第二节 我国宪法制度论
一、宪法制度与法治政府关系概述
(一)宪法与宪法制度
宪法是集中反映统治阶级的意志和利益,是国家的根本大法,它规定国家制度、社会制度的基本原则,是国家实行民主与法治的基础,在整个法律体系中占首要地位,并且有最高法律效力,起着规范国家权力和防止权力滥用的作用。
根据现代汉语词典的解释,“制度”一词是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则,如工作制度、财政制度,又指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系,如社会主义制度、封建宗法制度。宪法制度,从字面上理解是指在宪法中规定的一国有关政治、经济、文化等方面的体系,是一国之内所有组织和个人共同遵守的办事规程或行动准则。宪法制度并不是单指某一项制度,而是一类制度的总称。与一般的社会制度、国家制度相比,宪法制度具有以下几个特征:
1.宪法制度的根本性。并不是所有的社会制度或国家制度都可以为宪法所规定而上升为宪法制度,一般来说宪法仅仅规定一个国家有关社会制度和国家制度的一些最根本、最重大的问题,如国家性质、政治制度、国家结构形式、社会经济文化制度、公民的基本权利和义务以及国家机构的组织系统、职责权限、工作原则和制度等方面。因此,宪法制度具有根本性的特点,它从根本上规范着整个国家的活动。
2.宪法制度的最高性。宪法制度的最高性是指宪法制度具有最高的法律效力,是一国之内所有组织和个人的最高办事规程或行动准则。宪法制度的最高性是由宪法的最高性所决定的,宪法在国家的整个法律体系中处在最高地位,与普通法律相比,效力最高,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触,因此,其他法律、行政法规和地方性法规所规定的制度也不得同宪法制度相抵触,否则必须废止或修改。同时,我国现行宪法在序言部分庄严宣告“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则”,宪法制度作为宪法所明文规定的社会、国家制度,也成为一国之内所有组织和个人的最高办事规程或行动准则。
3.宪法制度的稳定性。宪法制度的稳定性是指与其他法律规范所规定的社会制度相比,宪法制度具有较高的稳定性。宪法制度的稳定性是由宪法的性质所决定的,作为国家的根本法,宪法不宜经常更改,也不能经常更改,如我国现行宪法所规定的人民代表大会制度、共产党领导的多党合作政治协商制度等,只要国家性质不发生根本变化,这些制度也不会发生实质性更改。
(二)宪法制度与法治政府
从英、法、美等西方国家所走的法治政府道路来看,一方面,西方各国法治政府建设所遵循的基本精神是相同的,即人民主权、分权制衡、行政法治,责任政府等法治精神,但另一方面,各国法治政府的实践模式却不尽相同或者差别甚大,使我们看到法治政府实践的多样性。这种多样性既是由于西方国家的不同的历史经验、文化传统、政治哲学观念所造成,更是与这些国家宪法制度的区别息息相关。因为,宪法制度以国家根本法的形式规定了国家的基本政治制度和行政管理体制,构成了社会上层建筑的主体部分,法治政府的组织结构体系及其运作必须与其保持协调一致。
就我国法治政府的构建而言,并不是仅凭人们的热情和主观愿望所能实现的。政府能否实现法治,必然受到各种各样的外部客观因素的制约和影响。而由宪法制度所构成的国家基本政治制度体系则是制约和影响法治政府构建的宪政基础。同时,法治政府并不是一个封闭的系统,相反,它是依法治国的重要组成部分和核心内容之一,仅仅幻想政府在法治化的道路上“一枝独秀”是不现实,也是不可能的,政府的法治化必须对应于整个国家法治水平的提高。例如,党的执政方式的转变,解决党政合一、以党代政的问题,使行政机关真正成为国家权力机关的执行机关;坚持和完善人民代表大会制度,充分发挥人民代表大会权力机关的作用,为行政机关奠定民主基础;改革中央政府与地方政府之间的关系,实现权力集中与地方自治的良好结合;进一步推动司法独立,完善司法权对行政权的监督等。
可见,宪法制度不但决定着法治政府的实践模式,并且对政府法治化的最终水平以及构建法治政府的具体路径也有着决定性作用,研究法治政府不能不从法治政府所处的宪政背景,即宪法制度出发。下文将选取我国宪法制度中的政权组织形式、国家结构形式、政党制度和司法制度等四个方面讨论我国法治政府构建的宪政基础。
二、政权组织形式
(一)政权组织形式概述
政权组织形式,是指国家权力实现的一种形式,即在不同的国家机关之间为了实现国家权力的有效运作而进行权力配置,以及由此形成的不同国家机关之间的相互关系。政权组织形式也叫做政体或国家管理形式,它是一个国家的根本政治制度,也就是掌握政权的统治阶级,用以实现其行使国家权力的特定形式,即统治者为了反对敌人、保护自己而组织起来的政权机关。
近现代国家的政权组织形式根据国家性质的不同可以划分为两类,即资本主义国家的政权组织形式和社会主义国家的政权组织形式。资本主义国家的政权组织形式主要是共和制和君主立宪制。资产阶级共和政体的政权组织形式包括议会制、总统制和委员会制,而资产阶级君主立宪的政权组织形式则主要包括二元君主立宪制和议会君主制。在社会主义国家,一切权力属于人民,因此都实行民主的共和制。人民代表制是社会主义国家采用的一种共和政体的政权组织形式。这种政权组织形式一般是由人民选举代表组成统一行使国家权力的代表机关,代表机关产生同级其他国家机关,并通过宪法和法律赋予有关国家机关职权,代表机关享有监督其他国家机关之权,这些国家机关有对代表机关负责之义务。在国家权力的配置中,代表机关处于整个国家权力和国家机关相互关系中的核心地位。
(二)我国的政权组织形式
根据宪法的规定,人民代表大会制度是我国的政权组织形式。在政权组织形式层面上的人民代表大会制度,是指根据宪法和有关法律的规定,由人民按照一定的原则和程序,选举人民代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,作为国家的权力机关,再由各级权力机关产生同级其他国家机关,这些国家机关要对产生它们的人民代表大会负责,并接受其监督的一种国家政权组织形式。根据我国宪法的规定,人民代表大会制度具有以下特点:
1.人民代表大会制度全面反映了人民同国家的关系,体现了主权在民原则。我国宪法规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。所以,人民代表大会制度体现了主权在民的原则。
2.人民代表大会突出了人民代表大会的权力机关地位。根据宪法的规定,人民代表大会统一行使国家权力,它不同于三权分立原则下由三个不同国家机关分别行使国家权力的政权组织形式,表现为在权力机关与同级国家机关的关系中,权力机关处于支配和核心地位。权力机关产生同级其他国家机关,这些国家机关对权力机关负责,并接受它的监督。
3.人民代表大会制度下的代表机关采取一院制的组织形式。不同政权组织形式的代表机关或代议机关的组织形式是有差别的,大体上有两种模式,即一院制和两院制。我国的人民代表大会制度采取一院制的组织形式,这是由我国的政治传统、阶级关系和民族关系状况决定的。
(三)人民代表大会制度与议会制度的差异
人民代表大会制和议会制是当今时代最主要的两种间接民主制,但由于历史文化背景、社会意识形态等因素,二者存在着明显的差异,不仅其外在的名称和形式有区别,而且最主要的是其实质性的差异。这种实质性差异的一个重要表现就是二者在国家权力结构中地位的不同。
国家权力结构是指构成一个国家政治权力的各个组成部分以及相互之间的联系和制约关系,也就是国家的立法机构、行政机构、司法机构三部分的构成形式以及它们相互间的联系和制约关系。在欧洲启蒙运动时期确立的“三权分立”理念大都被写入西方国家的宪法中,统一的国家政权被三分。现代意义上的议会制度就是在此基础上建立的。美国是典型的三权分立制国家,在美国,总统和国会议员都分别由选民选举产生,直接对选民负责,国会行使立法权,总统行使行政权,联邦法院行使司法权,这三种权力机关既相互独立又相互制衡,不存在最高权力机关。英国的情况与美国有些不同,实际上英国实行的是一种典型的混合权力体制,三权分立不如美国明显,它坚持“议会主权原则”,形式上“君临的议会”凌驾于政府和法院系统之上,实际上内阁及其首脑操纵立法,控制政府,制约司法。但是,政府的命运取决于它能否掌握和保持在议会的多数议席。也就是说,只有得到议会多数支持的政府,才能比较自如地行使权力。
而我国的人民代表大会是按照“议行合一”原则设计的。人民代表大会制度是根据民主集中制原则,通过普选产生全国和地方各级人民代表大会,并以此为基础组织其他国家机关,行使国家权力这样一种根本政治制度。按照我国宪法规定,各级人民代表大会由人民选举的代表组成,代表人民掌握国家权力,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生,对人民代表大会负责,受它监督。宪法的这种规定表明:在我国,是由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力,国家行政、司法机关由代表机关产生,各自对国家权力机关负责并受之监督。国家权力机关与行政机关、司法机关之间并不是严格意义上分权的关系,行政机关担负行政管理职能,审判、检察机关分别担负审判和法律监督的职能,其职权都来自于权力机关的授予。
充分理解我国人民代表大会制度与西方议会制度之间的区别,有利于我们正确地对西方法治政府的理论和实践进行分析和借鉴,这对于构建符合我国基本国情的、有中国特色的法治政府至关重要。
三、国家结构形式
(一)国家结构形式概述
国家结构形式也是宪法制度的重要内容之一,它指的是特定国家统治阶级根据什么原则,采取何种形式划分国家内部的组成以及调整国家政体与组成部分之间的相互关系。国家结构形式所要解决的问题,就是统治阶级对国家领土如何划分以及如何处理国家政体和组成部分间的关系,关键在于中央和地方或组成单位之间的权限划分问题。国家结构形式的实质是在国家机构体系内纵向配置国家权力行使并规范其运用程序的形式。
近代资本主义国家最早建立了比较完备的单一制和复合制两种国家结构形式。单一制国家是指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成的统一主权国家。复合制国家是指由两个以上的国家组成的国家联盟。按其联合的程度又分为联邦和邦联。联邦是指由两个以上的共和国或邦、州联合组成的统一国家。邦联则是指两个以上的独立国家为了某种特定目的而结成的国家联盟。在当代资本主义国家的国家结构中,单一制和联邦制是主要形式,邦联是一种过渡形式。而社会主义国家的国家结构,在无产阶级掌握政权的社会主义国家,一般是按照民主集中制原则和民族平等原则,建立单一制国家,但也有采用联邦制的。
(二)我国的国家结构形式
我国是单一制国家,采取的是单一制的国家结构形式。它包括三种实践模式,第一种是中央与普通地方区域关系模式;第二种是中央与民族区域自治地方关系模式;第三种是中央与特别行政区关系模式。在这三种模式中,中央与普通行政区域关系模式是有中国特色民主集中单一制的基础,相对于其他两种模式居于主导地位,是我国在国家结构形式建设中直接而又相对单纯地贯彻民主集中制原则的结果,其应用范围覆盖了我国除台湾省之外地全部省份和全部直辖市,涉及中央与各省、各直辖市及其下级普通行政区域之间的关系。
我国采取单一制国家结构形式的原因是:首先从政治文化的历史基础来看,我国实行单一制国家结构形式是历史的必然。自古以来,大一统中央集权的政治格局及其内在原因,构成了我国政治文化的基本特色,影响和决定了我国对单一制国家结构形式的选择。其次,我国的民族成分和民族分布决定了我国只能采取单一制的国家结构形式。我国是以汉族为主体的多民族国家,少数民族人数相对较少,分布地域广阔而且比较复杂,形成了“大杂居,小聚居”的分布状况。我国这样一种民族关系及其分布状况,决定了少数民族不能建立单独的民族国家,因而也不能选择建立在民族国家基础上的联邦制国家结构形式。再次,社会主义现代化建设需要采取单一制的国家结构形式。建立单一制的国家结构形式可以互通有无、互相合作、发挥各民族的优势,充分利用国家的资源,达到各民族共同繁荣的目的。最后,我国建立单一制也是因为国家统一的需要。我国只有建立单一制的国家结构形式,才能够抵御帝国主义以及其他反动势力的颠覆活动,实现各民族的共同繁荣。
(三)我国中央与地方的权力划分
中央与地方间权力划分是国家结构形式纵向配置国家权力的基本内容,也是宪法对国家结构形式进行规定的主要方面。中央与地方权力划分是指宪法和有关国家法律就国家权力的行使和运用在中央和地方间的配置,一般表现为中央国家机关和地方国家机关享有不同范围、不同效力的职权。我国宪法在总结我国中央与地方权力划分的历史经验的基础上,从我国国情出发,以国家根本法的形式明确规定了中央与地方间权力划分的基本原则。概括来说,我国中央与地方间权力划分,是一种中央集权下的中央与地方间权力划分。这是自上而下的分权,其特点主要是:
1.我国中央与地方间权力的划分“遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。根据这一原则,中央与地方间权力划分必须以中央的统一领导为前提,这是由我国单一制国家结构形式决定的。同时又授予地方一定的权力,以充分发挥地方的主动性和积极性。
2.我国地方分权的特点还在于赋予不同种类的地方国家机关以不同的职权。按照宪法、地方组织法、民族区域自治法和特别行政区基本法的规定,普通自治地方、民族区域自治地方和特别行政区的国家机构,分别享有不同程度和范围的职权。
3.我国中央与地方间权力的划分还意味着上下级地方国家机关在管理不同级别行政区域内地方国家机关和地方公共事业方面的权力划分,地方国家机关上下级之间有着明确的法定的或事实上的隶属关系。我国中央与地方间权力划分中的这一特色,可称之为“层层分权”。
(四)中外国家结构形式的比较
与西方国家相比,我国的国家结构形式在历史基础、实现形式以及控制方式等方面都存在着很大的不同。这些差异是我们在以西方法治国家为对象,借鉴和学习法治政府建设经验时,必须要考虑的问题。
1.在历史基础方面。“地方自治”是西方国家的传统。英国素有“地方自治之母”的称号,早在撒克逊时期,乡村人民就具有自治的意识。在美国,正如托克维尔所说的:“乡镇成立于县之前,县又成立于州之前,而州又成立于联邦之前。”这种历史背景为美国的地方自治制度奠定了坚实的基础。在西方国家,由宪法或法律划定地方自治的范围和职权。和权力下放不同,地方自治政府的权限是由宪法或法律规定,非经法律允许,中央政府不得干涉地方政府自治范围内的事务。而在我国,自秦汉以来,我国的国家结构形式一直实行中央集权制,这种集权制的历史和文化对新中国政治权力的构建产生过不可忽视的影响。改革开放之前,我国政府的权力高度集中于中央,在处理中央与地方关系上坚持国家利益至上、中央权利优先。国家利益、中央的集中统一是主要的,地方权力的存在、地方管理权力的给予都是为了更好地维护国家利益、巩固中央权力。直到改革开放之后,这种状况才有所改变。但总的来说,地方政府只是作为工具意义而存在,给地方分权调动地方积极性是实现中央统一领导的手段。
2.在实现形式方面。国家结构形式的一般分类有单一制与联邦制、集权制与分权制、社会主义与资本主义的区分,任何国家结构形式都可以归于其中的某一类。中国从总体上说,属于社会主义的集权单一制,但是仔细分析,它不是单纯的某一类,而是一种特殊的单一制国家。就普通行政区与中央的关系而言,我国与法国集权制相似。中央对地方享有决定权,决定地方的存在及活动范围,在双方关系中起主导作用,地方政权机关不过是中央政权机关“代理机构”、“下属机构”或“组成部分”。就民族自治区与中央的关系而言,则与英国分权制相似。其关系由宪法和民族区域自治法规定。尽管也存在着中央对地方强有力的监督和控制,但地方可以在法定的职权内管理自己的事务,自治区享有宪法和法律规定的自治权,包括立法、人事管理、教育卫生体育等方面的自治权。而“一国两制”的实行与特别行政区的设立,引起了我国国家结构形式的新变化。因为特别行政区享有高度的自治权(行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权等),这些权力大大超过了我国省级以及民族自治区政府的权力,从而使我国的国家结构形式具有某些复合制的特征,但由于它所享有的权力来源于中央政府的授权,而不是自身固有的,所以仍然是单一制,而不是联邦制。
3.在控制方式方面。就中央对地方实施控制方式而言,我国的国家结构形式也具有特殊性。在西方国家,地方政府上下级之间没有行政隶属关系,只有法律上的平等关系和实际管理中的指导关系。各地方政府的自治权限均来源于地方自治法律的规定,所以它们在法律上地位平等。尽管现实中上一级地方政府包含下一级政府的管理区域,但上级政府仅有义务和权力协调并指导下级政府的活动。而在我国,根据宪法的规定,国家行政机关由同级的权力机关产生,对产生它的国家权力机关负责并受之监督,同时全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。这样各地方政府受双重控制,即同级立法机关和上级行政机关控制。此外,中国共产党作为执政党,行政机关还要接受党的领导。这样就形成了同级立法机关、上级行政机关以及党组织对地方政府的三重领导,结果是地方享有的自主权虽然在形式上较为详尽但实际上自主权很小。
四、政党制度
(一)政党制度概述
政党制度通常是指在一个国家内已经或者可能执政的政党,行使政权或干预政治的形式等,这些政党与国家政权关系,以及各政党之间的关系就构成了这个国家的政党制度。关于政党制度,也有学者将之等同于政党政治,是指“一国的政党行使政权或干预政治时的方式、方法、程序等形式”。与国家政权机关组成不同的是,政党制度不是事先由法律条文规定形成的,而是政党在其产生、形成和发展过程中逐步形成的,也就是说,它是对政党活动实践的总结,是一种内在的或者说系统内的制度。
当代各国的政党制度可以进行不同的分类。按照政党性质的不同,各国的政党制度可以分为两大类型,即资本主义国家的政党制度和社会主义国家的政党制度。按照政党数目的多少,社会主义国家的政党制度可以区分为一党制和多党合作制两种类型;资本主义国家的政党制度可以区分为一党制、两党制、多党制三种类型。
(二)政党制度与宪法
政党在西方国家的政治生活中早已占有十分重要的地位,但其法律地位并未在宪法中作正式规定。第二次世界大战以后,联邦德国、意大利、法国、西班牙等国宪法先后对政党的法律地位作出明确的规定,将政党正式纳入国家的政治体制。美国、英国宪法虽然没有明确说明政党的地位,但通过普通法律或最高法院的裁决,也规定了政党在该国政治体制中的地位和作用。目前,有些西方国家把符合宪法规定的,具有民主性质的政党纳入本国的政治体制,称作“宪法化”的或“体制化”的政党;不符合宪法规定的则列为“体制外政党”。
由于各国的政治制度不同,宪法中关于政党的规定的内容也不一致:代议制国家的宪法,对政党制度一般规定关于组织政党的自由权利、关于政党的政治功能、对政党组成和活动的限制。社会主义国家主要规定共产党的领导地位,在有民主政党存在的国家,一般都明示或暗示这些民主政党的合法地位以及与共产党的合作关系。而民族主义一党制国家多明确规定某一民族主义政党的一党统治,禁止其他政党的存在。
(三)我国的政党制度
我国政党制度实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,中国共产党是执政党,其他八个民主党派是参政党。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是一种新形式的政党制度。它明显不同于西方国家的两党制和多党制,在性质上也区别于某些西方国家多党制下的一党长期独立执政的政党制度。从形式上讲,它同样有别于前苏联、罗马尼亚和匈牙利等社会主义国家的一党制。在中国,该制度表现为:中国共产党居于国家政权的领导地位,其他民主党派与共产党合作,参与执政,但这种合作是以接受共产党的领导为前提的。也有学者将这种政党制度的特点归纳为:一党领导,多党合作;一党执政,多党参政;平等独立,协商监督;结构多元,目标一致。
1.我国政党制度的宪法基础。我国政党制度具有厚实的宪法基础,新中国成立以后颁布的四部宪法,都在序言部分强调了中国共产党的领导和执政地位,除1975年宪法外,其他三部宪法都同时强调了各民主党派是统一战线的重要组成部分。1982年宪法还第一次使用了“各政党”的重要提法,强调包括共产党和八个民主党派在内的“各政党”都必须以宪法为根本的活动准则,并负有维护宪法尊严、保护宪法实施的职责。1989年12月30日,中共中央提出了《关于坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,第一次以中共中央文件的形式宣布:“我国实行的共产党领导、多党合作的政党体制……是符合中国国情的社会主义政党制度。”1993年3月29日,第八届全国人大第一次会议通过了宪法修正案,其中第四条修正案增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的内容。这次修正案明确地把中国政党制度写进了宪法,开创了中国政党制度宪法化的新局面。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为宪法制度纳入了宪法这一根本大法的框架体系。
2.中国共产党的执政方式。中国共产党在执政方式上采取的是一种“政党引导”型的执政方式,即党虽然居于公共权力之中,控制并参与公共权力的运作,但通过规范自己的活动方式,努力将自己的权力收缩在合理的边界之内,不再直接指挥公共权力的运作,而是通过国家政权机关对公共权力的运作进行引导。这种执政方式在党与公共权力的架构上,主要体现为党组织与政权机关职能分开。在公共权力的授予机制上,主要表现在不断完善符合中国国情的选举制。在公共权力的运作方式上,主要是发挥党内民主、民主党派、智囊团的作用,对重大问题进行科学决策,形成党的主张,并经过法定程序上升为国家意志。在总结历史经验的基础上,中国共产党改变了主要依靠政策的做法,重视法制对公共权力的监督功能,把法律作为运作公共权力的主要手段。同时,党必须在宪法和法律范围内活动,既不能凌驾于国家政权机关之上,也不能包办政权机关的工作,这是新时期党的执政方式的重要标志。
3.民主党派的参政途径。民主党派参政议政的主要途径是通过政治协商制度。人民政协政治协商的主要形式有:政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。人民政协政治协商的主要内容是:国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题;各党派参加人民政协工作的共同性事务,政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。
五、司法制度
(一)司法制度概述
司法制度就是国家司法机关运用国家权力中的司法权,使国家意志得以实现的各项制度的总称。由于对司法权的理解不同,司法制度在概念上也存在狭义与广义的理解,狭义概念仅指审判制度,广义概念则包括审判、检察、侦查、监狱制度,甚至还包括律师、公证、调解等制度。本书所讨论之司法制度以狭义的司法制度为限,即仅指审判制度。之所以将司法制度单列一节予以专门论述,是基于法院在一国法治政府的构建,甚至是一国法治进程中的重要地位和作用。而我国宪法制度中有关法院的具体规定与西方各国存在着很大的差异,因此有必要在此加以讨论。
司法独立的原则是西方资本主义司法制度的基本理念,其形成的理论基础是孟德斯鸠的三权分立学说,即将立法权、司法权、行政权分别赋予议会、法院、政府掌握和行使。孟德斯鸠认为:“如果司法权不同立法权和行政权分立。自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官便握有压迫者的力量。”自从孟德斯鸠提出“三权分立”学说以来,把国家机关分为立法机关、行政机关、司法机关,各自不同成员以不同的程序,在宪法和法治的原则下对社会公共事务进行整治,已成为现代西方国家的一种普遍的政治模式,得到普遍的认同。
(二)我国司法制度之分析
1.法院独立审判权的权源及其宪法地位
我国《宪法》第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”人民法院据此享有独立的审判权。但这种独立审判权的权源是什么?或者说法院的独立审判权从何而来?
根据我国宪法的规定,国家权力来自人民,同时它又是统一不可分的。国家权力的统一性是就权力的本质而言,即它来自同一个源泉,基于同一个基础,服务于同一个目的,具有同一个性质。但是就其内容和运作而言,这一统一权力的实施还需要国家机关之间的权限分工。我国《宪法》第3条第1、3款分别规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这表明,人大作为独自掌握国家权力的机关,它并不独自行使国家权力,大体上说,国家权力可以分解为两个部分:一部分由人大直接行使,它表现为宪法和法律规定的各级人大的职权;另一部分则授予由它产生的其他国家机关行使。法院的独立审判权是承认这种分工的结果,但这种独立的审判权是建立在人大的统一的国家权力和宪法的基础上,不能享有与人大的国家权力相对平等的地位或与之抗衡。它是一种在人大这一统一的国家权力之下的相对独立的权力。
可见,在我国法院的独立审判权同行政机关的行政权一样,都来源于权力机关所享有的统一的国家权力。因此,在宪法地位上,最高法院的宪法地位要低于全国人大,这一点体现在《宪法》第128条规定上:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”就法院与行政机关而言,二者的宪法地位处于同一位阶,但从宪法的具体规定来看,二者还是存在细微差别,这种差别主要体现在全国人大的监督方式上。
2.人大对法院的监督与制约
人大对法院独立审判权的法律监督和制约主要有两个方面的内容:一是对法院工作的规范,它包括:(1)决定法院的机构设置、人员任免等事项,对法院实行组织方面的领导;(2)为法院审判活动制定和提供法律规范、程序模式、方针政策,对法院活动的内容和方式进行宏观领导。人大对法院的领导虽然是法院从事审判工作的前提,但它并不介入法院工作的具体操作。二是对法院工作的监督,它包括:(1)听取并审议法院的工作报告,并可经过讨论作出相应的决议;(2)对法院工作进行检查、质询和监督指出并批评审判工作中的问题;(3)人大有权对法院制度的司法解释或其他规范性文件进行审查。
同时,宪法充分地考虑到了最高人民法院作为最高审判机关,有着与最高行政机关不同的功能和作用,因此在监督的方式选择、程度把握上,都作出了不同的规定。如根据宪法的规定,全国人大不能撤销最高人民法院对具体案件的裁判或其他决定;全国人大的代表可以向最高行政机关及其部委提出质询案,而没有赋予代表向最高人民法院提出质询案的权力;再如,宪法规定最高行政机关应当向全国人大作工作报告,但是并没有要求最高人民法院也这么做。可见,宪法对最高人民法院和全国人大关系模式的确定,有别于对行政机关的规定,这一方面实现了全国人大对最高人民法院审判活动的监督,另一方面,还最大限度地保障了最高人民法院依法独立行使审判权。
(三)中西方司法制度比较
西方资本主义司法制度形成的理论基础是孟德斯鸠的三权分立学说。即将立法权、司法权、行政权分别赋予议会、法院、政府掌握和行使。而我国司法制度形成的理论基础是马列主义国家学说和法律学说,主张国家权力的统一性。在议行合一和民主集中制的原则下构建国家机构。国家的一切权力属于人民,国家权力机关根据人民的利益和意志统一行使国家权力。这一理论基础的不同导致了中西方司法制度也存在巨大的差异:首先,在司法权的来源上,西方国家根据“人民主权”和“三权分立”的理论认为司法权直接来源于人民主权,是将国家权力三分之后的结果。而我国的宪法理论不承认三权分立,认为司法机关依法行使司法权不过是统一权力下的分工,而不是分权。其次,在法院的宪法地位上,各国一般认为法院与行政机关的地位平行,主要区别在于法院与代议机关的关系不同。在信奉“议会至上”原则的英国,认为法院的地位要低于议会,而在三权分立比较彻底的美国,法院被认为是与议会平行的国家机关。而在我国,根据宪法的规定,行政机关、司法机关地位平行,但它们都从属于权力机关。此外,在司法体制、具体的审判制度上,中西方也存在巨大差异,在此将一一论述。
正如前文所述,在一国的宪法制度中,司法制度与法治政府的构建关系尤为密切,充分比较中西方司法制度的差异,掌握我国司法制度的特点,不但对于我们正确地借鉴西方法治政府的理论和经验极为重要,而且也是构建我国法治政府的基本前提。