二、完善行政救济制度的前提：理性看待行政纠纷

落实《决定》所提出的完善行政救济制度的目标，一个重要的前提就是应当理性看待行政纠纷。在构建社会主义和谐社会的进程中，应当如何看待行政纠纷，是摆在各级政府面前的一个重要而现实的问题，同时也在考验政府执政能力。

（一）行政纠纷

纠纷是指社会主体间的一种利益对抗状态，它是人类社会的一种常见现象。人类社会是一个既有冲突又有协调的社会。有社会必然就会有纠纷。无论是人类文明的发展史，还是司法制度的演进史，都可以看成是一部纠纷解决方式的演化史。而人与人之间纠纷之所以会产生，一切皆源于利益的不同，或者说是利益在一定范围内发生了冲撞。

中国在传统文化理念上是排斥纠纷的。有学者分析，重“和谐”是中华文化的基本价值取向，代表中国传统文化的儒道两家都以“和谐”作为价值追求的目标。以孔子为创始人的儒家强调“和为贵”、“知和而和”，以老子为创始人的道家倡导“知足”和“不争之德”。尽管这一价值取向具有积极的正面意义，但也隐含着排斥纠纷的罪恶纠纷观。此种观念通常视“纠纷”、“矛盾”为秩序的对立物，把纠纷作为不必要、不正常的“恶”，从而对纠纷采取完全的否定态度。这种对待纠纷的观念也实际影响了人们法律上对纠纷的认识，在古代的裁判文书中有所体现。宋朝名宦胡颖在一篇判词中曾经谆谆教诲道：“词讼之兴，初非美事，荒废本业，破坏家财，胥吏诛求，率徒斥辱，道途奔走，犴狱拘囚。与宗族诉，则伤宗族之恩；与乡党诉，则伤乡党之谊。幸而获胜，所损已多，不幸而输，虽悔何及。故必须果抱怨抑，或贫而为富所兼，或弱而为强所害，或愚而为智所取，横逆之来，逼人已甚，不容不鸣其不平，如此而后与之讼，则曲不在我矣。”以此教育人们尽量远离争议，避免纠纷。纠纷的本质是主体的行为与社会既定的秩序和制度以及主流道德的不协调或对之的反叛，与既定秩序和制度以及主流道德意识所不相容，具有反社会性，由此可见人们在心目中对“纠纷”、“争议”所持的态度。对一般纠纷是如此，对于行政纠纷，人们更是谨小慎微，在很长的一段时间里，许多人都将政府机关视为“上级”, “民不与官斗”、“下不能犯上”等观念曾经是社会生活中必须奉行的重要信条。而这种对待纠纷的观念，很大程度上决定了社会对待纠纷和处理纠纷的态度，“罪恶纠纷观的支配作用，使得立法及司法都必须在惩处纠纷制造者、惩处兴起诉讼者的理念下运作，更加加剧了扼杀疏导纠纷的社会机制，从而也就继续制造了中国社会的无权利状态的延续和繁盛”。这种对待纠纷的消极态度，既不可能解决纠纷，更无助于消除纠纷，从而也就不可能达到“社会和谐”的目的。

在不同的社会历史条件下，人的利益都是客观存在的，只不过利益的内容有所不同而已。人们要获得更好的政治、生产、生活或其他方面的条件，必然会产生各种不同的利益需求。因此，人类在其生存与发展的过程中，不论是人与自然界的相互作用，还是处理人与人自身之间的社会关系，其一切活动都与利益有关。人们在利益的表达和争取过程中，由于各自所处的立场不同，必然会发生冲突、对抗，这是不以人的意志为转移的客观现实。而当利益与利益之间产生对立、冲突或碰撞的时候，就会出现利益纠纷。如国与国之间会因为利益和立场的不同而产生纠纷，从而有可能引发战争；人与社会之间由于群体与个体之间的矛盾而引发冲突，从而产生人与社会的纠纷；公民与公民之间、公民与组织之间以及组织与组织之间因为权利的不同主张或者个体利益受到他人的侵犯，也经常酿成平等主体之间民事法律意义上的纠纷；公民、组织与政府之间由于对法律的不同理解，或者由于公民、组织认为自己的个体利益被政府的行政权力侵犯，或者政府确实由于实施了行政侵权行为而使公民、组织的权益客观上受损，从而使行政纠纷出现，导致行政法上的争议。尤其是我国目前正处在社会大变革时期，各种利益需求日益增长，各种矛盾也层出不穷，纠纷和冲突是难以避免的。

在我国，行政纠纷同样是一种客观存在。它是指由于行政机关行政权力的行使而与公民、法人或者其他组织之间所产生的一种对抗状态，同样是一种利益冲突的表现。在改革开放以前的很长一段时期，我们的意识形态中基本上不承认有行政纠纷的存在，不承认在我们这样的社会主义国家中，政府与公民之间还会产生利益冲突或对抗，因为我国长期实行的是高度集中的计划经济体制，在这种高度集权化、一体化的体制下，我们着重强调的是国家利益与公民利益的高度一致性，“国家和社会高度融为一体，组织和个人又化为一炉”，而统一的意识形态又“可以统一人们的思想，从而统一人们的行动，为权利的运行提供合法化依据”。在这样的社会背景之下，承认政府与公民之间会有对抗性质的行政纠纷存在，无疑是一种与社会主流意识背道而驰的“大逆不道”的理念，不可能有生存的空间。不仅意识形态如此，人们的日常生活和工作也基本上是在这种意识形态的强力支配下进行的，政府的一切命令，都被视为“至高无上”的“上级指示”，必须无条件地执行和贯彻。政府无论作出什么决定，公民都必须无条件接受是那个时期的基本社会状态。因此，在计划经济时代，根本不可能存在“行政纠纷”的语言环境。

然而，在计划经济时代，并不是完全没有行政纠纷或者其他纠纷的踪迹，只不过这种纠纷已经被高度集权化、一体化的体制所淹没了，更主要的是没有解决纠纷的有效途径。例如，十多年前就有学者对此有过一段精辟的分析：

在体制改革之前，中国实行的是高度集中的体制。高度集中并非就经济领域而言，而是泛指社会的所有领域。经济领域固然是高度集中，但谁又能否认其他社会活动领域不是高度集中呢？传统的高度集中的体制之所以需要改革，就在于它扼杀了社会生活中各种组织和个人的积极性、主动性，大家都对上等、靠、要，等政策、靠钱物拨付、要待遇。在经济领域的政企不分，使企业丧失了活力，在其他领域的政事不分、政群不分、党政不分，则使社会失去了活力。在这种一切不加区分的体制之下，行政诉讼没有产生和存在的基础。传统体制下，当纠纷产生后人们的习惯说法是：“找领导去”“上单位去”“找主管部门去”，正是在这种体制下人们正常的心理反映。因为当每一个人都分别隶属于不同的行政单位时，人们相互之间产生纠纷后的解决，也必然是通过诉诸于共同的上级单位。

上述这段论述，说明了在当时的历史环境之下，各种社会主体都混为一体，都在一种高度一体化的体制下工作、生活和学习。由于没有法的观念，更缺乏法律制度，人们即使发生纠纷，谁也不会去辨别属于什么性质的纠纷，所以，具有行政纠纷性质的纠纷即使偶尔出现，也不可能被人们真正地认识到。由于缺乏解决纠纷的有效途径和方法，“单位”就成了解决争议的唯一机构，而“找领导”、“上单位”解决问题也就成了解决争议的唯一途径和方式，而这种方式和途径，也根本不可能有正当、合理的程序规则可言。

然而，改革开放以后，政府与公民、组织之间的关系得到了重新调整。高度集中的计划经济体制下政府与公民、组织所表现出来的上下级之间的行政隶属关系以及政府以强制命令为唯一管理模式的体制逐渐得到改变。改革开放以后，政府与公民、组织之间的关系成为一种新型的法律关系，政府是依法享有公共管理职能的行政主体，必须依照法律的规定从事各项活动，依法行政成了政府工作的准则；公民和组织也依法享有宪法和法律所规定的各项权利，企业逐渐成了独立的市场经济主体，个人成为具有独立人格的公民，而且政府有义务保障公民、组织权利的实现；同时，以协商、沟通、指导为表现的行政管理方式也不断出现。1982年《宪法》及四次《宪法修正案》所确立的民主政治制度，为我国行政法治的发展奠定了坚实的基础。同时，社会主义市场经济体制的确立，极大地唤醒了公民和组织的主体意识、权利意识和法治意识，对行政权力依法进行制约和监督也成了社会的共同需求。当行政机关没有依照法律的规定行政而侵犯了公民、组织的合法权益，或者公民和组织从自己对法律和权利认识的角度认为行政机关的行为违反法律、侵犯自己合法权益时，行政纠纷的出现就是一种不可避免的社会现象。

多元化的社会结构，必然产生多元化的利益需求，不同的利益也必然会在社会发展中产生矛盾和冲突。正如《决定》所指出的，“特别要看到，我国已经进入改革发展的关键时刻，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题”。在这些矛盾和问题中，行政机关与公民和组织之间的矛盾和问题占有一定比例。

为什么在全面推进依法行政的背景之下，还会频繁发生行政纠纷呢？原因主要有以下三个方面：

第一，依法行政原则的实施还存在一定的问题。改革开放以后，尤其是《行政诉讼法》颁布和实施以后，我们虽然一再强调政府要依法行政，我国的依法行政建设也取得了巨大的成就，积累了宝贵的经验，但是由于受传统观念的影响，与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距，主要表现为：行政管理体制还不适应社会主义市场经济的发展要求，依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设与客观规律不协调，难以全面、有效解决实际问题；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效地制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。这些问题的存在，已经在实践中对公民或组织的合法权益产生了影响，从而导致行政纠纷的出现。

第二，公民和组织权利意识的觉醒和增强。改革开放进一步唤醒了人们对民主和法治的向往，个人和组织的独立性增强，权利意识、主体意识和法治意识有了空前提高。当认为行政机关的行为侵犯自己的合法权益时，公民和组织就会从维护自身权利的角度，对行政权行使的正当性和合法性提出质疑，并通过相应的手段维护自身的权利，从而不可避免地产生行政纠纷。

第三，多元性利益的存在。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，我国正从传统一元化社会向多元化社会迈进，不同的利益主体、不同的价值取向、不同的利益需求开始出现和形成，因此不同利益主体间的冲突和矛盾也随之增剧。在利益多元化的环境之下，有些社会主体要求政府应当得到的利益而没有满足，就必然会引发行政纠纷。

因此，行政纠纷是社会发展进程中的一种必然现象，是一种不可避免的社会现象。只有正视这一点，我们才会从制度上去尽力完善解决行政纠纷的机制。改革开放以来，我国行政诉讼、行政复议、行政赔偿以及信访等制度的建立和健全，实际上在制度上明确宣示了行政纠纷在我国社会中的客观存在，而建立和完善这些制度的目的就是为了解决实际存在的行政纠纷。

（二）必须理性看待行政纠纷

既然纠纷或争议是不可避免的客观存在，那么，对待行政纠纷，我们应当持什么样的态度，是回避纠纷、压制纠纷，还是理性地对待行政纠纷，这是我们在构建和谐社会过程中必须思考的一个重要问题。

长期以来，我们对于纠纷，尤其是行政纠纷一直持回避态度，一旦发生行政纠纷，就觉得好像极大地扰乱了社会秩序，影响了社会稳定，为我们的社会所倡导的主流理念所不容。当然，行政纠纷的出现，从某一方面来说，确实可能表现为对我们所追求的社会秩序产生不利乃至重大影响，有的行政纠纷也表现出明显的反社会性倾向，与我们所倡导的稳定局面格格不入。但是，从行政纠纷的总体来说，却不能完全与“扰乱社会秩序”和“破坏社会稳定”划上等号。当前，有一些地方的政府部门对待行政纠纷采取的是一种消极、对抗或者拦截的态度，实际上就是视行政纠纷为“异端”，将行政纠纷简单地作为我们前进道路上的“绊脚石”来看待，一旦出现行政纠纷，一些政府部门犹如“惊弓之鸟”，常用的方法就是千方百计地压制诉求、掩盖矛盾，从而追求一种表面上的“稳定”，而不是以积极的态度面对矛盾和解决矛盾，甚至反其道而行之，采取比较偏激的手段对待行政纠纷。如有的地方竟然进行所谓的“防爆演习”，随时准备对付一些与行政纠纷有关的“突发事件”。《南方周末》在2007年年初刊登的一篇《如此“设计”不妥》的文章就披露了下列事例：

一声爆炸的巨响，大楼的一些窗口喷出滚滚黑烟。未几，消防车呼啸而至，高压水喉直指起火点。而与此同时，则见数名战士冲进楼内，几多伤员被抬出楼外。……

以上这些情景，皆出自某个城市最近的一次“突发事件”。但，“突发”倒很像是“突发”，可“事件”却实属有关部门事先设计的。因此，实在对不起，让大家虚惊了一场！而这整个过程，如果“有以名之”——给它一个确切的说法，那就该是有关部门对突发事件应急处理的一次“演习”或曰“演练”。

“演习”或“演练”，这本身没有什么不妥；为了“防患于未然”，这一切也实有必要。但，让人惊诧的是——请听当地电视台引用官方话语对它所作的报道：啊，原来，那座大楼乃是市政府的办公楼，而那“爆炸”则是上访人员所为！这么个“设计”，除了把上访人员视作“天大的麻烦”，还将他们“设计”成“十恶不赦的罪犯”了！

上述事例中的行政机关所进行的“演习”（或“演练”），将上访人员“设计”成了欲将市政府大楼“炸掉”的“罪犯”，而随时采取“紧急措施”对付这样的“突发事件”。在这种对待行政纠纷的强烈“敌对情绪”支配下，当地政府以及有关部门平时对待一般行政纠纷的态度就可想而知了。正是在这样的理念引导下，有的地方对待上访人员以及行政纠纷的其他当事人，擅自动用国家强制力量，采取拘留、扣押甚至更为严厉的手段予以压制和打击也就不足为奇了。

另据媒体报道，在江苏省苏州市高新区（虎丘区）浒墅关镇，因不满拆迁补偿过低而代表村民向政府讨说法的村民代表被强行“请”进别墅，参加信访专题学习班。“学习”期间，被数人看守，不允许走出房间；学习班里没有人讲课，只发两本《信访条例》和一份苏州市政府16号令文件，然后就是轮番的“劝导”，不准睡觉、罚站，而且晚上房间里灯火通明，白天却不准拉开窗帘。有多人被强行参加苏州市浒墅关镇政府组织的信访专题学习班。这些人的共同身份是：试图状告政府大规模拆迁非法的村民代表。这次拆迁共涉及两千多户村民，拆迁是为了给一个叫浒墅关工业园的项目提供土地。此前当地政府一直坚持以16号令为拆迁补偿标准，而这份6年前制定的补偿标准给村民们带来了巨额损失。由于拆迁补偿太低，村民强烈不满，在发现拆迁几乎不具备任何合法的手续后，一些村民寻求通过诉讼维护自身权益。然而，当地政府部门却以限制人身自由甚至更严厉的方式逼迫村民屈服。在这个“学习班”中，“学员”不但人身自由受到限制，而且还被威胁，一位叫陈建国的“学员”的境遇很能说明问题：

“按照中央、省、市要求，为进一步增强信访人的法律意识，规范信访行为，引导群众正确合法地进行信访活动，维护信访秩序，我办将于2007年2月26日至3月13日举办第一期专题学习班，请你接此通知后，于2月27日×时前到指定地点报到，特此通知。”这份落款为浒墅关镇综合治理委员会办公室的通知上这样写道。

……

“桌子上放着16号令和两本信访条例叫我学，也没有人给上课”,“所有的人都在不停地说我，叫我不要上访，不要和政府打官司，赶紧签协议。他们还威胁，如果不和政府合作，就永远都别想走出这个房间。”

……

陈建国最初收到的通知上写着，学习班的截止日期是3月13日。3月13日到了，被认为学习态度不好的他，等来的不是重获自由，而是一张新的通知：“……现为加强学习效果，巩固法律意识，进一步规范信访行为，特延长至3月19日。请你接此通知后，于×月×日×时（时间为空白）前到指定地点报到。特此通知。”延期通知在复述了前一份通知的内容后写道。

这让已经“学习”了7天、身心疲惫的陈建国感到了绝望。此时的他只想如何早点走出东渚宾馆201房间。

3月14日，陈建国“投降”了。3月15日，陈建国写下了承诺书，保证不上访、不告状，第二天又被迫在《动迁安置房购销合同》、《苏州高新区住房拆迁房屋安置协议书》、《苏州高新区浒墅关镇动迁户资金结算单》等文件上签字，并领了安置房的钥匙。

这种名为“学习班”，实为以限制人身自由的方式进行强制压制、威逼告状村民屈服的行为，不但与我们所提倡的正确看待行政纠纷的理念格格不入，而且这种限制人身自由的行为本身就是对公民权利的粗暴侵犯。

还有一种倾向，对待行政纠纷，相关部门采取的是比较“温柔”的方法进行拦截、阻挡，甚至采用将上访人员“灌醉”的方法达到暂时“息访”和“控访”的目的。例如：

《半月谈内部版》第1期刊登记者专稿说，为反映集资电改中的非法行为，辽宁省铁岭县凡河镇农民赵义华、王成友一大早就赶到某信访机关上访。还没到门口，就过来一个穿便装的人，问到：“你们是哪的？”

“辽宁铁岭的。”两人回答。听到这话，又过来两个人，把他们拽到旁边的一辆面包车上，边拽边说：“跟我们走吧，这事儿回去肯定给你解决。”

随后，赵义华、王成友被带到一家宾馆。正在此等候的县公安局一位负责人说，你们这事儿，我知道。回去指定给办了，你们就别乱跑了。随后，两个“便衣”一路“陪同”，乘坐客车将他们送到家里。然而，被截回来后，他们反映的问题并没有得到解决。

一般而言，截访者都会好言相劝，把本地上访者接到宾馆，管吃管喝，为他们买好回去的车票；必要时，则直接用“专车”把上访人送回家。对于一些“不信劝”的上访者，有的工作人员采取了一些强制手段。

与截访相对应的是“控访”，即对有越级上访倾向者进行盯梢，一旦有“情况”即对其进行“控制”。河南省一位基层干部告诉半月谈记者，一般采取“人盯人”的办法，一个干部看一个上访者，或者几个人看一个人。不少村干部情急之下，只好请那些要到上面上访的人喝酒，直到将对方喝醉为止。

据悉，截访的开支很大，光截访者食宿费就要支付相当一笔，还要腾出一些车辆随时准备往回拉人。山东一位基层领导坦言：“上面传信来要我们去接人，立即派出两三个人过去，连吃带住加汽油费，一次就花了一两万元。”截一个上访者的费用有时足以解决其实际问题。

上述文章中所谈到的情况，虽然没有将上访者作为“异己”看待的过激行动，而是采取“好言相劝”、“请喝酒”的方法，甚至采取“骗”的方式进行截访和控访，但这些方法同样是以达到阻挡和压制信访为目的的。

在实践中，有的政府部门对待信访是如此，对待其他行政纠纷同样也采取了一些不正确的态度。如对于行政复议，一些地方和部门的领导认为申请行政复议是给政府“找麻烦”，对新形势下依法及时解决行政纠纷是政府的一项基本职能的认识不到位，对通过行政复议制度解决行政纠纷还缺乏必要的了解，不善于运用行政复议手段解决行政纠纷所反映出来的矛盾和问题。有的地方和部门采取消极不作为的方式对待行政复议案件，对于行政复议不受理、不审查，更不作出复议决定。有的机关、部门之间相互推诿、敷衍塞责，致使相当一部分行政纠纷的处理仍游离于法定渠道之外，许多行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议，不少行政机关仍陷于应付信访、应对行政诉讼的被动局面。一些地方和部门的领导对行政复议能力建设关注不够，市、县的执政能力建设尤为薄弱，机构不健全、编制不到位、队伍不稳定、素质不够高等问题比较突出。出现这些问题的关键原因，是我们的一些政府及其相关部门，由于传统观念的影响，在对待行政纠纷的态度上仍然存在很多误区，他们总是认为行政纠纷的存在是一种不稳定因素，说明我们的一些政府部门对于行政纠纷还没有树立正确的观念。然而，要构建和谐社会，完善行政救济制度，我们对行政纠纷首先必须要有正确和理性的态度。我们应当看到，行政纠纷的出现是一种社会必然现象，而且它在一定程度上对于我们进一步完善行政法律制度等方面还具有积极作用。

首先，我们必须从利益表达角度客观承认行政纠纷存在的必然性。在现实生活中，纠纷的生成未必都是纠纷主体恶意滋生事端的结果，在相当大程度上，是社会主体在社会交往过程中通过不同的行为将自己的利益需求、价值取向在各个方面表现出来，由此衍生出摩擦。正如前文所述，在一个社会中，利益的存在是必然的。只要人在社会上生存，必然有关于自身利益的追求。人们为了利益而结合，但也为了利益而争斗，相互之间的利益是存在冲突的。社会充满了复杂的利益冲突，有利益冲突即可能发生纠纷。正如利益冲突为人类社会所不可避免一样，纠纷的产生也就成为十分正常的事情。尤其是改革开放极大地唤醒了民众的利益意识，各种利益主体和利益需求也呈多元化倾向，因利益的表达而产生相应的纠纷应当是社会的一种正常现象。从某种意义上说，人类社会正是在各种利益的不断冲突和对抗中逐步走向文明的。只有纠纷的“推动”，才可能产生解决纠纷的规则，从而促使社会进一步向健康方向发展。行政纠纷虽然表现为公民和组织对政府提出的利益需求，但这种利益需求的提出，又何尝不是对政府应当维护公民合法利益的一种正当的期望呢？

其次，因利益表达而产生的行政纠纷对于促进制度建设具有积极的作用。长期以来，我们对纠纷，尤其是行政纠纷对社会秩序所产生的消极作用考虑得过多，而对其积极一面则思考得相对较少。利益需要表达，利益也需要积极地去争取，同时利益需要在法律范围内加以保护。只要是在一定的法律规则引导下的利益表达和利益争取行为都应当被视为合理和合法的行为，法律不仅应对此加以确认，而且更要以积极的手段对此进行适当的保护。庞德在论述法的作用和任务时曾把利益作如下表述：“利益是个人所提出来的，它们是这样一些要求、愿望或需要，即：如果要维护并促进文明，法律一定要为这些要求、愿望或需要作出某种规定，但是它们并不由于这一原因全都是个人的利益。”庞德把利益规定为“人们个别地或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或愿望，因而在安排各种人们关系和人们行为时必须将其估计进去”。利益需要法律确认，也需要通过法律来实现。至于一些在当时看来不合理、不合法的利益需求，实际上也在一定程度上对我们的制度建设提出了更高的要求，从而使我们思考现行制度中的缺陷与不足，促使更好地完善各项制度。不少纠纷的产生已经暴露了我们现有制度在某些方面的缺陷和不足，如最近几年发生的强制拆迁问题就很能说明这一点。2003年3月7日，因对拆迁中房屋补偿款不满，杭州退休教师刘进成身穿白大褂，与另外十余名普通市民在杭州市上城区政府门口“宣传宪法”，后被当地公安机关拘留。此外，2003年9月15日，安徽省池州市青阳县蓉城朱正亮在北京天安门金水桥前自焚，南京居民翁彪自焚身亡等事件均涉及房屋拆迁问题。安徽五河县实施“为民办实事工程”，修建作为县城标志性形象工程的大型豪华广场，涉及拆迁的190多户居民对此怨声载道。面临被强行拆迁，政府补贴的安家费过低根本无法安家，使得100多户贫困户的生活雪上加霜。这些事件表明，拆迁问题从表面上看是城建纠纷问题，实际上则已牵涉到法律制定、政府职能、公民财产权等多个方面。在笔者看来，上述纠纷的产生和存在实际上就源于我们某些现有制度设计、运作中的问题。“群众信访中的各种问题，绝大多数都是因为我们工作的出发点不正确或者工作方式方法不正确造成的”, “特别是对群众越级上访，仅限于拦、堵、卡、截，不下工夫解决实际问题，导致信访渠道不通，矛盾激化，上访的规模和激烈的程度越来越大。”如果一味地用强制手段压制甚至采取拘留等方式阻抑行政纠纷，不但会使纠纷激化、矛盾尖锐，实际上也压抑了社会对制度建设和制度创新的正当需求，这与我们构建和谐社会的宗旨是背道而驰的。

最后，行政纠纷所反映出来的利益冲突是不同价值观念共存的表现，这正是和谐社会建设中必须考虑的重要内容之一。允许行政纠纷的存在，即意味着允许不同的利益和不同的价值观念的存在。和谐并不代表没有纠纷，稳定也并不意味着一成不变。社会是在矛盾和纠纷中发展的，没有纠纷、争议、矛盾，产生不了推动社会进步的动力，只能导致故步自封，自我封闭，自我满足，导致社会没有进取精神，这样的“和谐”不是真正的和谐，只能是一种纸面上的“稳定”而已。美国社会学家波普诺指出，没有冲突的社会是一个无生机、沉闷乏味的社会，而这并不是我们所追求的社会。依此推理，一定范围内矛盾的出现，可以为社会和政治稳定提供活力和“安全阀”。现代冲突理论强调社会冲突的“正”功能，认为冲突不止是导致社会的不和谐，它还具有社会整合的作用，关注点在于冲突通过怎样的机制推动变革、阻止社会关系的僵化。现代冲突论在承认社会冲突的普遍性的同时，将社会和谐作为社会的落脚点，并建设性地认为社会冲突具有社会整合的功能，是社会变迁的动力。如果用掩盖和压制来实现表面的和谐和稳定，只能实现表面上的稳定。而稳定本身是个中性词，可能意味着良性的秩序，也可能意味着保守、滞后、不公平、酝酿着危机的秩序。表面的稳定可能也在为激烈的社会动荡酝酿爆发力，良性、持续的政治发展才能为社会与政治稳定提供长治久安的活力。用压制的方法实现的表面稳定，并不是真正的和谐。正视纠纷，尊重各种利益的表达，进而以积极的态度解决纠纷，才有可能达到相对的和谐。社会是向前发展的，在发展中还会有新的纠纷和新的矛盾，只有不断地正视矛盾，理性地对待纠纷，并透过纠纷和矛盾，正确地看待我们制度中的不足，并在不断解决纠纷和矛盾的过程中寻找和探索解决问题的新思路和新方法，进一步完善我们的制度，在制度完善的过程中，不断地解决一个又一个纠纷，从而使社会达到真正的和谐。

同时，政府所追求的利益与公民所追求的利益可能产生不一致是社会的正常现象。我们应当客观地看到，政府所追求的国家利益、公共利益既与公民利益有一致性，在一定情况下也有矛盾的一面。在现实生活中，政府一般都以国家利益和公共利益维护者的身份出现，而公民则较多地从自身利益的角度提出诉求。当国家利益、公共利益与公民利益产生矛盾的时候，则较容易产生行政纠纷。在对待这类纠纷的问题上，我们应当使公民基本的诉求表达的权利得到保障。社会和谐需要两个基本条件：一是公众基本利益需求得到满足；二是公众基本诉求表达得到保障。而要满足这两个条件，就应当正确看待由于公众基本利益和基本诉求表达与政府在利益不完全一致的情况下而产生的行政纠纷。

行政救济属于行政法上的救济制度。对于制度的作用，有学者曾经论述道：“纵观现代化发展的历程，可以看到，现代人类文明的发展，是在三大推动力量下展开的：即人的发展、制度的建构与科学的进步。人的发展，使人获得日益自主和独立的空间；制度的建构，使财富的增长与公共秩序完善形成内在的统一；科学的进步，使有限的资源在无边的智慧中获得无限的能量。”行政纠纷表现为政府在行政管理过程中与行政相对人之间所产生的纠纷，实际上是政府的行政权力与公民权利之间在一定程度上的冲突和对抗。这类纠纷在我们的社会中不但客观存在，而且已经被我们从制度上所确认。以解决行政争议、监督行政权力、维护公民合法权益为宗旨的行政复议、行政赔偿以及行政诉讼、信访等制度，就是以解决行政纠纷为己任的。这些制度的建立，实际上就是客观地承认了行政纠纷是客观存在的一种社会现象。

改革开放以来，我国一贯重视行政救济制度建设。在我国的重要文件中不止一次提出建立和完善行政救济制度，如党的十三大报告明确提出了要加强行政立法、制定行政诉讼法的任务。正是在这样的背景之下，被誉为我国“社会主义法制建设里程碑”的《行政诉讼法》于1989年4月顺利出台，随后的一系列行政救济制度的建立和完善，都是我们正确看待行政纠纷的体现。在现代法治国家，为了在行政权的运行上正确贯彻和实现以人民主权为核心的民主主义原则，必须强调民主参与，积极推进参与性行政。其中最为重要的，是建立并完善必要的利益表达与实现机制，使不同阶层和群体，甚至不同地域和个人的利益得到表达。

笔者认为，是否理性地看待行政纠纷，是一个观念问题，而如何解决行政纠纷，则是属于制度建设的范畴。但是，观念和制度是相互联系的，观念是制度的基础，如果没有在观念上对行政纠纷有正确的认识，就不可能有完善行政救济制度的积极性。肯定行政纠纷在一定程度上的积极意义，并不意味着放任其无秩序、无规则的发展，而是通过透视行政纠纷，反观我们制度建设中的不足，从而使我们认识到加强制度建设的紧迫性，并通过制度建设达到社会的公平正义。“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等各方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务”。同时，“纠纷积极功能的发挥，是以纠纷的合理解决和恰当处理为前提和基础的”。因此，完善行政救济制度是构建和谐社会的重要制度保证，而通过正当、公平、合理的行政救济程序实现行政救济领域的社会公正则是完善行政救济制度的核心内容。