可；
（4）成立核心小组，确定各职能领域的业务负责人，选拔用户分析员并进行培训；
（5）分析每一职能域中的业务过程；
（6）将每个业务过程分解为业务活动，对定义的业务过程和活动进行复查；
（7）将每个业务过程和业务活动分析所需要的实体，利用一定的算法把所有实体划分成一些大组，这些大组的名称即是主题数据库的名称；
（8）也可以通过建立活动与实体的对应，使用相关分析算法在实体所支持的活动的基础上进行实体聚集，并进行交叉检查，作必要的调整；
（9）建立这些实体大组与业务过程的对应关系，形成逻辑子系统，并确定事务处理系统或决策支持系统等类型；
（10）研究现有应用系统与规划的信息系统的关系，确定规划的数据库系统如何与现有系统相联系，制订转换策略和具体计划，解决新旧系统过渡问题；
（11）通过与高级管理人员的交流，确认主题数据库与业务过程的对应关系，判断目前和将来的信息需求在这一阶段是否已作了尽可能充分的考虑，征求高级管理人员对信息系统开发的意见看法；
（12）研究业务过程发生的地点及所对应的主题数据库，分析集中或分布存储的理由，制定数据机制或分布存储的策略；
（13）由组织最高层管理人员复查主题数据库、信息系统体系结构和数据分布策略的报告，进行必要的修改调整；
（14）研究系统实施的优先顺序，制定实现的时间进度表，确定与自顶向下规划工具箱衔接的自底向上设计实现的工具；
（15）确定能保证自顶向下规划能够不断更新的职责；
（16）准备提交一份最后的总结报告。
上述总体数据规划的“十六步法”是詹姆斯·马丁提出的，其中的一些基本思想和方法对今天仍然有指导意义。当然，在实践中这些内容和方法也在不断地改进，“总体数据规划”也在向“信息资源规划”发展。
三 信息系统规划
信息系统规划是将组织目标、支持组织目标所必需的信息、提供这些必需信息的信息系统，以及这些信息系统的实施等诸要素集成的信息系统方案，是面向组织中信息系统发展远景的系统开发计划。[21]信息系统规划实际上是信息化战略的执行过程，是战略体系下的具体系统的实现，是在战略的指导下，针对不同的业务特点、职能特点、功能特点、目标要求，规划出具体系统的实现目标、业务流程与功能要求，系统的技术路线，完整的系统设计方案，系统设施与服务的选择与评估标准，项目的实施计划、组织与管理，提出系统推动过程的方法论。[22]
信息系统规划通常分为战略计划制订、总体结构方案、资源分配规划活动三个阶段。
（1）制定信息系统的发展战略。
主要是确定信息系统的目标与约束、当前的能力状况以及对影响计划的信息技术发展的预测。
（2）制定信息系统的总体方案。
在调查分析企业信息需求的基础上，提出信息系统的总体结构方案，根据发展战略和总体结构方案，确定系统和应用项目开发次序及时间安排。
（3）制订信息系统建设的资源分配计划。
组织内各部分信息系统建设的需求与条件是不平衡的，应该针对这些应用项目的顺序对有限的开发资源给予合理分配，这就是资源分配阶段的主要任务。
四 基础设施规划
公共信息资源规划中的基础设施规划是对信息基础设施进行规划，从而为公共信息资源管理提供良好的技术支持。基础设施规划包括信息资源网络、存储系统规划、备份系统规划、系统管理规划、安全规划、操作系统规划等。
（一）公共信息资源网络规划
公共信息资源网络，也可称之为公共信息资源网，是面向整个社会需求的公共信息资源及其开发利用的体系。具体而言，是指各相关信息提供部门和使用部门建立的各种数据库、信息中心和信息应用系统。公共信息资源网络包括了从信息采集、信息加工，直至信息利用的众多环节。把静态的、孤立凌乱的公共信息资源变成网络化的、可以共享和利用的公共信息资源是公共信息资源网络规划的目标。
公共信息资源网络是具备一定有序结构的公共信息资源整体，在丰富而庞杂的公共信息资源中，所有信息对象都应该按不同的属性方面归属于不同的门类或层次，从而组成具有科学结构的信息库，而不是简单的信息堆积。因而，从有利于公共信息资源开发利用的角度出发，为提高信息采集、处理、传输及存储的质量和效率，公共信息资源的组织就必须具有统一的标准和规范，这也是公共信息资源网络规划的重要内容之一。
公共信息资源网络中的信息有过去的历史信息、现在的当前信息和将来的预测信息；有内部信息和外部信息；有实时动态信息和非实时静态信息；有计划信息、调整信息和统计信息；有操作层的信息、管理层的信息和决策层的信息；有结构化的和非结构化的信息等。这些大量的类型各异的信息，都存储在数据库或数据仓库中，因此数据库和数据仓库是公共信息资源网络的主要载体。那么，公共信息资源网络规划的重要内容之一，就是对数据库和数据仓库进行规划。而这个内容，主要就是公共信息资源网络中的数据分布规划。
（二）存储/备份系统规划
存储系统是指计算机中由存放程序和数据的各种存储设备、控制部件及管理信息调度的设备（硬件）和算法（软件）所组成的系统。存储系统规划的目的是为了更方便有效地存储公共信息资源。存储系统的规划遵循以下原则：
（1）存储架构必须满足数据集中的要求。存储架构能够适应大存储容量的需求，又能够对存储资源进行集中利用。
（2）存储架构能够对原有的投资进行保护。存储架构是一个长期的架构，而如今存储设备的升级速度也非常迅速，进行存储架构规划时要考虑到对客户现有设备的投资保护，在保证不断提供功能和性能提高的同时，存储架构在较长的时间内能够保持相对稳定。
（3）存储设备必须具有瞬间数据复制功能。利用完全基于存储设备的数据复制功能，可以在不影响主机工作的情况下在最短的时间对数据进行快照式复制。
（4）存储设备必须具有远程数据复制功能。利用该功能，存储设备可以提供与主机无关的数据级远程灾难备份，对于一些不支持远程灾难备份的主机系统，可以利用存储进行远程灾备。
（5）高性能。集中的存储系统将支持多种核心应用，连接几台甚至十几台同时工作的服务器，存储系统必须有高的性能才能胜任。
（6）高可用性与高数据安全性。数据中心是核心应用的最终保障，必须能够保证7×24全天候运行，存储系统必须有高可用性，以保证应用系统对数据的随时存取。
（7）灵活的扩展性。存储系统必须有强大的扩展性来满足这种高速发展的要求。
备份系统应以不影响业务系统正常运作为前提。在业务系统遭受非法入侵、介质损坏、人为误操作等原因引起的数据丢失后，备份系统应能提供快速的数据恢复手段。要真正保证系统高效的运行以及提高当灾难出现时的抵御与恢复能力，就必须做好数据的备份。
（三）系统管理规划
互联网、操作系统、数据库等新技术的应用，组成了复杂而相互依存的IT系统。公共信息资源管理就是在这样的IT系统中进行的。机构、企业及个人在享受新技术带来的便捷，使用公共信息资源的同时，也面临着复杂的系统和应用管理问题。
系统管理是以服务质量战略为核心，利用针对业务应用管理的新技术，对整个分布式网络环境进行统一监控和管理，使之逐步整合成为一个安全、可靠的网络体系，实现集中管理、全面防护的目的。一般来说，系统管理规划设计如下内容：
（1）一体化网络和系统管理平台，改善了网络和系统管理；
（2）功能强大的管理报告解决方案，随时了解网络和系统的运行情况；
（3）端到端的资源和性能管理解决方案，做到信息资源的远程监控、分发和变更管理；
（4）具有实时诊断和监控功能的工具；
（5）提供可全面管理系统可用性与性能的综合性产品；
（6）对服务器与数据库的性能和可用性进行管理的产品，确保数据库的稳定性和可用性等。
（四）安全管理规划
目前来看，网络系统安全问题已经变得比以往任何时候都重要。为了保障数据、网络等的安全，人们纷纷进行相关安全技术的研究，由此，目录产品、加密技术、认证技术、病毒防护技术、入侵检测技术、防火墙技术等应运而生。而在基础设施规划中，有关安全产品与技术的规划也越来越占据重要地位。
五 保障体系规划
（一）基础标准规划
集成化、网络化的信息系统是开发利用公共信息资源的有效手段，而公共信息资源管理基础标准，则是公共信息资源开发利用、集成化网络化信息系统建设的关键技术基础，决定着信息系统质量的高低。所谓公共信息资源管理的基础标准，是指那些决定信息系统质量的、公共信息资源管理最基础的标准。这些公共信息资源管理基础标准的建立是组织信息系统开发建设的关键和基础，必须用正确的理论与技术指导，采取“自上而下”和“自下而上”相结合的策略，建立一套完整的机制和办法，保证信息系统建设的全过程都严格地贯彻执行这些标准，才能取得实际的成效。
公共信息资源规划的一个重要任务就是要进行公共信息资源管理基础标准规划，为公共信息资源管理提供一套可执行的标准规范。例如信息化设备选择标准化，可以规范业务活动，统一技术标准；公共信息资源产品规格化，能避免公共机构信息化建设中各自为政，重复建设的情况，节约成本；数据标准，能够使组织中结构不合理、数据冗余、混乱的“数据库”进行规范化的重组织，取消或减少数据接口，实现基于高档次数据环境的系统集成。
（二）政策法规规划
国家宏观的关于信息管理的政策法规是公共信息资源管理的基础保障，公共信息资源管理只有在国家政策法规的保护下才能有效进行，因此，政策法规规划是公共信息资源规划的重要内容。通过了解与信息收集、存储、检索和传播，以及信息技术利用和信息服务提供方面相关的政策法规，对公共信息资源管理的政策法规进行规划，能够为公共信息资源管理的顺利进行提供法律支持。
第三节 公共信息资源规划流程
一 战略目标分析
信息资源规划是一项系统工程，必须以信息系统工程方法论为指导，采用工程化方法遵循一定的标准规范来进行。高复先教授指出：企业信息资源规划的过程就是“两种模型和一套标准”建立的过程。“两种模型”是信息系统的功能模型和数据模型，“一套标准”是信息资源管理基础标准。在此基础上，本书认为公共信息资源规划的工作流程为：以信息工程方法论为技术基础，以公共机构战略目标为导向，通过了解业务信息需求，侧重于业务分析、数据流分析，建立业务模式、功能模型和数据模型，架构系统的体系结构模型，形成信息资源管理基础标准，并通过后续的数据环境改造解决信息资源整合等问题，以实现数据集成与信息共享，如图2—2所示：
图2—2 公共信息资源规划流程图
在进行信息资源规划时，首先要确定实现最高目标所需要的信息资源，这就需要通过进行战略目标分析来提取所需的信息资源从而加以管理。[23]因此，从图2—2中可以看出，公共信息资源规划的第一步就是对公共机构的战略目标进行分析。战略目标分析是后面所有子步骤的基础。
战略目标是对组织战略经营活动预期取得的主要成果的期望值。战略目标的设定，同时也是组织宗旨的展开和具体化，是组织宗旨中确认的经营目的、社会使命的进一步阐明和界定，也是组织在既定的战略经营领域展开战略经营活动所要达到的水平的具体规定。战略目标分析能够帮助组织明确它们的关键成功因素，明确做什么、怎么做才能成功。B.M.格罗斯在其所著的《组织及其管理》一书中归纳出组织目标的七项内容：
（1）利益的满足：组织的存在以满足相关的任何组织利益、需要、愿望和要求；
（2）劳务或商品的产出：组织产出的产品包括劳务（有形的或无形的）商品，其质量和数量都可以用货币或物质单位表示出来；
（3）效率或获利的可能性：即投入—产出目标，包括效率，生产率等；
（4）组织，生存能力的投资：组织能力包括存在和发展的能力，有赖于投入数量和投资转换过程；
（5）资源的调动：从环境中获得稀有资源；
（6）对法规的遵守；
（7）合理性：即令人满意的行为方式，包括技术合理性和管理合理性。
公共机构的战略目标分析可以从上述七个方面展开。公共机构的战略目标是公共信息资源规划的导向，在目标分析的基础上进行公共信息资源规划及管理，能够确保公共信息资源管理的合理性和有效性。
二 信息需求分析
业务信息需求分析是公共信息资源规划的重要组成部分，在公共信息资源规划中起着指导作用，是后续规划工作的依据，它与后面的系统建模规划构成了公共信息资源规划整个流程的核心。信息需求分析包括对功能的需求分析和对数据的需求分析，其主要内容有：
（一）业务分析
公共信息资源规划之所以要进行业务分析，是为了按信息工程的思想方法来重新认识公共机构，以便能系统地、本质地、概括地把握公共机构的功能结构。在信息工程方法论中，是用“职能区域—业务过程—业务活动”这样的层次结构来把握机构功能的，因此，在进行业务分析时，主要是从职能区域、业务过程、业务活动三个方面来进行。
业务分析的过程可以分为三步：
第一步，公共机构的职能域建模分析；
第二步，扩展职能域模型，识别定义每个职能域的业务过程；
第三步，继续扩展职能域模型，列出每个业务过程的各项业务活动。
建立正确的业务模型，是一项复杂而细致的认识活动。主要依靠公共机构高层领导和各级管理人员来分析机构的现行业务和长远目标；按照机构内部的各种业务的逻辑关系，将他们划分为若干职能区域，弄清楚各职能区域中所包含的全部业务过程；再将各个业务过程细分为一些业务活动。进行业务分析建立业务模型的过程，是对现行业务系统再认识的过程。
（二）用户视图分析
数据需求分析是公共信息资源规划中最重要、工作量最大且较为复杂的分析工作，要求对公共信息资源进行深入的调查研究。数据需求分析体现了面向数据的思想方法，从用户视图的调查研究入手，认真分析公共机构各管理层次业务工作的信息需求以及广大用户的信息需求，同时进行有效的公共信息资源管理，建立起各种基础标准，为实现公共信息资源的高效共享打下坚实的基础。
用户视图是一些数据元素的集合，是数据在系统外部（而不是系统内部）的式样，是系统的输入或输出的媒介或手段，反映最终用户对数据实体的看法。基于用户视图的信息需求分析，可大大简化传统的实体—关系（E-R）分析方法，有利于发挥业务分析员的知识经验，建立起稳定的数据模型。
（三）数据流分析
威廉·德雷尔（William Durell）认为，所谓数据流其实就是用户视图的流动。这不仅道破了数据流的实质，而且使数据流的分析工作更容易操作。[24]
进行数据流分析的方法是：
·绘制各职能域的一级数据流程图和二级数据流程图；
·完成数据流程图中所标注的用户视图的组成登记；
·将上述两项工作结合起来，进行数据流的量化分析。
·数据流程图（Data Flow Diagram，DFD）是结构化分析的重要方法，我们在信息工程中应用的DFD经过了一定的简化，即一种标准化的一级流程图（1-DFD）和二级流程图（2-DFD）。其主要作用是：
·便于用户表达功能需求和数据需求及其联系；
·便于相关人员共同理解现行系统和规划系统的框架；
·清晰表达数据流的情况；
·有利于系统建模。
其中，一级数据流程图（1-DFD）是建立业务模型、调查记录某一职能域的内外信息流情况的手段，是从整个组织的高度，综合、整体地观察每一个职能域，通过数据流将一些职能域联结起来，使需求分析人员形成对全组织的整体认识。二级数据流程图（2-DFD）是某一职能域中业务过程和数据需求的进一步调查的记录，关键是业务过程的识别与定义，以及存储类用户视图的定义与规范化。
三 系统建模规划
公共信息资源规划的主要成果就是建立起整个公共机构集成化的信息系统模型——功能模型、数据模型和系统体系结构模型。需求分析是系统建模的准备，系统建模是需求分析的继续和“定型”。公共机构系统建模的目的，就是使公共机构的领导、管理人员和信息技术人员对所规划的信息系统有统一的、概括的、完整的认识，从而能科学地制定总体方案——通信网络方案、计算机体系结构方案、应用系统开发方案、信息的管理制度与人员机构建设方案等，保证公共信息资源管理有序、有效地进行。系统建模主要包括三种模型的建立，即系统功能建模、系统数据建模、系统体系结构建模。
（一）系统功能建模
系统功能建模就是要解决“系统做什么”的问题。经过功能需求分析所得出的业务模型，在很大程度上是当前业务流程的反应。要想得到在现代信息技术支持下的新的业务流程，还需要做进一步的分析工作。
系统的功能模型（Function Model）是对规划系统功能结构的概括性表示，采用“子系统—功能模块—程序模块”的层次结构来描述。经过功能需求分析，在业务模型的基础上建立功能模型，实际上就是对要开发的信息系统的功能结构做出简明准确的定义。功能建模的主要工作是：[25]
（1）了解公共机构的管理体制和管理机制，掌握相关管理模式的研究成果。
（2）在业务领导参与复查职能域和业务过程定义、与规划分析人员取得共识所形成的规范化功能需求文档的基础上，由规划分析人员进行计算机处理的可行性研究，提出自动化处理与人机交互完成的模块。
（3）选取已经开发和使用的应用系统中的有用程序模块。
（4）借鉴同类系统的有关模块。
（二）系统数据建模
系统数据建模就是要解决系统的“信息组织”问题。这是公共信息资源规划的核心部分，是数据环境重建的根本保障。
数据模型（Data Model）是对用户信息需求的科学反映，是规划系统的信息组织框架结构。数据模型分为：
全域数据模型——整个公共机构（整个集成系统）的所有主题数据库及其基本表；
子系统数据模型——某个子系统所涉及的主题数据库及其基本表。
数据建模过程是从用户视图到主题数据库，从数据流程图到E-R图，从数据实体到基本表的研究开发过程，其基本工作包括：
（1）识别定义业务主题，按主题将用户视图分组定义为实体大组，提出概念数据模型。
（2）按业务需要进一步分析实体属性，规范化数据结构产生基本表，提出逻辑数据模型。
（3）进行数据元素规范化，进一步审核基本表的组成。
数据建模需要业务人员和系统分析人员深入密切地合作，大致分为三步进行：
第一步，进行实体—关系（E-R）分析——可以从业务主题出发确定实体大组，识别各个实体；也可以从数据流程图（DFD）出发，确定各个实体及关系，绘制E-R图。这样可以建立概念数据模型，并对逻辑数据模型的建立做好准备。
第二步，进行数据结构规范化分析——利用数据结构规范化的理论和方法，将每一实体规范化到三范式[26]（3-NF），及行程基本表，并确定基本表之间的关系，这就建立了逻辑数据模型。
第三步，进行数据元素规范化分析——利用数据元素规范化的理论和方法，建立较完整的类别词表和基本词表，以便控制数据元素的一致性，使基本表进一步规范化。
对各个数据库来说，这三个步骤就是数据库的概念设计（第一步）和逻辑设计（第二步、第三步）的初稿。
（三）系统体系结构建模
系统体系结构是通信系统的整体设计，它为网络硬件、软件、协议、存取控制和拓扑提供标准。以电子政务平台为例，电子政务系统体系结构如图2—3所示：由门户层、业务层、应用支撑层、数据层、网络层构成，电子政务安全体系和电子政务标准支撑体系构成电子政务总体体系结构的重要保障。[27]
在信息工程方法论中，信息系统体系结构（Information System Architecture），是指系统数据模型和功能模型的关联结构，将系统功能模型与数据模型结合起来，就是系统的体系结构模型。系统体系结构模型主要采用U/C矩阵[28]来表示。系统体系结构模型的建立，是决定共享数据库的创建与使用责任、进行数据分布分析和制订系统开发计划的科学依据。
系统体系结构模型分为：
·全域系统体系结构模型：即全域U/C阵，它表示整个规划范围所有子系统与主题数据库的关联情况；
·子系统体系结构模型：即子系统U/C阵，它表示一个子系统的所有功能模块与基本表的关联情况。
图2—3 电子政务系统体系结构
U/C矩阵将组织的业务过程和数据类作为定义组织机构信息系统总体结构的基础，通过构造U/C矩阵，来明确整个系统及其各个子系统之间的关系，并明确划分出各子系统的边界。系统体系结构模型对控制模块开发顺序和解决共享数据库的共建问题有重要作用。
四 基础标准制定
威廉·德雷尔[29]1985年出版的专著《数据管理》（DATA ADMINISTRATION：A Practical Guide to Successful Data Management ）总结了信息资源管理的基础——数据管理标准化方面的经验。他认为：没有卓有成效的数据管理，就没有成功高效的数据处理，更建立不起来整个组织的计算机信息系统。这说明信息资源管理的基础标准是进行有效的信息资源管理的基础保障，因此，在公共信息资源规划的流程中，公共信息资源管理基础标准的制定是非常重要的环节，并贯穿于整个总体数据规划过程。
所谓公共信息资源基础标准，是指那些决定信息系统质量的、因而也是进行公共信息资源管理的最基本的标准。在进行了需求分析、系统建模两个阶段的基础上，形成公共信息资源管理的基础标准，包括数据元素标准、信息分类编码标准、用户视图标准、概念数据库标准和逻辑数据库标准。
（一）数据元素标准
数据元素是最小的不可再分的信息单位，是一类数据的总称。设置“核心”数据元素，可大幅度减少数据处理系统中使用的数据元素的总数，大大简化其结构。数据元素的质量是建立坚实的数据结构基础的关键。结构良好的数据元素，能够向各种用户提供便捷而准确的信息；数据库建立在清晰、简明、标准化的数据元素的基础上，就能保证用户方便快速地检索到所需要的信息。数据元素具有化学元素的性质——所有物质都是由100多种化学元素构成的，也就是说所有公共信息资源都是由多个数据元素构成的；数据处理人员应该把所有数据建立在有限书目的“核心”数据元素的基础之上。这就需要建立数据元素标准：数据元素命名标准、标识标准和一致性标准。
数据元素命名的原则是用一个简明的词组来描述一个数据元素的意义和用途。数据元素标识即数据元素的编码，是计算机和管理人员共同使用的标识。数据元素命名和数据元素标识要在全系统中保持一致，或者说不允许有“同名异义”的数据元素，也不允许有“同义异名”的数据元素。
（二）信息分类编码标准
信息分类编码是标准化的一个领域，已发展成了一门学科，有自身的研究对象、研究内容和研究方法。信息分类和编码是提高劳动生产率和科学管理水平的很重要方法，是信息标准中的最基础的标准。信息分类就是根据信息内容的属性或特征，将信息按一定的原则和方法进行区分和归类，并建立起一定的分类系统和排列顺序，以便管理和使用信息。信息编码就是在信息分类的基础上，对信息编码对象赋予有一定规律性的、易于计算机和人识别与处理的符号。
在总体数据规划过程中，通过对全机构及广大用户的信息需求分析，建立起全机构的公共信息资源管理标准和稳定的数据模型，这是系统建设成功的关键。在建立数据元素标准时，要识别出哪些数据对象具有分类编码意义，按该对象的什么属性或特征进行分类编码。只有做好了信息分类编码工作，才能做好简化和标准化的工作，才会出现真正科学的信息资源管理。
（三）用户试图标准
用户视图是来自某个数据源或流向某个数据接收端的数据流。常见的用户视图有：
·输入的表单；
·打印的报表；
·更新的屏幕数据格式；
·查询的屏幕数据格式。
公共机构要建立网络化的信息系统，就需要取消大量的报表信息传递，而以电子用户视图（屏幕格式、表单）取代。为此，需要分析用户视图，建立用户视图标准，确定需要哪些用户视图，及其标识、命名规则和组成结构。
（四）概念数据库标准
概念数据库是最终用户对数据存储的看法，是对用户信息需求的综合概括。简单地说，概念数据库就是主题数据库的概要信息。概念数据库一般用数据库名称及其内容的描述来表达。公共机构的概念数据库标准是指列出全机构所有的主题数据库的概要信息。经过总体数据规划工作，根据机构的性质和规模，一般列出30—50个的主题数据库概要信息，这就是公共机构的概念数据库标准。
（五）逻辑数据库标准
逻辑数据库是对概念数据库的进一步分解和细化，一个逻辑主题数据库由一组规范化的基本表构成。基本表是按规范化的理论与方法建立起来的数据结构，一般要达到三范式（3-NF）。
由概念数据库演化为逻辑数据库，主要工作是采用数据结构规范化的理论与方法，将每个概念数据库分解、规范化成三范式的一组基本表。公共机构的逻辑数据库标准是指以基本表为基本单元，列出公共机构全部的逻辑数据库。
五 通信—计算机网络规划
通信—计算机网络，是指将地理位置不同的具有独立功能的多台计算机及其外部设备，通过通信线路连接起来，在网络操作系统，网络管理软件及网络通信协议的管理和协调下，实现资源共享和信息传递的计算机系统。网络基础平台是公共机构整个信息系统运行的基础，只有保证网络基础平台的畅通，才能有效实施各项公共信息资源管理工作，保证系统的成功运行和公共信息资源的共享、利用。通信—计算机网络规划的主要任务包括网络基础设施建设规划、多种网络关联规划、网络拓扑规划等。
（一）网络基础设施建设
网络基础设施建设主要是指信息化基础设施建设，从某个方面来说，网络基础设施的建设也是实施公共机构信息化项目工程的基础性工作。近年来随着国内信息化产业的快速发展，依托网络、电信、移动、联通等大型电信运营商的城市骨干网络已基本形成。因此，目前公共机构对基础设施建设的重点应该放在与信息网络连接的各种设备（如路由器、防火墙、网闸等），以及信息网络实现输入输出所需要的信息工具和终端设备（如电脑、数据终端、大屏幕等）的构成上。这些基础设施应当具有规模适当、结构合理、确保速度、适应未来发展的特点。
（二）网络拓扑规划
网络拓扑（Topology）结构是指用传输介质互联各种设备的物理布局。指构成网络的成员间特定的物理的即真实的或者逻辑的即虚拟的排列方式。如果两个网络的连接结构相同我们就说它们的网络拓扑相同，尽管它们各自内部的物理接线、节点间距离可能会有不同。
有了对各种网络关联清晰的认识，我们才能准确地设计和定义各种网络中的计算机等设备的互联，从网络互联的结构方式入手进一步对外部接入方式、外网门户、内部专业应用系统、网络总体互联等各方面对网络平台进行“拓扑结构”分析和设计，从而支撑系统应用平台，打通网络互联互通的通道。
以陕西省县级电子政务统一平台为例，其总体规划拓扑如图2—4所示，通过该图我们可以清楚地识别内部门户网站与电子政务外网之间的连接和互通。陕西省区县级电子政务内网，由区县级六大班子几个节点组成，通过部署一定数量的网络安全设备组成区县电子政务内网中心。区县电子政务外网，覆盖了包含区县级六大班子在内的各县级党政单位，通过互联网向下延伸到所辖乡镇和街道办。在区县电子政务中心通过安装网络安全隔离设备实现电子政务内外网之间数据的安全传递，从而更便捷地上报情况和下发文件。
图2—4 陕西省县级电子政务统一平台网络拓扑图
六 项目实施计划
公共信息资源建设作为一项工程项目，不仅要在信息资源组织、系统开发设计、网络传播利用等方面满足先进性、标准化、安全性的要求，还必须在事件、费用和管理上达到高效率、高水平的标准，因此在公共信息资源规划阶段必须建立起完善的工程项目管理体系，做好项目实施计划。项目实施计划主要包括任务分解、工程预算、进度安排等内容。
（1）任务分解。
完成项目的总任务必然是通过许多互相联系、互相影响、互相依赖的一系列活动来实现的。公共机构的信息资源建设不可能单靠某一部门来完成，必须要设置项目小组，由各职能部门主持各专业领域的应用系统和网络建设。
对项目进行任务分解，首先要将项目分解成单个定义的且任务范围明确的子部分项，确定每个子项的特点和结构应用范围，按需求的紧迫性、开发的难度和条件许可的程度分配给各职能部门。
（2）项目预算。
项目预算是对信息工程所涉及的经费来源、经费支出等情况的合理安排和部署，做好项目预算就是做好预测推行活动，它不仅是一个计划用的工具，更是一个可以控制活动、推行情况及资源调配的有效工具。
（3）进度安排。
在信息资源规划阶段，对项目的进度安排有时比项目预算的要求更高，因为项目进度安排不当将引起公众的不满，影响公共机构的社会形象。在进度安排中，必须妥善处理如何将任务分配、人力资源分配、时间分配与工程进度相协调的问题。
在建设目标和内容明确的前提下，可以根据工期设计进度的阶段，比如在前期准备阶段，可以筹建信息化建设领导组和相关机构；调研考察阶段，确立工作内容和目标；组织专业技术人员进行软件设计；制定相关管理办法和召开专家论证会等。在软件开发和数据采集阶段，可以进行技术性软件开发和信息资源调查工作等。在数据录入运营阶段，可以进行数据入库工作，并进行相关软硬件测试工作。
第四节 公共信息资源规划技术方法
公共信息资源规划可以借鉴企业信息资源规划的方法。目前在信息资源规划领域主要采用的是以信息系统规划、业务流程规划为代表的规划方法，其中具有代表性的是战略数据规划、战略信息系统规划（Strategic Information Systems Planning，SISP）及日趋成熟的企业架构（Enterprise Architecture，EA）规划方法。[30]
一 战略数据规划方法
（一）数据处理危机
战略数据规划方法起源于20世纪60年代和70年代的数据处理（Data Processing，DP）理论和方法研究。以美国为代表的一些发达国家在DP领域应用批处理（Batch Processing），后来引入日常数据处理，并逐渐在管理信息系统（MIS）和决策支持系统（DSS）中推广应用。虽然当时以结构化开发方法为主要内容的软件工程方法在一些较小的系统上取得了成功，但在大中型、复杂信息系统的开发过程中，这类方法面临着数据处理危机。以詹姆斯·马丁为代表的美国学者，总结了这一时期数据处理发展的正反两方面的经验，提出了加强数据环境的管理和从上而下的数据规划方法。
（二）数据环境管理
詹姆斯·马丁认为，数据环境管理主要是4类数据环境的识别和管理：第一类数据环境是数据文件（Data Files）。其特征是由系统分析员和程序员分散地设计，并伴随应用程序设计的各种非格式化、不规范的数据文件。虽然实现简单，但修改和维护费用高。第二类是应用数据库（Application Data Bases）。这类数据可被视为相对独立的规范文本，共享程度不高，且维护费用高。第三类是主题数据库（Subject Data Bases）。主题数据库的特点是经过严格的数据分析，然后建立模型，存储结构与使用它的处理过程相对独立，共享关联性强，维护费用很低。第四类数据环境是信息检索系统（Information Retrieval System）。这里数据环境能够保证信息检索和快速查询的需要，比传统的数据库有更大的灵活性和动态可变性。
（三）战略数据规划理论
在数据环境管理中，主题数据库和信息检索系统的前期规划复杂，但是对降低数据维护成本作用显著，因此詹姆斯·马丁进一步提出了对数据的规划——战略数据规划，通过对总体数据进行规划，尽快地将现有数据环境转变到主题数据库或信息检索系统这两类数据环境，以保证高效率、高质量地利用数据资源。1982年，詹姆斯·马丁出版了《战略数据规划方法论》一书，介绍了对信息工程的基础理论和奠基性工作——战略数据规划方法，从理论到实践上详加阐述；1983年他出版了《数据库环境管理》、1985年出版了《基于结构的系统设计》，两本书中都强调了对数据环境的管理和对数据规划方法的设计。通过这些出版物，詹姆斯·马丁总结了一系列战略数据规划的理论与方法，为信息资源规划提供了有效的途径。
（四）信息工程理论
1989年，詹姆斯·马丁出版了两卷本《信息工程》（上卷为概述，下卷为规划和分析），系统地总结了数据分析和规划方法，提出以企业模型、实体数据关系、战略数据规划等13种组件为基础的信息工程模型，也代表了信息工程理论（IEM）的初步形成。詹姆斯·马丁1993年出版了《面向对象的分析和设计原理》，1994年出版了《面向对象方法》，1995年出版了《大变更：信息工程理论整合资源的七个原理》……他在其中总结提出“面向对象信息工程”（OOIE）的理论和方法，将大型信息系统的开发建设分为4个阶段，分别为高层规划、业务域分析、系统设计、系统建造，形成了一个“OOIE金字塔模型”来统一规划建设。[31]根据詹姆斯·马丁的“OOIE金字塔模型”，本书构建了公共信息资源管理领域的OOIE金字塔模型来统一规划建设公共信息资源信息系统，如图2—5所示。
图2—5 OOIE金字塔模型
公共信息资源管理领域的OOIE金字塔模型是一种从全组织范围的规划到业务域分析、系统设计，然后再进行建造的较严谨的开发方法论，其核心思想是强调系统工程的总体设计和规划。OOIE金字塔模型是詹姆斯·马丁对信息工程理论的完整表述，体现了总体数据规划、组织模型和实体——活动关系等核心工具，形成了公共信息资源与技术的整合和规划的初步思想。
二 战略信息系统规划方法
战略信息系统规划（SISP），指的是从帮助企业实施它的经营战略或形成新的经营战略角度出发，寻找和确定各种信息技术在企业内的应用领域，借以创造出超越竞争对手的竞争优势，进而实现它的经营战略目标的过程。从该定义可以看出，SISP不仅在传统的信息系统领域，而且在数据通信、用户终端计算、数据分配等领域也越来越重视规划问题，并且将信息系统的规划提升到企业的战略规划高度，从战略匹配和战略实现角度考察信息系统和信息资源的规划。20世纪七八十年代，专家们提出了许多传统的SISP方法，如业务系统规划法（BSP）、关键成功因素法（CSF）、战略目标集转化法（SST）。总体来看，战略信息系统规划方法目前仍在不断的探索中，目前最具代表性的仍是早期提出的那些典型的信息系统战略规划方法。[32]
（一）典型的战略信息系统规划方法
1.企业系统规划法
企业系统规划法（Business System Planning，BSP）是一种对企业信息系统进行规划和设计的结构化方法，20世纪70年代由IBM提出，其基本思想是收集信息以支持企业的运行。该方法通过自上而下地识别系统目标、企业过程和数据，然后对数据进行分析，自上而下地设计管理信息系统。该方法的优点在于利用它能保证管理信息系统独立于企业的组织机构，也就是能够使信息系统具有对环境变更的适应性。
2.战略目标集转化法
战略目标集转化法（Strategy Set Transformation，SST）提供一种建立企业信息战略规划与组织战略相关联的方法，将组织战略转化为信息系统战略。它首先识别组织的战略集合，然后转化为信息系统战略，包括信息系统的目标、约束和设计原则等，最后提交整个信息系统的结构。
3.关键成功因素法
关键成功因素法（Critical Success Factors，CSF）是通过与高级管理者的交流，了解企业的发展战略及其相关的企业问题，识别企业的关键成功因素，根据这些关键成功因素来决定信息资源分配的优先级别，并帮助企业利用信息技术发掘新的机遇。其优点是能直观地引导高级管理者综观整个企业与信息技术之间的关系；不足的是在进行较低层次的信息需求分析时，效率不是很高。
4.应用系统组合法
应用系统组合法（Application Portfolio Approach，APA），该方法着重强调在企业应用系统的分离和组合方面，对信息系统项目进行风险分析和评估，是进行信息决策和项目成功的保证。APA方法认为，企业在信息系统方面的经验和项目的大小与结构，是风险分析应该考虑的两个非常重要的因素。对企业应用系统进行合理的分离与组合，可以有效地降低风险。
5.价值链分析法
价值链分析法（Value-Chain Analysis，VCA）认为信息技术在组织的战略牵引方面能起关键作用。价值链方法将一个组织视为一系列的输入、转换与输出活动的集合，每一个活动都有可能相对于最终服务或产品产生增值行为，为增强企业的竞争地位做出贡献；利用信息技术在价值链中识别并放置“信息增强器”进行增值以提高组织的竞争力。
6.战略系统规划法
战略系统规划法（Strategy System Planning，SSP）是通过分析企业的主要职能部门来定义企业的功能模型；再结合企业的需求信息，生成数据实体和主题数据库，从而获取企业的全局数据结构；最后进行全局数据系统结构的识别，并提交信息系统的实施方案和计划。
（二）战略信息系统规划法比较
不同的规划方法在其走向、周期性、关注重点、主要目标和起点等方面都表现出不同特点，在应用时应结合具体情况加以考虑，如表2—2所示。
表2—2 各信息系统战略规划方法的比较
三 EA规划方法
（一）EA规划方法简介
企业架构（EA）规划方法的雏形来自企业建模的理论和思想。EA规划方法经历了20世纪80年代的“数据处理危机”，并伴随90年代初的“开放数据处理”、90年代中期的网络普及和政府应用等，最终发展成为一种成熟的信息资源规划方法。
企业架构开发研究所IFEAD对EA规划方法使用的调查表明，企业或组织选择EA规划方法有如下益处：①支持管理决策（16%）；②管理IT设施（14%）；③描述IT变更路径（14%）；④支持系统开发（12%）；⑤管理复杂性技术环境（12%）；⑥提供IT和业务的总图（11%）；⑦支持IT和业务预算的优先级（11%）；⑧支持资源存取（5%）；⑨利于并购与采购（3%）；⑩其他（2%）。连续3年的调查表明，EA规划方法在管理IT设施方面作用的认可度在逐年提高，并被定位为企业IT与业务整合的最佳方法。[33]
因此，Popkin Software直接将Zachman企业架构总结为以下6点：
（1）EA规划方法是简单的、容易理解的，是非技术的纯逻辑的描述工具。
（2）EA规划方法是综合性的，可以从整体上描述企业，任何问题都能映射到架构中。
（3）EA规划方法是一种语言，它能帮助思考复杂的问题，并且能用准确的、极少的非技术词汇去表达思想。
（4）EA规划方法是一种规划工具，它可以改进决策过程，使决策者不可能凭空进行决策，可以将一个问题与其他企业问题关联起来考虑，并且可以看到各种可能的替代选择。
（5）EA规划方法是一个解决问题的工具，能够让使用者将工作抽象化、简单化，并且专心解决简单的问题而不失整体观。
（6）EA规划方法是中立的，所以任何工具或方法论都能映射到EA规划方法中。
EA规划方法的出现，提供了业务和技术集成的机制，提供了从战略层向业务层、技术层扩展的规划模式，更主要的是提供了一种解决思路和描述体系。目前，美国、英国、德国、澳大利亚和加拿大等发达国家都建立了政府层面的EA规划体系。例如，美国在推广联邦企业架构（Federal Enterprise Architecture，FEA）过程中，对EA规划方法的界定就是：以业务流程驱动方法论为基础，便于开展系统之间的集成和数据共享，促使政府信息资源使用更有效率的规划工具。
总之，EA规划方法融合了第一阶段数据规划对数据稳健性的要求，也实现了战略信息系统规划中的战略匹配过程，是迄今体系功能最强大，最能体现信息资源规划需求的方法体系，也是业务和技术高度整合的方法体系。
（二）基于EA的政府信息资源规划实例：FEA
EA信息资源规划框架的发展，为企业提供了一种有效的信息资源规划途径，随着EA规划方法的逐渐成熟，目前它已经被广泛应用于各个领域，包括公共领域。EA规划方法为公共机构提供了一种信息资源全局规划与管理的思路和视角，因而，基于EA的公共信息资源规划主要是借助EA对公共信息资源开发过程的规范和管理优化，从政策和机构职能角度展开的持续开发、持续优化的过程。
以美国FEA的应用为例，如图2—6所示，基于EA的政府信息资源规划在每一个环节都有标准的参考体系和描述标准，由此保障了政府信息资源规划的一致性、完备性和可操作性。[34]
图2—6 美国FEA信息资源规划方法
其规划要点是：第一，政府EA信息资源规划的层级递进，从顶端的需求和驱动向低端的数据和实施逐级映射，保障整个规划流程的一致性；第二，政府EA信息资源规划的每一层都有标准的描述体系，要保证每一阶段的需求文档和实施文档采用半结构化，具有规范性；第三，整个规划流程体系完备，逻辑严密，具有极强的可操作性。
FEA是将联邦政府所有的、错综复杂的机构当作一个大型的组织系统，根据信息化和电子政府的基本规律，大胆地规划网络环境下的全新联邦政府行政管理体系。作为美国政府改革的一项重要工作，它为政府部门规范业务流程、合理规划信息系统建设提供了统一的依据。在FEA框架内，为政府各部门建立一套通用业务的统一管理平台，将政府各部门视作一个整体，对所有部门都涉及的事务管理、财务管理、授权管理、人力资源管理、联邦健康框架、信息系统安全、预算构成和评估、机构设施管理及信息技术基础设施建设9个领域的综合性业务进行梳理和整合，使各部门共同使用这个平台，形成一个真正的内部机构合作的结果。近几年的推广显示，FEA的主要作用体现在3个方面：①能够清晰地描述联邦政府拥有哪些信息资源，以及如何共享这些信息资源以满足业务的需要；②为信息共享的相关各方提供了“共同语言”；③能够帮助建立共享信息资源的可重复流程，推进政府内部的信息资源共享。
四 信息资源规划方法比较
战略数据规划、战略信息系统规划、EA规划三者在方法论、适用范围、实施环境、功能及规划形式上都存在差异，如表2—3所示。
表2—3 3种规划方法的比较
续表
从技术关注度和业务关注度两个方面看，各方法又体现出一定的继承性和延续性，如图2—7所示。
图2—7 三种规划方法的比较和演进
[1] 朱晓峰：《政府信息资源生命周期管理》，南京大学出版社2009年版，第64页。
[2] 李姝琳等：《信息资源规划——IRP技术研究》，《中国水运》2008年第8卷第4期，第230页。
[3] 高复先：《信息资源规划——信息化建设基础工程》，清华大学出版社2002年版，第79页。
[4] 高复先：《信息资源规划（IRP）系列讲座之一：冲出“孤岛”走向规划》，《中国计算机用户》2002年第41期，第34页。
[5] 高复先：《交通运输的信息化与信息资源规划》，《水路运输文摘》2003年第5期，第17页。
[6] 朱晓峰：《政府信息资源生命周期管理》，南京大学出版社2009年版，第60页。
[7] 高复先：《信息资源规划——信息化建设基础工程》，清华大学出版社2002年版，第79页。
[8] Zhang Cheng-wei and Wang Yan-zhang，“Research on Government Information Resources Planning Architecture”，International Conference on E-Business and E-Government，Vol.185，May 2010，pp.711-713.
[9] 仓定兰：《政府信息资源规划（GIRP）研究》，《图书馆理论与实践》2006年第6期，第38—40页。
[10] 胡振东：《政府信息资源规划过程分析》，硕士学位论文，华中师范大学，2007年。
[11] 李绪荣、徐焕良：《政府信息资源开发与管理》，北京大学出版社2005年版。
[12] 胡振东：《政府信息资源规划过程分析》，硕士学位论文，华中师范大学，2007年。
[13] 马费成：《数字信息资源规划、管理与利用研究》，经济科学出版社2012年版，第179页。
[14] 傅荣校、叶鹰：《公共信息资源管理》，科学出版社2011年版，第76—78页。
[15] 马费成：《信息资源开发与管理》，电子工业出版社2009年版，第190—192页。
[16] 胡振东：《政府信息资源规划过程分析》，硕士学位论文，华中师范大学，2007年，第12页。
[17] 中国网（http：//www.china.com.cn/chinese/zhuanti/283258.htm）。
[18] 中国政府网（http：//www.gov.cn/test/2009-09/24/content_1425447_3.htm）。
[19] 高复先：《信息资源规划——信息化建设基础工程》，清华大学出版社2002年版，第5页。
[20] 高复先：《信息资源规划——信息化建设基础工程》，清华大学出版社2002年版，第16页。
[21] 信息系统规划（http：//baike.baidu.com/view/1856005.htm/2010-05-25）。
[22] 专家解析：信息系统规划过程。
[23] Jianchao Han，Hosung Kim，et al，“Information Resource Planning and Management：An Interactive Model”，Int.J.of Software Engineering ，Vol.5，No.1，January 2012，pp.99-124.
[24] 高复先：《信息资源规划——信息化建设基础工程》，清华大学出版社2002年版，第112页。
[25] 高复先：《信息资源规划——信息化建设基础工程》，清华大学出版社2002年版，第120页。
[26] 如果一个数据结构的全部非主码数据元素都完全依赖于主码，而不依赖于其他的数据元素，就说这个数据结构是三范式（3-NF）的。
[27] 何文娟、张景等：《电子政务平台模型与体系结构研究及应用》，《计算机工程》2005年第5期，第63—65页。
[28] U/C矩阵是用来表达过程与数据两者之间的关系。矩阵中的行表示数据类，列表示过程，并以字母U（Use）和C（Create）来表示过程对数据类的使用和产生。U/C矩阵是一张表格。它可以表数据/功能系统化分析的结果。它的左边第一列列出系统中各功能的名称，上面第一行列出系统中各数据类的名称。表中在各功能与数据类的交叉处，填写功能与数据类的关系。
[29] William Durell，DATA ADMINISTRATION：A Practical Guide to Successful Data Management ，New York：McGraw-Hill，1985.
[30] 马费成：《信息资源开发与管理》，电子工业出版社2009年版，第199—200页。
[31] 马费成：《信息资源开发与管理》，电子工业出版社2009年版，第201页。
[32] 马费成：《信息资源开发与管理》，电子工业出版社2009年版，第202—205页。
[33] 马费成：《信息资源开发与管理》，电子工业出版社2009年版，第205—207页。
[34] 马费成：《信息资源开发与管理》，电子工业出版社2009年版，第217—218页。