第三节 理念变革与全球经济治理结构变迁

全球经济治理需要解决全球化时代政府和市场关系以及社会公正和财富分配等问题，因此深受政治经济学思想的影响。关于经济和政治的基本原则和理念必然会影响全球经济治理的结构。政府在经济体系中的角色、市场是否应当被嵌入到社会之中、经济自由与社会平等的关系等一系列问题，都涉及经济理念的分歧。经济理念随着社会变革、认知因素和政治周期不断发生变化。战后全球经济治理规范经历了从“内嵌式自由主义”到新自由主义理念的变革，深刻地反映了全球经济治理的经济理念基础。

一 自由放任的经济理念

经济理念作为一种具有自身演变周期的社会存在，能够独立地对全球经济治理的变革发挥作用。政治价值和文化的变革、新的知识界的研究和社会思潮都有可能引起既有全球经济治理机制发生革命性的变化，金本位反映了当时所主导的自由放任的资本主义意识形态。按照科恩的理解，金本位制体现了自由放任的思想，即“仅通过国内物价的灵活性和黄金生产的自然限制的结合，实现非人格化、充分自治并且政治上均衡的国际货币秩序，确保调整过程和储备供应最优化”（Benjamin Cohen，1977）。当时还处于前福利国家时代，国家经济政策的目标是适度的，并不用去满足国内社会对充分就业的预期。当时凯恩斯主义并未开始流行，各国政府奉行自由放任和不干预主义的经济理念。而随后凯恩斯主义的兴起，为国家干预经济提供了理念支持。凯恩斯主义认为政府通过政府开支、利率政策和货币供应等货币调控手段，能够消除失业、经济衰退等市场弊端。政府开始利用货币调控手段调节经济，国内经济增长和充分就业开始超越国际货币稳定，成为政府追求的优先目标。金本位制运行的规则基础遭到破坏。

二 内嵌式自由主义

大萧条和“二战”的痛苦经历，使得各国开始以经济增长和充分就业为国家的优先目标，开始纷纷拥抱凯恩斯主义和福利国家理念。同时，为了避免大萧条时期破坏性的经济民族主义，各国试图建立稳定的世界经济秩序。自由开放的多边主义成为国家追求的国际秩序理念。约翰·鲁杰指出，为了保留凯恩斯主义主张的国家经济自主权和实现多边开放的国际经济规则，布雷顿森林体系的缔造者们达成了“折衷的妥协”，即同时避免金本位制时期国内经济活动服务于外部汇率稳定的目标和战间期为了国内政策自主而牺牲国际稳定的情况（Benjamin Cohen，1977）。这种“妥协的内嵌式自由主义”使得政府在国内执行凯恩斯的刺激经济增长政策的时候，不会破坏国际货币稳定（罗伯特·吉尔平，2006b）。

“二战”结束后建立的布雷顿森林体系确立了“内嵌式自由主义”为基础的规范体系，强调国家在履行多边主义承诺、推动经济一体化进程时，在国内通过构筑社会安全网以使民众免受自由化的负面冲击，或者以再分配等手段对因全球化而受损的群体做出补偿（孙伊然，2011）。除了美国坚定不移的支持外，大萧条“以邻为壑”政策的历史教训以及对自由市场的共同信念，使得美英等国在建立自由开放的国际经济体系方面达成了共识。同时，在“二战”结束时期，凯恩斯主义开始盛行，而且人们对政府追求社会目标的认可和期望，使得政府的职责扩展到追求国内价格稳定、保证充分就业以及提供社会保障等“国内稳定”目标上来。因次，政府需要保留干预国内经济的政策自主性。这体现了大萧条过后各国从社会层面对凯恩斯主义经济理念的拥护，对自由放任的市场经济的怀疑。加强政府对世界经济的监管和调节机制，是当时的主流经济思想。布雷顿森林会议期间，凯恩斯提出的清算同盟方案与怀特提出的基金稳定方案，都寻求通过政府间的合作促进国际收支平衡，折中实现多边主义承诺和国内充分就业的目标（Ruggie，1982）。当时国际货币与金融体系就是在维持固定汇率的同时，允许各国维持资本管制，以确保国内宏观经济政策的自主性。在推动关贸总协定贸易机制谈判的过程中，也通过保留维持国际收支平衡、促进国内社会保障和充分就业的政策手段，引入内嵌式自由主义理念。关贸总协定规定了一揽子的豁免条款和应急措施，以指导各国在关税削减的同时对受损方进行补偿（Ruggie，1982）。加德纳指出：“关贸总协定的缔造者们并非市场原教旨主义者，他们寻求的是一种与充分就业、社会公正相一致的、开放的贸易体系”（Richard Gardner，2009）。布雷顿森林体系三大国际机构的指导原则和实际运行，都深入地贯彻了内嵌式自由主义的经济理念。

三 新自由主义

经济理念随着社会结构变动和政治思潮变化的影响，呈现出一定的周期性。20世纪60年代末，战后“黄金时代”的长期繁荣开始出现颓势，美国也开始出现滞涨，国际收支危机和国内通胀、失业率上升并发。尤其是国际收支危机伴随的黄金流失和对货币体系稳定的担忧使得美国开始考虑改革布雷顿森林体系。美国在1971年宣布放弃固定汇率体系、关闭黄金窗口，实际上标志着布雷顿森林体系的终结。之后，美国在1975年促成七国集团的成立，联同各主要工业国家实现从固定汇率到浮动汇率的转变。随后，布雷顿森林体系坚持的内嵌式自由主义理念也逐渐被新自由主义理念取代。

“二战”后的全球经济治理在分别经历了内嵌式自由主义、新自由主义主导之后，正处在一个观念竞争的不确定时期（孙伊然，2011）。纵观布雷顿森林体系创建以来全球经济治理的演变，可以看到社会性目标和经济目标兼容仍旧是理念争论与演变的核心。在经济全球化的背景下，不同国家的文化与知识传统、国家地位、经济结构与发展阶段以及国内政治基础不同，使得不同国家对于政府在经济全球化中扮演社会保护者和公正维持者的角色以及多大程度上支持自由放任的经济一体化，仍旧存在理念分歧。尤其是当新自由主义经济理念在此次金融危机之后日益受到批评和挑战的情况下，各主要国家如何通过沟通协作形成新的主流经济理念，仍旧是引领全球经济治理结构变革的重要力量。

新自由主义理念的卷土重来则要部分归功于经济学学术界的变化。强调自由放任的市场经济的新古典经济学和国家干预学说的凯恩斯主义一直存在争论。布雷顿森林体系时期，凯恩斯主义居于主导地位，内嵌式自由主义成为全球经济治理的指导思想。从20世纪70年代开始，新古典经济学关于自由市场的观点逐渐在学术界获得了胜利。尤其是随着货币主义和理性预期理论的发展，凯恩斯经济学开始遭受严重抨击，发展经济学的思想基础开始瓦解，并逐步走向衰落。其次，英美两个领导国国内主导意识形态的变化也是重要原因。新自由主义经济理念在两国国内复兴，政府开始减少市场干预措施，回归自由市场的经济制度。最后，新自由主义经济理念通过跨国公司、企业家、学者的宣扬，逐渐成为国际社会的主流规范。新自由主义经济理念在国际社会中取得了更多的支持，“新自由主义”思想和“结构性调整”学说在国际货币基金组织和世界银行中开始占据统治地位，成为正统的经济理念（罗伯特·吉尔平，2006a）。

四 危机后的观念重构

2008年爆发的国际金融危机使人们开始反思后布雷顿森林体系时期所盛行的新自由主义经济理念。美国金融危机削弱了以“华盛顿共识”为代表的新自由主义经济理念的合法性，使国际社会进入新一轮的经济治理和发展理念的“重构期”。一方面，2008年美国金融危机和2010年欧洲债务危机这两起重大事件，激发了国际社会对盛行的新自由主义经济治理理念的反思^[6]，以“资本自由化”为导向的国际金融监管规范和跨国资本流动管理规范在危机后都经历了逆转。在二十国集团和金融稳定理事会（FSB）的主导下，宏观审慎与微观审慎相结合的“第三版巴塞尔协议”替代了以放松金融管制为核心的安格鲁-撒克逊监管模式^[7]。而作为资本项目自由化的鼓吹者的国际货币基金组织，也开始承认资本管制对资本流动管理的有效性^[8]。

另一方面，新兴经济体的崛起也增强了发展型国家模式（developmental state）的合法性与影响力（吴澄秋，2003）。在全球化浪潮下，部分新兴经济体尤其是金砖国家抵制国际经济组织所施加的经济自由化压力，在经济转型中坚决捍卫国家经济政策的自主性，通过不同程度的国家干预，引导了经济的快速发展。金砖国家在金融监管、资本管制^[9]、产业政策、宏观调控、公共部门等政策领域，都强调政府职能的积极作用。特别是中国发展模式在国际竞争中显示出优势，这种国家引导的发展模式的成功也引起了知识界对华盛顿共识所主张的发展模式的疑虑，这使得经济理念的竞争重新回到国际政治经济学的主题之中^[10]。

不仅如此，在金融危机和债务危机中，为了开展金融救助和维护国际金融体系稳定，包括美国和欧洲在内的各主要国家政府都对市场进行了大规模干预、救助和刺激，这种行为明显打破了新自由主义经济理念对政府行为的框定。而新兴经济体的政府外汇储备和主权财富基金对于稳定国际金融市场发挥了重大作用，实质上在危机中帮助维持了美元主导的国际货币体系的稳定^[11]，这进一步凸显了国家导向的经济模式在全球化时代仍具有重要意义。