第三节 为什么会产生全球治理
一 全球治理的产生
全球治理旨在通过机制或制度设计解决全球问题。因此，全球问题的出现是全球治理产生的最基本原因。全球化带来具有跨境性、外部性和外溢性的诸多全球问题，这包括气候变化、全球贸易金融体系不稳定、资源环境破坏、传染病传播、恐怖主义等，与此同时，运输、传播等技术文明的进步加深了全球相互依赖的程度，加速了全球问题的溢出速度。全球问题可能带来系统性危机，威胁所有系统成员的利益。由此，各行为体对治理全球问题的诉求增强[49]。
然而，在存在全球问题的情形下，却并不一定会产生全球治理。这是因为存在集体行动难题。集体行动难题（problem of collective actions），是指在集体行动中存在的合作难题。一般认为，人们之所以形成集体行动以完成某项事业，是因为他们受到共同利益的驱使，但这一理念随后受到挑战，因为在现实中我们很容易发现，许多存在共同利益的地方或场合并未形成集体行动。“三个和尚没水吃”便是一个典型的比喻。出现集体行动难题的关键在于潜在集体行动的受益者都想不劳而获地搭便车，同时不情愿让别人搭自己的便车。既然共同利益并不必然引发集体行动，或者说共同利益仅仅构成集体行动的一个必要条件，那么对实现集体行动的充分条件的讨论便成为集体行动理论的核心内容。
因此，全球治理首先要回答的问题是，是什么因素导致了集体行动的成功或失败。在此我们认为，参与全球治理的主体（我们主要分析国家）将会综合分析其参与全球治理的成本与收益，如果收益大于或等于成本，该国将会考虑进行全球公共产品供给，其他国家也将会从该国的公共产品供给中获益，各国自然会形成集体行动。如果一国参与全球治理的收益小于成本，该国将不会进行全球公共产品供给，如果其他国家的情形与其类似，这将无法形成集体行动。不过，此时仍可对该国进行奥尔森所称的“选择性激励”。奥尔森认为一个集团要想形成有效的集体行动，其中的每一个成员必须能够从作为集体行动成果的公共产品中额外获得一份排他性的私人产品，或者其受制于某种道德劝诫或受到威逼[50]。为了分析上的方便，奥尔森把这类排他性额外私人产品和利诱与威逼统称为“选择性激励”。对每一个始终追求最大化自身利益的国际行为者而言，其受到的“选择性激励”通常便是能够给它们带来额外好处的非中性制度，或是他国的许诺、劝说或威胁。因此，如果通过建立能够增加该国福利的非中性制度，使得该国参与全球治理的收益超过其成本，而没有任一国家的福利受损（也即帕累托改进），此时仍可形成集体行动（图1-1所示）。
图1-1 治理主体（国家）参与全球治理的逻辑
我们需首先明确全球治理成本与收益的概念。治理成本（governance cost），即全球治理主体为参与治理全球问题所付出成本的总和。可以分为两部分：一是与全球治理相关的交易成本。简言之，经济学中的交易成本概念运用于全球治理分析，便引出了治理交易成本这一概念。在经济学中，交易成本被定义为在两方或多方之间进行交易、达成协议和执行契约过程中所涉及的成本总和。具体而言，交易成本包括：获取和处理信息的成本；确立讨价还价优势地位的成本；相互寻找潜在交易伙伴的成本；签订正式或非正式契约的谈判成本；监督契约执行的成本[51]。比照交易成本概念，在现实世界中，治理交易成本至少由下列成本组成：获取、处理和使用相关信息的成本（包括充分理解各自偏好）；为形成国际谈判立场或策略，各博弈者在寻求国内共识过程中付出的成本（包括对国内一些利益集团的补偿和游说成本）；各国际博弈者之间沟通、结盟或讨价还价的成本（比如时间成本）；签订全球或区域条约（公约或协定）后的监督执行的成本等。二是全球治理的参与成本。除非是采取搭便车战略，否则一国参与全球治理要付出一定的成本，我们将其定义为治理的参与成本。治理的参与成本主要是参与该治理机制所产生或引发的成本，例如一国参与某一个国际组织所需缴纳的会费以及维持该国际组织职能所提供的资金支持；为参与全球治理而进行的国际政策和国内政策调整等。从相当意义上讲，各国对全球公共产品提供所做的贡献，可以看作对全球公共产品的自愿付费，这个自愿付费就是各国参与全球治理的成本。治理成本因各国的特性和利益攸关度不同而差异甚大。
由于一国参与全球治理的成本与收益不同，会出现以下两种情形。
1.当一国参与治理的收益等于或大于成本时，可以形成集体行动。
由于该国可以从参加全球治理的过程中获得净正向收益，将倾向提供全球公共产品并与其他国家（提供公共产品或搭便车）形成集体行动。
2.当一国参与治理的成本大于收益时，不会自然形成集体行动，但是依然可通过非中性制度设计形成集体行动。
制度可以提供克服集体行动难题的渠道。第一，制度可以界定产权，也可以提供选择性激励（诉求适当的制度非中性），从而提高治理绩效。在经济学里，诺斯（North）把制度的产权界定功能看作改善经济绩效的动因[52]。同样，在世界政府缺失的情况下，全球治理绩效的提高更加有赖于合理且明晰的制度安排。权责明晰可以减少公共产品的筹备难度。第二，制度提供了多次博弈的框架，重视声誉在长期交易中的作用，降低了道德风险，在长期博弈中能够带来更多收益，符合行为体理性诉求。可见，制度是正式和非正式的行为理念的固化，通过改变人们的偏好、预期，它可以影响行为体的行动、选择乃至互动结果。第三，制度还可以通过改变行为体的利益、身份认知，促使行为体主动参与全球治理。基欧汉认为，国际社会上形成制度文化后，国家“（从）道德上的约束而不是从狭隘的自我利益出发，来遵守规范”[53]。行为体习惯了某种制度文化，[54]进而遵循道德规范。中国学者将这种治理形态称为“关系治理”，即“将全球治理视为一种对相互之间关系的塑造、协调和管理过程，将塑造关系身份视为治理的要素”[55]。
为了克服合成困境、寻找共识、达成决策，治理形态呈现出多样性和动态性。第一，治理多样性是指制度形态、成员资格、治理范围等方面的差异。全球问题形形色色，为解决各种全球问题而创立的国际组织功能也是千差万别。这种差异集中表现在治理体制或机制上，比如治理实施者/代理人与国际博弈者/委托人之间的关系，也表现在治理实施者或国际组织内部的治理结构，包括参与者资格、权力配置、决策程序，以及治理所覆盖的范围和强度等。现有的全球治理组织，既有处理安全问题的联合国安理会，也有针对贸易问题的世界贸易组织，还有关注货币金融问题的国际货币基金组织，还包括形式上不是国际组织但对国际组织的行为产生重大影响的各类首脑峰会，如二十国集团峰会和金砖国家首脑峰会。这些国际组织的内部治理结构差异明显，治理效果参差不齐，治理范围大小不一。全球治理理论需要对这些现象给出逻辑解释和经验上的精确描述。
第二，动态性指治理的制度形态并非处于静止而是处于不断变化的过程之中。所谓制度的变迁，是为什么新制度取代次优制度的问题；换言之，是为什么采取此种而非彼种治理模式的问题。在一定历史阶段内，最终形成可以维持相对稳定和有生命力、持续力（sustainability）的制度形态。在经济学中，诺斯长期致力于研究制度变迁，他用稀缺性和竞争性解释制度处于跨时动态之中，将经济绩效与制度优劣挂钩[56]。结合认知科学，诺斯认为对制度的认知也会影响制度的产出[57]。在契约论中，制度之所以需要不断演化和完善，是因为特定历史时期内人类的理性是有限度的，难以约束参与契约制定者的机会主义/投机行为，不确定性普遍存在。
在全球治理实践中，各成员参与全球治理实质上是一项共同寻找相对稳定的“治理均衡”[58]的活动。通过多方让步，主要行为体（大国）达成一个“心照不宣”的、能够有效筹集全球公共产品和治理全球化的“妥协方案”。制度的稳定是指“对立变量相等的均衡状态”，亦即“变量均衡”。[59]在“制度”层面，[60]均衡有赖于协调各方利益，妥协有效提供公共品；“器物”层面，变量均衡是指主要行为体之间形成权力结构的相对均衡状态；在观念层面，既成制度在行为体的理性利益诉求与道德规范诉求之间达成了“均衡”。
二 全球治理的变革与改进
以上我们简要论述了全球治理是如何达成的，但这一过程并不是一成不变的，如果全球治理主体或全球治理对象至少一个因素发生变化，都可能引发全球治理的变革或改进。
1.治理主体的变化所引发的全球治理变革
治理主体的变化是指由于各国实力（power）的变化所引发的全球公共产品提供者的改变。这可能有两种情形。一是原来提供公共产品的一国由于实力下降，其提供公共产品的意愿和能力也相应下降，此时该国参与全球治理的成本收益条件发生改变，原有的集体行动被打破。不过，若有另一国实力出现上升，其将面对图1-1所示进行选择的情形，如果其提供公共产品的收益大于或等于其成本，其将选择提供公共产品，并与其他国家形成新的集体行动；但如果其提供公共产品的收益小于其成本，此时仍可通过制度设计形成新的集体行动，这需要全球治理制度进行重新安排。
二是原有的公共产品提供者其实力并未发生变化（其参与全球治理的成本和收益条件并未发生变化），但有新的国家（由于实力的上升）愿意承担公共产品的责任（对应的其参与全球治理的收益也在提高），此时，从全球层面来看，公共产品的供给增多，全球治理得到极大改善。例如在全球发展领域，在原有全球发展机构（以WB为代表）不变的情况下，新的发展机构（如AIIB）的设立将有利于全球发展进程的推进。
2.新的全球问题出现所引发的全球治理变革
新的问题需要新的全球治理。当一个（系列）新的全球问题出现时，或原有的全球问题性质发生改变，全球治理主体需要在图1-1所示情况下进行选择，以决定能否达成集体行动。不过，由于利益攸关度的不同，针对新的全球问题，其治理主体也将发生改变。
利益攸关度（stake-holding intensity）是指全球问题对博弈者的利害关系，与问题属性和博弈者特性紧密相关。不同博弈者基于其博弈者特性对某一具体问题持有区别于他人的敏感度。换句话说，各行为体对参与治理相关议题的偏好强度[61]不一样。因为对利益攸关度的感知不同，行为体对提供某些全球公共产品更热心，而对另外一些却态度冷淡。因此，新的全球问题的出现可能会导致新的全球治理主体的出现，原有的治理格局也可能发生改变。
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[21] 需要指出的是，本文认为国家是全球公共产品的主要提供者，虽然其他非国家行为体在特定问题领域内，也承担提供全球公共产品的任务，但是它们参与全球治理的主要作用机制是提供信息和智力支持，塑造治理观念、规范和规则，游说国家行为体提供公共产品。治理失灵的原因之一也包括因缺少相应激励机制，不能够说服利己的主要国家行为体提供公共产品。所以，国家仍然是全球治理中的主要参与者。因此，本文主要围绕国家参与全球治理活动、塑造全球治理模式的形态展开论述，在一定程度上也兼顾分析其他行为体的参与机制。
[22] Keohane，R.，“The Demand for International Regimes”，International Organization，1982，Vol.36，No.2，pp.141-171.
[23] 更准确地说，这里的有效性也有问责制（accountability）的意思，即具有执行力的制度安排。Krisch，N.and Kingsbury，B.，“Introduction：Global Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order”，European Journal of International Law，2006，Vol.17，No.1，pp.1-13.
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[52] North，D.C.，“The Rise of the Western World”，Cambridge University Press，1990.
[53] 罗伯特·基欧汉著：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和等译，上海人民出版社2006年版，第57页。
[54] 格雷夫也讨论过文化传统塑造交易模式，并影响互动效率。如果我们习惯于某种传统交易方式，则很难对其他的方式产生信任。正如威尼斯商人以契约作为活动的核心，而马格里布商人则以血缘关系作为活动的纽带。当马格里布商人步入“非马格里布商人”的圈子时，他们无法对对方产生信任，亦缺乏有效维护权利之手段。
[55] 秦亚青：《全球治理失灵与秩序理念的重建》，《世界经济与政治》2013年第 4 期，第 6 页；Qin，Y.，“International Society as Process：Institutions，Identities and China's Peaceful Rise”，The Chinese Journal of International Politics，2010，Vol.3，No.2，pp.129-153。
[56] North，D.C.，“Economic Performance through Time”，American Economic Review，1994，Vol.84，No.3，pp.359-368.
[57] North，D.C.，“Understanding the Process of Economic Change”，Princeton University Press，2005.
[58] 绝对均衡的制度是不存在的。一般而言，呈现为各种形态的制度安排都只是相对稳定、可以暂时被接受的，实质上非绝对均衡的制度安排。
[59] 汤因比曾经用器物、制度、观念三个层次来描述处于稳定状态的世界。在一套既有制度主导下的世界要处于稳定状态，也可以通过在这三个层面上达成均衡而获得。参见张宇燕等《全球化与中国发展》，第 225—226 页。
[60] 需要补充的是，处于文明时代的人类世界是一定制度文明的时代结晶；抛开制度讨论某个历史“节点”的世界是不可能的；用先行制度解释后行制度的稳定并非循环论证。我们并非运用处于“静态”的制度来解释某“节点”的制度。制度是“动态”的。每个历史阶段的制度都具有不可磨灭的时代特征。
[61] 利益攸关度高可以有两种情况：一是国家提供某种公共产品的能力相对大，国内政策协调容易；二是国家专有资产性质决定国家缺少相对优势，具有相对脆弱性。两者会在正反两方面影响国家参与全球治理的偏好强弱，以及非国家行为体游说国家提供全球公共产品的难度。