第三节 我国宪法关于公民基本权利规定的演进

一、20世纪以来我国宪法关于公民基本权利规定的发展

（一）20世纪上半叶我国宪法关于公民基本权利规定的演进

我国立宪运动发端于清末。1906年，清政府宣布预备立宪，并于1908年颁布了立宪的纲领性文件《钦定宪法大纲》，其“附录”部分为“臣民权利义务”，共9条，规定了臣民有言论、著作、集会、结社等自由，以及纳税、当兵、遵守国家法律等义务。虽然这些条文基本上是抄袭《日本帝国宪法》（即《明治宪法》），但这也是我国首次在宪法文件中正式出现的有关权利义务的规定。

辛亥革命胜利后，成立了南京临时政府，并于1912年3月颁布了具有临时宪法性质的《中华民国临时约法》。《临时约法》根据资产阶级的“自由、平等、博爱”以及“天赋人权”的原则，对人民的各项民主权利以及义务作了比较具体的规定。首先，规定“中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。”其次，肯定了人民的各项自由和权利。规定：人民有人身自由及财产权利，非依法律不得侵犯；人民有言论、著作、刊行及集会、结社以及书信秘密、居住迁徙、信教等自由；有向议会请愿、向行政官署陈述、诉讼于法院的权利；人民对于官吏违法损害权利的行为，有陈诉于平政院的权利；有应任官考试和选举及被选举的权利。最后，规定了人民有依法律纳税的义务和服兵役的义务。同时还规定：“本章所载人民之权利，有认为增进公益、维持治安或非常紧急必要时，得以法律限制之。”

南京国民政府建立后，在形式上，以孙中山先生的“三民主义”和“五权宪法”思想理论为指导，进行立宪活动。其间历经波折，最终于1947年1月1日公布了《中华民国宪法》，其中对人民的权利义务作了比较具体的规定，确认了人民的平等权：“中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等”（第七条）。规定了各项权利自由，包括人民有居住及迁徙之自由；人民有言论，讲学、著作及出版之自由；人民有秘密通信之自由；人民有信仰宗教之自由；人民有集会及结社之自由；人民之生存权、工作权及财产权应予保障；人民有请愿、诉愿及诉讼之权；人民有应考试服公职之权；人民有受国家教育之权利与义务；凡人民之其他自由及权利，不妨害社会秩序、公共利益者，均受宪法之保障。

此外，还对有关人身权利保障的措施也作了具体规定：首先，人民身体之自由应予保障。除现行犯之逮捕由法律另定外，非经司法或警察机关依法定程序，不得逮捕拘禁；非经法院依法定程序，不得审问处罚；非依法定程序之逮捕、拘禁、审问、处罚，得拒绝之。其次，人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁时，其逮捕拘禁机关应将逮捕拘禁原因，以书面告知本人及其本人指定之亲友，并至迟于二十四小时内移送该管法院审问。本人或他人亦得声请该管法院，于二十四小时内向逮捕之机关提审。法院对于前项声请，不得拒绝，并不得先令逮捕拘禁之机关复查。逮捕拘禁之机关，对于法院之提审，不得拒绝或延迟。其三，人民遭受任何机关非法逮捕拘禁时，其本人或他人得向法院声请追究，法院不得拒绝，并应于二十四小时内，向逮捕拘禁之机关追究，依法处理。其四，凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩罚外，应负刑事及民事责任。被害人就其所受损害，依法向国家请求赔偿。

从上述的规定看，《中华民国宪法》关于人民权利自由的规定，可以说比以往任何一部宪法都要具体，在客观上也反映了清末以来立宪运动的成果。

（二）我国当代宪法关于公民基本权利规定的发展

我国当代宪法关于公民基本权利的规定肇始于1949年9月29日由中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其“总纲”部分对人民的权利和国民的义务作了规定：“中华人民共和国人民依法有选举权和被选举权。”（第四条）“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”（第五条）“妇女在政治的、经济的、文化教育的、社会的生活各方面，均有与男子平等的权利。”（第六条）“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务。”（第八条）“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务。”（第九条）此外，在总纲部分的第三条还专门规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”。需要指出的是，由于当时历史条件的限制，“纲领”关于权利主体和义务主体的界定是不同的，即将权利主体界定于“人民”的范畴，而将义务主体界定于“国民”的范畴。对于这一点，周恩来在关于《共同纲领草案起草的经过和纲领的特点》的报告中作了专门的说明：“总纲中关于人民对国家的权利与义务有很明显的规定，有一个定义须要说明，就是‘人民’与‘国民’是有分别的。‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动，积极的是要更多地强迫他们劳动，使他们改造成为新人；在改变以前，他们不属于人民范围，但仍然是中国的一个国民暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。这就是人民民主专政。这是对我们中华人民共和国的团结和生产有利的。”这样的做法，在当时是符合对人民民主和对敌人专政的政策的。但是，从法律的角度看，“人民”只是一个政治范畴，而权利主体应当是一个法律范畴。用政治范畴取代法律范畴，从宪法的角度来说是不妥的，它缩小和限制了权利主体的范围。这些都反映了当时特定的历史条件下的局限性。

1954年9月15日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议召开，大会通过了《中华人民共和国宪法》。其中第三章“公民的基本权利和义务”规定了中华人民共和国公民在法律上一律平等的原则，确认了公民在政治、经济、文化和社会等各方面广泛的权利和自由。主要有：政治权利和自由，包括选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威以及控告违法失职的国家机关工作人员的权利和自由；人身自由权利，包括人身自由，住宅不受侵犯，通信秘密受法律保护，居住和迁徙自由；社会经济权利，包括劳动权、劳动者的休息权和劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利；文化教育权利，包括受教育的权利，进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由；特殊群体的权利，包括妇女、儿童受国家保护；对违法失职的国家机关工作人员有控告的权利，由于国家机关工作人员的侵犯而受到损失的人，有取得赔偿的权利；华侨的正当权利和利益受国家保护；对任何由于拥护正义事业、参加和平运动、进行科学工作而受到迫害的外国人给予居留的权利等。

国家在依法保护公民权利和自由的同时，还规定了公民对国家和社会应尽的各项义务，包括必须遵守宪法和法律，遵守领导纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德，爱护和保卫公共财产，依法纳税和服兵役等。

应当说，1954年宪法关于公民基本权利的规定是符合我国国情的，反映了半个世纪以来中国人民追求权利和自由而斗争的成果。但是，由于后来情况的变化，使得宪法所确认的公民基本权利并没有能够得到切实的制度化的保障。特别是1957年的“反右”斗争后，宪法关于公民基本权利的规定基本上变成了一纸空文。1975年修改宪法时，有关公民基本权利的条款仅仅只剩下了2条。

“文化大革命”结束后，我国进入了拨乱反正的新的历史时期，并于1978年3月召开的第五届全国人民代表大会第一次会议通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，其中关于公民基本权利和义务的规定，由1975年宪法中的4条增加到16条，恢复了从物质上保证公民行使权利的规定，增加了公民对违法失职的国家机关和企业事业的单位工作人员的控告权和申诉权的规定。1982年第五届全国人民代表大会第五次会议再次对宪法进行了修改，通过了修改后的宪法。其中关于公民基本权利和义务的规定以1954年宪法为基础，并结合了中华人民共和国成立以来正反两方面的经验和教训，在体例和内容等方面作了较大的调整和补充，建立了符合中国实际的权利保障体系。并且在修改后的宪法颁布后，又相继制定了一些相关的基本法律，进一步保障并规范了公民基本权利的行使。

1982年《宪法》颁布后，随着我国政治、经济、文化和社会等各方面的发展，公民的权利意识不断提升。同时，一系列的宪法事例，也进一步催生了公民呼唤完善权利保障的要求。2004年通过的宪法修正案，明确将“国家尊重和保障人权”写入宪法，并且对公民私有财产权的保护作了明确规定，体现了我国宪法在不断完善公民基本权利保障方面的进步。当然，与社会发展的要求相比，这些进步是远远不够的。如何适应社会发展和文明进步的要求，逐步完善公民基本权利的保障，应当是我国宪法未来发展的一个主要内容。

二、我国宪法关于公民基本权利保障完善之路径分析

应当承认，近年来我国在公民权利尤其是公民基本权利的法律保障方面，取得了长足的进步。一是在法律内容方面，近年来相继颁布了许多有关公民权利保障的法律、法规，并且在宪法中明确了对人权保障以及公民私有财产权的保护，使得公民权利保障有了比较充分的法律依据；二是近年来发生的一些事例，引起了全社会对公民权利保障的重视，对健全公民权利法律保障尤其是宪法保障的呼声日益增长，也从另一个方面推进了相关法律制度的建设。但是，从社会对公民权利尤其是公民基本权利保护的要求出发，从宪法层面逐步完善对公民基本权利的保护，以下几个方面的问题是首先应当值得关注的。

（一）转变修宪理念，从宪法制度上完善公民的基本权利

现行《宪法》自1982年颁布实施以来，先后经过了1988年、1993年、1999年和2004年四次局部修改。应当说，尽管修宪的频度比较频繁，客观上并不利于宪法的稳定，但从我国三十年来改革开放的实际情况而言，在剧烈的社会变革面前，通过局部修宪使宪法适应社会发展的要求，充分发挥宪法对国家政治、经济以及社会生活的指导作用，还是有必要的。但同时也应当看到，这种频繁的局部修宪的一个重要动机，是尽可能地将国家政策的变化通过修宪在宪法中得到体现，使宪法适应国家政策变化的需要。笔者曾经将这种修宪理念和模式称为“政策性修宪”。这种修宪理念和模式的最大特点，就是以执政党的政策作为制定和修改宪法的指导原则，并在政策的指导下进行修宪；而且修宪的主要动因，也主要是直接反映执政党政策变化的要求，及时地对宪法作相应的修改，通过修宪，直接将某些政策性的规定制度化、宪法化。毫无疑问，它对于及时地把党的方针、政策转变为国家意志，使宪法适应党领导人民进行改革开放和现代化建设的要求，具有重要意义。但是，宪法规定的是国家根本制度和根本任务，政策则是国家阶段性的目标和任务，两者的目标价值虽然有着共同之处，但毕竟是有区别的。此外，宪法的精义，在于规范国家权力和保障公民权利。前者是手段，后者是目的。宪法制度的完善，同样也是以这一目的为依归的。从这一点而言，宪法修改的目的，就是通过制度的不断完善，达到充分实现并保障公民的权利的要求。政策性修宪作为一种修宪模式，同样不应、也不能背离这一目标。但是，现实中由于历史的原因，使得不少政策规定与公民权利确认与保障的一般观念发生了差异，用阶段性目标取代了根本目标，从而导致了背离宪法基本价值目标的结果。例如，宪法中关于公民迁徙自由、罢工自由等规定，就是因为政策变化而被取消了；有关公民私有财产权保护的规定，也是因为政策原因，在前几次局部修宪过程中，虽然不断被提出，但最终不了了之，直到2004年修宪时才写入宪法，但其背后的动因，依然是政策的变化。也正因为如此，宪法有关私有财产权保护的规定在现行宪法体系中，依然是作为国家的一项经济政策，置于“总纲”部分，而不是作为一项公民权利放在“公民基本权利和义务”一章中。

因此，从在制度上完善公民基本权利保护的要求出发，应当转变修宪理念，明确宪法的核心价值，不断从制度上完善公民基本权利的体系，健全对公民基本权利的宪法保障。这也应当是未来宪法发展完善的一个基本目标。

（二）充实宪法内容，完善基本权利的规定

如前所述，由于修宪理念等方面的原因，我国宪法有关公民基本权利的规定在内容方面存在着一些缺陷，一些重要的基本权利或是未列入宪法，或是从宪法条文中取消了，其中最为典型的，就是关于公民迁徙自由与罢工自由的规定。1982年《宪法》在公民基本权利内容的一个重要变化，就是取消（删除）了原来关于罢工自由的规定。我国著名法学家张友渔先生对此多次作过说明。他认为，罢工自由是“不符合社会主义发展的利益的，是不符合我们国家的具体情况的”，原因就在于“我们国家的企业属于人民，不像资本主义国家的企业属于资本家、资产阶级，生产成果也为资本家、资产阶级所有，工人阶级受到残酷的压迫和剥削。他们为了争取政治上、经济上的利益而起来罢工，停止生产，使资本家、资产阶级受到损失，这是一种有效的斗争手段，采取它是完全必要的。而在我国，罢工后停止生产，是对包括工人在内的全体人民利益的一种破坏”。因此删掉罢工自由是完全有必要的。应当说，在当时情况下，删除罢工自由的规定不论在理论上还是实践上来说都是合理的，因为它的前提是国家企业属于人民，没有自己罢自己工的道理。然而，从目前的情况看，这个前提本身已经发生了变化，随着社会主义市场经济的发展，经济主体多元化，在我国的企业中，不仅有相当数量的外资企业和私营企业，而且比重还在不断增加；相反，国有企业的数量和比重却在不断地下降。从这种新的经济结构下的劳资关系看，外国老板和中国的私营业主欺辱、虐待甚至压迫雇工的现象层出不穷，有的已经到了相当严重的地步。而由于宪法关于公民罢工自由规定的缺失，使得雇工在自身合法权益遭受侵害时，很难寻求有效的宪法救济途径和手段维护自己的权利。这种状况本身也是与市场经济的要求不相适应的。因此，如何适应市场经济和社会主义民主政治发展的要求，充实宪法关于公民基本权利的内容，完善对公民基本权利保障的规定，是未来宪法发展所应当予以关注的问题。

（三）加强宪法实践，完善对公民基本权利的宪法保障

随着社会主义市场经济的发展和民主政治的不断推进，公民的宪法意识不断增强，他们通过各种途径，寻求对基本权利的宪法保障。值得注意的是，近年来发生的一些相关事例，进一步引起了人们对公民基本权利保障的关注，成为推进基本权利宪法保障逐步完善的一个重要动力。2003年的“孙志刚案”，最终使国务院废止了有“违宪”嫌疑的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。2004年宪法修正案颁布后不久，北京发生的“黄老汉手持宪法抵制拆迁案”，引发了社会对于宪法关于公民私有财产权以及土地征用补偿的规定在实践中如何贯彻落实的关注。而2007年发生的重庆“最牛钉子户”事件，更是极大考验了政府依法维护公民私有财产权、化解矛盾冲突的能力，也提出了一个如何真正依照宪法完善公民基本权利保障以及与此相关的一系列宪法问题。我们相信，未来这方面的事例和案例会不断增多，在客观上会进一步引发人们对公民基本权利宪法保障的关注。加强宪法实践，应该是未来不断健全和完善对公民基本权利宪法保障的一个重要途径。

【思考题】

1．如何认识公民概念的宪法意义？

2．怎样正确认识人权与公民权的关系？

3．公民基本权利的特征是什么？

4．如何认识我国公民权利和义务的关系及特点？

【案例】

孙志刚，男，27岁，湖北武汉人，2001年在武汉科技学院艺术设计专业结业。2003年2月24日受聘于广州达奇服装有限公司。2003年3月17日晚10时许，孙外出上网，途遇天河区黄村街派出所民警检查身份证，因未带身份证，被作为“三无人员”（即无身份证、无暂居证、无用工证明的外来人员）带回派出所。孙的同学成先生闻讯后赶到派出所并出示孙的身份证，当事警官仍拒绝放孙。3月18日，孙被作为三无人员送往收容遣送站。当晚，孙因“身体不适”被转往广州市收容人员救护站。20日凌晨1时多，孙遭同病房的8名被收治人员两度轮番殴打，于当日上午10时20分死亡。救护站死亡证明书上称其死因是“心脏病”。4月18日，中山大学中山医学院法医鉴定中心出具尸检检验鉴定书，结果表明，孙死前72小时曾遭毒打。4月25日，《南方都市报》以《被收容者孙志刚之死》为题，首次披露了孙志刚惨死事件。次日，全国各大媒体纷纷转载此文，并开始追踪报道。6月5日上午，孙案开庭。6月9日孙案一审判决：主犯乔燕琴被判死刑，李海婴被判死缓，钟辽国被判无期。其他9名被告人也分别被判处3年至15年有期徒刑。同日，孙案涉及的民警、救治站负责人、医生及护士一共6人，因玩忽职守罪，被分别判处2年至3年的有期徒刑。该案还最终促使了施行20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废除。2004年修改宪法时，将“国家尊重和保障人权”写入了宪法。

我国宪法虽然没有规定公民有迁徙自由，但无暂住证的公民是否就因此可以被遣送？请结合人权与公民权的相关理论进行分析。