第二节　实践要求

中共十八大提到2020年我国将全面建成小康社会，而根据《2011年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》，2011年度残疾人全面小康实现程度为63.1％，较2010年度我国全面建设小康社会实现程度（80.1％）还要低17个百分点，这表明残疾人的全面小康是国家发展目标中的短板。我国现有残障人士8500多万，家庭人口达2.8多亿人。在国家30多年的持续高速发展基础上，在残障群体数量上升和生活困难的现实背景下，重视残障事业发展已经刻不容缓。政府与民间组织之间加强社会保障领域中的合作既是改善残障人士生活状况的现实需要，也是弥补政府力量不足的客观必然；既是社会保障协调发展的内在要求，也是社会建设和社会管理创新的应有之义。

一　改善残障人士生活状况的现实需要

之所以强调残障人士的生活状况亟待改善，主要是基于：一是残障人士的就业率低，生活缺乏保障。全国调查数据显示，2010年处于劳动年龄段同时生活能够自理的城镇残障人士就业比例为34％，农村为49.2％。残障人士总体就业率不到50％，就业形势严峻。本次课题组实地调查的五个城市（厦门、广州、漳州、福州、贵阳）中的相关数据也显示，除福州市外，广州市残障人士就业率最高，为48.1％，原因在于广州市相对其他地区就业机会较多，在按比例安排残障人士就业方面，企业按1.5％的比例安排就业，残障人士就业保障金按本地区上一年度平均工资的80％差额缴纳，这有利于进一步减轻企业的负担，提高企业雇用残障人士的积极性。同时，近几年广州市残联开展了许多有特色的残障人士就业服务工作，如庇护性就业（康宁农场）、以开发残障人士就业能力为重心的市场型就业（展能中心）、残疾人按摩事业等，这些事业的发展稳定都有力地促进了残障人士就业。而被调查的贵阳市残疾人就业率在五个调查城市中排第3位（36.1％），虽然贵阳市经济发展水平不如厦门市、漳州市，通过调查和访谈，大部分残障人士表示贵阳市残联为残障人士做了许多实事，如兴建残障人士种养殖培训基地、鼓励支持残障人士连锁网吧的经营等，同时非常注重动员社会力量积极参与残障事业。另外，调查显示残障人士就业在性别上也存在一定的歧视，女性就业率普遍低于男性；同时，大部分无法就业的残障人士认为残疾或患病是导致自己无法就业的主要原因。二是残障人士家庭收入普遍偏低，家庭负担沉重。2010年城镇残疾人家庭人均可支配收入为9365.8元，农村残障人士家庭人均可支配收入为4739.2元。[38]即城镇残障人士家庭月均收入为780.58元，农村残障人士家庭月均收入为394.93元。调研数据显示，有73.0％的残障人士家庭月均收入在2000元以下，占绝大多数，而在贵阳这一比例达到87.7％，漳州76.6％，厦门70.0％，广州69.6％，福州45.2％。贵阳家庭月均收入在4000元以上的为零。从调查中可以看出，残障人士家庭收入与城市的经济发展水平呈现正相关性，经济发展水平越高，残障人士家庭月收入相对越高。但总体来看，残障人士家庭整体收入水平普遍较低。三是家庭是残障人士生活的重要依靠，但供养能力有限。在被调查的五个城市中，针对残障人士生活来源的调查结果显示，家庭依旧是残障人士生活的主要支撑，各城市中依靠全家工作经营收入作为生活来源的比例由高到低分别为：福州86.7％，漳州78.6％，广州71.2％，贵阳45.6％，厦门42.9％。依靠政府残联（包括政府补贴和社会保障）所占比例分别为：贵阳64.0％，厦门42.0％，广州28.0％，福州26.6％，漳州20.3％。从数据对比中不难发现，事实上政府、残联对残障人士的生活所发挥作用的大小与经济发展水平的相关性并没有十分显著，且残联在残障人士社会保障和社会服务的工作力度上普遍还存在着很大的提高空间。在对残障人士的访谈过程中了解到，大部分残障人士表示对自己的未来十分担心。他们所遇到的困难主要包括：生活不能自理、就业难、没有收入来源、经济条件差、养老无保障等。在残障群体心中，家庭是他们活下去的重要支撑，但供养能力上的不足常常让他们忧心忡忡。

二　弥补政府力量不足的客观必然

从理论上看，政府承担相应的残障人士社会保障责任，除了有市场失灵说、公共职责说、国家认同说等予以支撑以外，还有社会剥夺理论、社会排斥理论、社会支持理论、社会和谐理论、社会参与理论、社会融合理论等。这些理论肯定了政府在残障人士社会救助、社会保险、社会福利和补充保障等多个系统中的重要责任。客观地说，在实践中，残障人士社会保障体制的建设远远达不到现实需求。众所周知，康复是残障人士最贴切和直接的要求，第二次全国残障人士抽样调查数据显示，残障人士需求的前四项及比例分别为：72.78％有医疗服务与救助需求； 67.78％有救助或扶持需求； 38.56％有辅助器具需求； 27.69％有康复训练与服务需求。[39]但目前康复服务能力提供的增长远低于残障人士对康复服务需求的增长。2009年全国残障人士状况监测显示，当年接受康复服务的残障人士占被调查残障人士的23％，与2008年度大体持平。辅助器具配置率方面，城镇为8.4％，农村为3.9％。由此可见，目前已经提供的康复保障十分有限，相比康复需求差距甚远。在残障人士教育方面的状况也是不容乐观，有相当比例的残疾儿童没有接受义务教育。[40]总体来看，残障人士社会保障状况与和谐社会中“平等、参与、共享”的残障人士保障目标还有很大距离。究其缘由，在当前中国残障人士保障供给中，政府责任种类并不明确，责任份额也不确定，与其他责任主体的责任边界模糊，政府责任在履行过程中严重缺位，并且存在明显的城乡分割与地区不平衡。但系统分析后发现，抛去政府在残障事业中的主观认识和价值取向上的偏差疏漏不谈，政府在残障人士社会保障供给中面临诸多困难，其困难源于残障人士这一特定群体生理上的脆弱性和保障需求上的复杂性。

1.特殊性之一：残障人士社保需求种类众多。从被视为“残废”到现在的“残障”，社会公众从歧视残障人士到平等对待残障人士再到感恩残障人士，伴随着社会对残障人士认识的深入和态度的转变，以保障残障人士生活为己任的社会保障制度也从供养模式到医疗模式再到现代的赋能模式，这一发展脉络既源于残障人士这一特殊群体本身需求多样性的内生性，又得益于社会对残障人士的认识的不断深入和社会物质文明的进步。对残障和残障人士的认识和态度很大程度上决定了一个国家残障人士社会保障制度模式的选择。残障人士由于身体或能力的缺陷，生活中面临更多的风险，是社会中的特殊群体，从而决定了残障人士社会保障又是一种特殊的保障，需要采取特殊的保障措施，残障人士有更多的社会保障需求。（1）残障人士康复。康复保障对于残障人士至关重要，它不仅能够减轻残障人士的生理痛苦、减缓或者弥补身体功能障碍，而且能够帮助部分残障人士恢复身体功能，增强生活自理和社会适应能力，恢复健全人的身体功能，是残障人士平等参与社会生活的坚实基础。残障人士康复保障的内容繁多，康复工作的展开则需要充分的财力支持、专业化的康复人才队伍、有效运作的管理协调机制、多元化的服务方式等各方面的有机结合。（2）残障人士教育。教育是提高个人素质和能力的重要途径，接受教育和培训的层次越高，个人的生活能力就越强，获得工作的机会就越多。对残障人士而言，教育尤为重要，残障人士教育能够使残障人士获得基本的社会知识和技能，是残障人士获得工作机会和生存发展能力的重要砝码。由于残障人士身体功能的局限，残障人士教育应坚持普遍性与特殊性相结合。（3）残障人士就业。残障人士就业是残障人士参与社会生活、改善生活状况、提高社会地位的基础，是实现人生价值的关键，就业是残障人士救助措施由输血变为造血的关键途径。我国残障人士在就业形式上，已经形成了集中就业、按比例就业和分散就业的就业模式，2003年又提出了新的就业形式——在社区就地就近安排残障人士就业，即以社区为依托，开发社区就业岗位，鼓励动员残障人士在社区实现就业。另外，我国对福利企业和残障个体就业者的税收和信贷上有诸多优惠，对享受税收优惠政策单位的具体条件以及残障人士就业税收优惠政策具体征管办法等做了明确说明。在按比例安排残障人士就业方面，就业保障金的征收规定有利于进一步规范用人单位，促进残障人士就业。但这同时也需要社区、企业间的配合。（4）残障人士无障碍环境。环境状况是残障人士实现全面发展的外部条件。残障人士要走出家庭，走向社会，需要有利于其通行的服务设施、语言文字工具等，从而保证残障人士也能与健全人一样，无须额外负担和外力辅助，即可自由出行和交流。从残障人士的实际需要出发，规划设计要系统合理，同时要加强无障碍设施的管理和监督，使无障碍设施充分为残障人士所用。信息无障碍主要针对听力、言语、视力方面有障碍的残障人士，使他们能通过公共传媒获得信息，进行交流。国家和社会应进一步研制、开发适合残障人士使用的信息交流技术和产品；在影视节目中普及推广手语和字幕工机应用；加强盲人有声读物的出版，并建立相应的借阅场所；增设电视手语新闻栏目；推广手机短信和可视电话；积极推广盲人计算机学会使用互联网；为盲人、聋人设计和安装光声信号生活用品。[41]（5）残障人士扶贫开发。残障人士由于身体功能的局限性及社会歧视，大部分残障人士无法就业；同时巨额的康复费用，更加重了残障人士家庭的贫困。对残障人士的扶贫应改变传统的以物质帮助为主的扶贫模式，将救济式扶贫变为长期性开发性扶贫，对残障人士扶贫着眼于长远，保证残障人士在身体承受力的范围内实现自食其力，因此，要对残障人士进行科技扶贫、能力扶贫。如加强对残障人士职业技能的培训，促进其劳动就业权的实现；安排专项贷款，为残障人士自主创业提供便利；开发适合残障人士工作的就业岗位，保障残障人士就业权的实现；选择适合残障人士特点的扶贫开发项目和方式；在农村地区，继续加强对残障人士开展的专项扶贫，鼓励支持农民专业合作社、农业农村各种社会化服务组织等加强对残障人士的帮扶，扶持农村残障人士从事种植业、养殖业、手工业、家庭副业等多种形式的劳动。（6）残障人士社会救助。残障人士社会救助是国家和社会为保障残障人士基本生活而实施的物质帮助，是目前解决残障人士问题最直接的办法。残障人士社会救助有长期性救助、临时性救助和专项救助项目。不同类型的残障人士具有不同的特点，同时也有不同的救助需求，这也决定了残障人士救助应结合残障人士的实际需要和特点，为残障人士提供恰到实处的救助项目。（7）残障人士社会保险。残障人士作为最为特殊的弱势群体，理应优先全部纳入社会保险体系，但由于目前我国残障人士与健全人实行统一的社会保险制度，在缴费基数、缴费年限、缴费比例、享受标准等方面与健全人实行统一标准。针对残障人士的特殊性，可以建立差异化的社会保险制度。在基本医疗保险和养老保险两项保障项目上，可以适当降低缴费基数、缴费比例、缴费年限，提高残障人士参保的可及性；对于生活十分困难的残障人士家庭，加大对个人缴费部分的减免和对残障人士的社会保险补贴。对于按比例就业的残疾职工，强制规范用工单位为残疾职工办理社会保险；对个体就业和灵活就业的残疾职工，扩大残障人士养老保险补贴试点范围，医疗保险也应将失业的残疾职工纳入其中；积极帮助农村残障人士加入新型农村合作医疗，提高报销比例，将白内障复明手术、贫困精神病人免费服药等残障人士医疗康复项目纳入合作医疗报销和救助范围，提高农村残障人士抵御疾病风险的能力。（8）残障人士人力资源开发。残障人士群体中蕴含着丰富的智慧和力量，是一种重要的人力资源，他们不是社会的负担，而是社会财富的创造者，这一观念被越来越多的人接受与认可。开发残障人士人力资源，对于改善残障人士生活状况，促进社会和谐和经济发展具有重要意义。但由于残障人力资源的特殊性，使得残障人力资源开发也有其自身特点。首先，残障人力资源开发具有复杂性。残障人士由于残障类型、残疾等级、生存环境、个人需求、个人兴趣等不同，导致不同类型、不同等级的残障人力资源开发的方式存在差异。如盲人进行听觉功能的开发，聋哑人进行肢体灵活性的开发。其次，残障人力资源开发收益具有不确定性。由于残障群体的特殊性，残障人力资源开发有可能达不到预期的效果，甚至出现投资成本丧失的风险，收益具有不确定性。再次，残障人力资源开发具有系统性和长期性。残障人士的整体综合素质不如健全人，同时由于身体功能的障碍，因此残障人力资源开发应坚持长远的眼光，进行系统的规划和实施。

2.特殊性之二：保障形式以服务为主。2008年《关于促进残疾人事业发展的意见》中明确要求，健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设。2010年《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》进一步提出残疾人社会保障和残疾人服务各自包含的内容。残疾人社会保障体系，重在加强残疾人社会救助、落实残疾人社会保险补贴和各项待遇、着力提高残疾人社会福利水平；服务体系则强调统筹发展残疾人康复、教育、就业、扶贫、托养、无障碍、文化体育、维权等专项服务，不断扩大残疾人服务覆盖面。但这两个体系并不是各自独立的系统，而是相辅相成的关系。在残障人士服务供给中，应充分整合政府、社会、家庭、民间组织的资源和力量，以政府为主导，家庭为基础，民间组织为支撑，为残障人士提供康复、教育、就业、心理、文化、法律等服务，构建符合残障人士需求的多元化开放性的服务体系。在服务方式的提供上，随着政府购买服务、以社区为依托提供服务、市场化服务、志愿者服务等不同供给方式的迅速发展，应根据残障人士的特点和需求采取不同的服务供给方式。

3.特殊性之三：更需要家庭的配合与支持。家庭作为传统也是现有残障人士生活的主要支撑，在残障人士社会保障中始终离不开家庭强有力的支持和帮助。家庭作为残障人士接触最多的群体，家庭成员的价值观、对待残障人士的态度直接影响残障人士的人生观和价值观。对于不同年龄段和不同类型的残障人士，家庭对残障人士的引导方向和发挥的作用存在一定程度的差异。家长应保持乐观的心态，不能因为孩子残障而选择放弃，要将残障孩子与健全孩子一样对待，通过疾病治疗、康复等恢复残疾孩子的身体功能，同时在生活中寻找孩子的闪光点，让残障孩子获得教育、培训、展现等机会，从而为残障人士今后走向社会奠定稳固的基础。对于因突发性事件或自然灾害等致残的残障人士，家庭是残障人士坚实的臂膀和重新树立其信心的中坚力量，应首先帮助其走出生活的阴影，重新审视和规划人生；提供物质帮助，通过康复治疗培训等恢复就业能力。对于精神疾病残障人士，家庭对其心理疏导至关重要，家庭对残障人士的爱与关怀，是精神疾病残障人士康复的重要措施。

4.特殊性之四：更强调预防的全面性和终生性。残障的风险伴随着每个人，只有确立全民预防、全面预防、终生预防的残障预防理念与基本思路，并用以指导国家的制度安排与政策实践，预防才能取得最好效果。按照残障对残障人士的能力发展和生活质量造成的破坏程度，残障可分为生理（病理）性残障、功能性残疾和社会（隔离）性残障三个层次。与残障三层次的划分一致，残障预防体系可以分为生理（病理性）残障预防、能力性残障预防和社会性残障预防三个层次。生理（病理性）残障预防旨在减少残障人士数量，提高人口出生质量与减少意外伤害和患病风险；能力性残障预防重点是进行能力的开发和培育并为能力的施展和提升积极创造适宜的环境；社会性残障预防旨在防止对残障人士的社会排斥。残障预防作为人类积极主动对社会发展进程中各种可能致残以及加重残障的风险所进行的干预和控制措施，反映了人们对人生命权的尊重和对生活幸福感的追求，有利于提高资源配置效率和风险控制的经济效能。康复和赔偿作为残障本身的事后补偿措施，是一种事后控制措施，而预防则是事前控制，能够从源头上减少残疾人的数量，残障预防是残障事业的逻辑起点和指导思想。而且，不仅要预防先天残障，也要预防后天残障，不仅要预防健康人成为残障人士，也要预防残障人士由轻度、浅层残障向重度、深层残障发展。

5.特殊性之五：政府责无旁贷但独木难支。与其他系统相比，残障人士社会保障中的政府责任颇具特殊性：一是各类残障人士需求的个性化和差异性造成责任份额巨大的可延展性以及履责方式的多样性；二是实际运行过程中残障人士社会保障与多个层次的现有常设项目有交叉造成履责过程中的多关联性。按政府责任的种类来看，在社会保障制度设计上，存在标准化的制度设计与个性化的残障人士需求之间的矛盾；在组织实施责任上，存在政府行政功能与康复服务专业化之间的供需矛盾。因此，在残障人士社会保障制度的建设和运行中，政府往往“独木难支”。从先进国家的发展经验与残障事业的客观需要出发，仅靠政府承担责任是不够的，还需要有相关制度安排来调动社会资源共同促进残障事业的发展。残障人士社会保障事业应该走向社会化与多层次化，因为只有社会化的保障才能真正创造和维护公平并让残障人士实现“平等、参与、共享”的社会目标，只有保障制度或多层次化才可以满足不同层次、不同类型的残障人士的保障需求。[42]

三　促进社会保障协调发展的内在要求

诞生于19世纪80年代的现代社会保障之所以在短短100年间风靡全球，原因就在于其卓著的社会价值。社会保障以保障国民生活、追求社会公平为己任。一个设计合理、运行健康的社会保障体系在朝目标蓝图行进的过程中，还会对社会、经济等产生积极的影响，这就是常被提到的社会保障在调节收入分配差距、缓解社会矛盾、提升国家认同、拉动内需、推动消费、促进经济发展等方面的积极功能。社会保障通过内在目标的追求和外部功能的发挥实现自身的价值。

1.总体来看，我国社会保障的内在目标和外部功能均没有实现。我国的社会保障制度在实践中存在保障不足的问题。以儿童救助方面，截至2006年底，各类社会福利机构集中供养的孤儿仅7.2万人，不足孤儿总数的13％。除了这些明显的保障不足，有些隐蔽的“内伤”更值得注意：（1）内在目标发生偏离。在社会保障实践中，需求无法得到满足与节节攀升的基金累计余额在实践中形成鲜明的对比。这是社会保险基金“重收不重支”的典型表现。收取社会保险费本身不是目的，是手段和途径，“支出”才真正关系到社会保障目标的实现和实践价值的发挥。而各地各险种出现的“结余偏好”恰恰是颠倒了目标和手段的关系。（2）外部功能逆向发展。在调节分配差距方面，社会保障使城乡居民收入差距增加了18.6％；不同地区之间的收入分配差距在加大；不同性别之间的收入分配差距在增大，这一点在养老保险方面特别突出。外部功能逆向发展的另一体现是以维护社会公平为己任的社会保障本身却成为危机和风险的源泉，近几年发生的“入狱养老”、“深圳社保血案”等说明“残缺不全”的社会保障“危机四伏”。（3）社会认同度有待提高。从社会评价上看，由于在改革过程中无视社会保障的福利刚性特征，致使社会认同度不高。“医疗、教育、住房”被戏称为压在人们身上新的三座大山就是佐证。如何改善这一现状，绝大多数观点都是增加社会保障投入。但在社会保障内在目标偏离、外部功能逆向发展的情况下，总投入再多，效用也难以从根本上获得提升，甚至还有可能朝着相反的方向发展。推动社会保障事业的协调发展，对实现社会保障内在目标与外部功能的双赢局面起到重要作用，而这种内外双赢的契合也是完善社会保障事业协调发展的内在要求。在制度层面上，价值取向的困惑体现为社会保障体系内部失调。社会保障的基本目标是“雪中送炭”，要优先化解已发生的困难，政府主导是社会保障健康运行的根本保证，评判运行效果的基准是能否促进社会公平。而现行社会保障体系的价值取向显然发生了偏离。理念层面的不科学体现在制度上，就表现为制度残缺、子系统之间结构性失衡和不协调等问题。由于缺乏统筹考虑与战略规划，社会保障体系建设不可避免地呈现残缺状态，如流动人口的许多社会保障权益并未有相应的制度安排，老年人口福利、残障人士福利均缺乏相应的政策促进等（郑功成，2010）。与此相矛盾的是，部分有着共同需求的社会群体却被不同的制度覆盖，形成交叉重叠的现象，如农民工与失地农民，一些地方被纳入城镇劳动者或者居民的社会保障体系，一些地区建立专门的保障制度，一些地区则设置几种制度分别覆盖这些群体。在不同职能部门分别推进的改革试验中同样存在着相互交叉的现象，如在医疗保障体系中，一些地区就出现了部分居民自由选择城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗的混乱局面等（郑功成，2008）。同时，制度化社会保障的三个系统之间存在较为严重的结构性失衡和发展不协调的问题。2004年中国社会救助支出占社会保障开支的11.8％，占GDP的比例为0.29％，远低于发达国家，如澳大利亚和新西兰的救助经费分别占其社会保障开支的90.3％和100％；显然，这种分配格局绝不是因为我国贫困人口少，而是社会保障各子系统之间发展失衡造成的。

2.实现慈善公益事业与社会福利融合是提高社会保障协调性的最好切入点。在社会保险和社会救助逐渐走向定型却又存在缺漏和不足的情况下，迫切需要发展慈善事业和社会福利来弥补社会保障子系统之间的硬伤，促进体系内部不同系统之间的有效衔接，促进社会保障体系的协调发展。之所以这样说，一方面是源于两者内在紧密的逻辑关联；从历史上看，“慈善”与“福利”两词具有很强的替代性；从现状来看，与社会救助、社会保险相比，社会福利最强调社会力量的参与，社会福利与慈善事业的联系也最为紧密且存在一定的交叉；以发展的眼光看，未来慈善事业与社会福利之间的关联会越来越多。二是源于理论上两者蕴含着的重要价值与实践中的发展滞后形成的强烈反差。中共十六届四中全会决议明确提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，并把发展慈善事业提到“最广泛、最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”的高度来认识。但在实践中，我国慈善事业资金有限、作用甚微，慈善捐款占社会保障开支的比例仅为0.96％。[43]社会福利在理论界定方面存在较大的争议，界定的版本曾多达五个，但不论按哪一个概念标准界定和衡量，现在的社会福利都很不完善。以残障人士福利为例，2009年全国残障人士状况监测显示，当年接受康复服务的残障人士占被调查残障人士的23％，辅助器具配置率城镇为8.4％，农村为3.9％。可见，社会福利的供需缺口还很大。因此，慈善事业与社会福利是社会保障中相对薄弱的两个系统，实现慈善事业与社会福利事业的融合发展无疑将推动二者的发展步伐，达到事半功倍的效果。

一方面，可以解决资源分散，提高资源利用效率。目前慈善事业和社会福利基本处于封闭运行、资源分散的状态，具体体现在：一是资源缺少流动。如政府公共预算的老年福利拨款通常只拨给公办福利院，民间或社会举办的福利机构即使收养的是应当由政府负责供养的鳏寡孤独人员，也得不到政府拨款资助，公共福利资源只在公办福利事业系统内部使用，这种状况无疑极大地制约了民间或社会力量举办社会福利事业的积极性（郑功成，2013）。在公办福利院所，仍然采取封闭运行方式，资金源于政府拨款，管理也与政府机关类同，其后果不仅是公办福利机构无法发展壮大，社会力量参与也因被排斥在外而缺乏应有的政策支持。二是资源利用低效。国家近年来出台政策大力鼓励社会力量参与养老事业，民办养老机构得到较快发展，以补充公办养老机构的不足。但实践中多地公办养老机构和民办养老机构都曾出现床位大量闲置的现象，这与全国总量供求关系紧张形成了鲜明的对照。截至2013年3月，广东省城乡共有各类养老机构2639家，养老床位16.9万张，收养老人8.7万人，空置率接近50％，但从总量上看，千名老人拥有床位数却低于全国平均水平（洪演，2013）。可见，民办、公办养老机构在整体布局上应共同规划，以缓解结构性失衡问题。在慈善领域中，也存在资源低效配置情况，如慈善“堰塞湖”现象。在汶川地震中，全国各地的社会捐赠资金蜂拥而至，特别是一些意向明确的“定向捐赠”，在金额超过实际需求或者超越慈善组织的处理能力时就产生了慈善“堰塞湖”。在这种情况下，应让资源流动起来。在“5·12”民间捐款比较多的公募基金会中，中国红十字基金会率先安排2000万元，面向草根组织公开招标灾后重建项目，实践效果就非常好。这次尝试说明，让资源流动起来将能大大提升资源的配置效率。

另一方面，可以解决信息分离，杜绝保障供给上的“马太效应”和“悬崖效应”。目前慈善事业与社会福利之间不仅没有在救助对象上形成互补，反而由于受助资格的简单嫁接导致了救助上的重叠，即“马太效应”，如一个享受低保的家庭得到慈善组织、公办福利机构救助的机会相应比较高，而那些没有进入制度化社会保障的贫困、残障或重病群体却可能得不到任何社会捐赠。与“马太效应”相伴的是“悬崖效应”，指没有进入制度化保障的边缘贫困群体，其抵御风险的能力非常低，任何突发的灾病、事故都可能使其陷入绝望的境地。究其缘由，就在于实践中信息分离成常态，表现为：一是信息相互保密、不能共享；二是简单复制其他部门的救助名单，如将享受低保资格作为前提成了很多慈善组织和社会福利机构的惯用做法。可见，关于救助对象信息的缺失将影响分配效果，甚至造成新的不公平。[44]

政府与民间组织的合作互动是慈善事业与社会福利融合发展的根本路径。慈善事业与社会福利融合的过程是两个运营载体之间加强互动和合作的过程。慈善组织与政府的合作是在社会保障供给过程中进行资源交换、优势互补或运行环节上前后衔接、承上启下的过程。

四　符合社会建设和社会管理创新的发展要义

中共十八大报告提出，在改善民生和创新社会管理中加强社会建设。残障人士的生存状态通常都被视为一个社会进步与文明程度的标志，实现残障人士“平等、参与、共享”不仅是残障事业发展的目标，也是社会建设的重要内容。十八届三中全会决定中提出：“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制”以及“支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”。可见，发展社会保障和慈善事业是解决民生问题、促进社会建设的重要内容。社会保障是现代社会中预防和应对各种社会风险的基本制度安排，享有社会保障已成为各国公民一项基本、正当且重要的权利。对于有着特殊生理困难的残障人士来说，社会保障的重要性更是不言而喻：优化设计的社会保障不仅利于降低个体健康损伤程度，还有利于改善残障人士社会参与的环境；不仅影响残障人士自身的发展，也对残疾家庭的生存状况和幸福指数有着决定性的影响。例如，医疗保险的保障水平影响着残障人士的康复水平，康复水平进而影响就业能力，并最终影响残障家庭的生活质量。可见，社会保障权对残障人士人权的保护特别是对生存权的保护具有突出的、不可替代的作用，是人权保护的基石。从实践来看，残障人士参保与健全人存在较大差距。先看城镇职工基本社会保险，根据《2012年残疾人事业发展统计公报》，截至2012年，城镇残疾就业人数为444.8万人，城镇残疾职工参加社会保险（参加一个险种及以上）人数达到280.9万人，参保率为63.15％；根据《2012年人力资源和社会保障事业统计公报》，截至2012年，城镇就业总人数为37102万人，参加城镇职工基本养老保险人数为28272万人，养老保险单一险种的参保率即为76.2％。再看城镇居民基本社会保险，根据《2012年残疾人事业发展统计公报》，截至2012年，城镇残疾居民参加居民基本医疗保险达到498.6万人，占城镇残障居民（城镇残障总人口2122万－城镇残障职工444.8万=1677.2万）的29.73％；根据《2012年人力资源和社会保障事业统计公报》，截至2012年，参加城镇居民基本医疗保险人数为27156万人，占城镇居民（城镇总人口13.39亿×50.32％－城镇就业人数37102 万=30276万）的89.7％。最后看最低生活保障制度，截至2012年，城乡1070.5万残障人士纳入最低生活保障范围，仅占最低生活保障总人数（7488万）的14.3％。据专家测算，有40％的农村残障人士属于贫困，仅农村贫困残障人口就在2482万左右。另据中国残联扶贫办近些年来的不完全统计，在东部发达地区，残疾贫困人口占当地贫困人口的80％—90％，在中部地区，残疾贫困人口占当地贫困人口的70％—80％，在西部地区，残疾贫困人口占当地贫困人口的60％—70％，都远远高于14.3％这一比例。残障人士社会保障权利缺失不仅体现在残障人士与健全人的差距明显，也更深刻地体现在残障人士内部巨大的参保差异上。根据2006年残疾人第二次抽样调查数据，从城乡、地区、残疾类型几个维度来看，残障人士参保的内部差异很大，如表1－1所示。

与健全人差距大说明社会保障的制度建设和实践发展力度有待加大。残障人士之间的巨大参保差异反映出：一是或明或暗的户籍烙印和《残疾证》折射出的社保权利的差序格局；二是社会保障碎片化、地区不平衡在残障人士上的自然辐射和延伸；三是与就业高度关联的社会保障中残障人士社保资源的“马太效应”，残障人士还缺少真正普惠的制度安排。同时，残障人士社会保障水平有待提高。残障人士康复的大部分项目（包括康复器具）尚未纳入新型农村合作医疗、城镇医疗保险和城乡医疗救助制度，康复补贴救助制度尚未形成。由于残障人士康复工作与国家、地方医疗卫生体制改革和社会保障制度建设的有效衔接不够，导致不同致残原因的残障人士区别对待，如相比较而言，工伤康复更有保障，先天残障或不属于工伤的后天残障缺少与工伤致残人士同等的康复机会。可以说，残障人士社会保障权利还远未饱和，这也是导致康复水平低、就业率不高，生活质量与健全人存在较大差距的根本原因。

总体来说，残障人士社会保障还停留在医疗模式下的供养式社会保障的阶段，而且供养式的阶段性目标也远未实现，残障人士社会保障任重而道远。前文述及，残障群体的特殊性决定了残障人士社会保障的复杂性。真正保障好残障人士的基本生活，仅依靠政府是不现实的，必须充分调动社会各方面的积极性，而民间组织无疑是社会建设与社会管理中具有独特优势的社会化机制，能够扮演资源整合者、社会服务供给者、先进文化倡导者、解决方案提供者等多种角色，从而可以充当桥梁，使政府与公民在有序的组织化沟通中保持信任与合作。

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[1]本书中采用“民间组织”这个称谓：虽然十七大报告首次使用“社会组织”这一称谓替代“民间组织”，但为了凸显社会组织民间性、运作自主性的特点，本书仍采用“民间组织”。需要说明的是，其实质意义与“社会组织”相同，具体包括社会团体、民办非企业单位、基金会和以往已经存在的八大人民团体（工会、工商联、侨联、台联、妇联、共青团、科协、文联）。另外，为了与国际发展接轨和真正地体现平等，本书主张和采用“残障人士”的称谓，称谓是观念认识的一种形象表达，在陈述他人的研究文献和引用现行政策时将继续保持其原本的称谓，以示对其他研究者和政策法规的尊重。

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