第一节 苏维埃俄国反对帝国主义兼并弱小民族，争取和平的外交政策
十月革命胜利对国际关系的影响
帝国主义为重新瓜分殖民地和势力范围而进行的第一次世界大战，加剧了资本主义所固有的各种矛盾，为国际关系的历史性大转折准备了客观物质条件。1917年11月7日（俄历10月25日），布尔什维克党和列宁领导俄国无产阶级和广大劳动群众举行武装起义，推翻了资产阶级的统治，建立了世界上第一个无产阶级专政的社会主义国家。
俄国十月革命的胜利开创了人类历史的新纪元，揭开了国际关系新的一页。斯大林指出：“十月革命不仅是‘一国范围内的’革命，而首先是国际性的、世界性的革命，因为它是全世界人类历史中从旧到新的根本转变。”（注：《斯大林全集》第10卷，人民出版社1954年版，第144页。）过去的革命，结局通常都是由一个剥削集团代替另一个剥削集团执掌政权，而十月革命却使俄国受压迫受剥削的无产阶级变成为统治阶级。从此，在占地球六分之一的土地上，一个无产阶级掌握政权的国家，以崭新的面貌出现在国际政治舞台上，为国际关系注入了新因素。
十月革命的胜利冲破了帝国主义阵线，打破了资本主义独霸的一统天下。十月革命前，国际社会是帝国主义占统治地位的世界资本主义体系，沙皇俄国是帝国主义最大的后备军和东欧的看门狗。它在经济上很落后，但它依靠军事暴力实行残酷的民族压迫，推行对外扩张政策，掠夺了大量的土地，成为帝国主义人力与物力的来源。十月革命的胜利使帝国主义失去了它在东方最大的后备军与广大的市场，这就加深了世界资本主义体系的经济与政治危机。更主要的是，苏维埃国家的诞生与巩固，国际社会不再是一个统一的世界资本主义体系，而出现了一个与它对立的社会主义国家。社会主义制度与资本主义制度的矛盾成为新时代国际关系中的基本矛盾之一。这一矛盾的存在与发展加深了帝国主义的各种矛盾，并使它激化。从而根本改变了国际关系的格局。
十月革命的胜利鼓舞了世界各国的无产者。正是在第一次世界大战和十月革命的影响下，欧洲资本主义国家的工人运动有了很大的发展，不少国家出现了革命形势。1918年11月，德国爆发了十一月革命，建立了工农苏维埃与巴伐利亚苏维埃共和国。1919年3月，匈牙利工人起义，建立了匈牙利苏维埃共和国。尽管由于帝国主义的武装干涉和社会民主党右派的叛卖活动，这些革命最终被镇压了。但是，战后各主要资本主义国家工人运动的高涨与各国共产党的建立，特别是1919年3月共产国际的成立，这对世界无产阶级革命运动的发展以及对国际关系的发展都有着重大的影响。
十月革命的胜利不仅动摇了帝国主义统治的中心，而且还打击了帝国主义的后方，震撼了帝国主义在殖民地半殖民地的统治，它唤醒了东方，把东方各民族人民卷入了国际政治生活。在第一次世界大战时期，由于帝国主义对军用物资需求的激增，促进了殖民地和半殖民地民族经济的发展，同时帝国主义强迫殖民地和半殖民地人民参加或支援战争，这就促使殖民地和半殖民地被压迫人民反帝斗争的觉醒。特别是十月革命的胜利，苏维埃国家实现了民族平等与民族自决原则，极大地鼓舞了殖民地和半殖民地人民的民族解放斗争。
在十月革命的影响下，1919年中国爆发了反帝反封建的“五四运动”，中国革命进入了新民主主义革命的历史时期；1919年3月朝鲜人民举行了反对日本帝国主义的“三一起义”；1918—1922年印度掀起了反英的民族解放运动；1919—1923年土耳其爆发了反帝反封建的资产阶级革命。此外，阿富汗、伊朗、北非和拉美都爆发了反帝斗争。战后民族解放运动的高涨，“成了世界政治的积极因素，成了用革命摧毁帝国主义的积极因素”（注：《列宁选集》第4卷，人民出版社1995年版，第538页。）。
社会主义国家的出现与日益强大，各国无产阶级革命运动的发展与民族解放运动的高涨，不断地改变着国际政治力量对比，越来越成为影响国际关系发展的重要因素。它极大地削弱了帝国主义的力量，从而使帝国主义在国际事务中再也不能为所欲为了。
苏维埃俄国建国初期的对外政策
苏维埃俄国建国初期所面临的国内外形势是严峻的。当时，第一次世界大战还在进行，它仍处在与德奥集团交战的状态。帝国主义两大集团对苏维埃政权都极为仇视，但由于它们双方正在进行殊死的搏斗，都没有时间，也抽不出力量来进行干涉。它们都力图通过尚未结束的战争来钳制和扼杀新生的苏维埃政权。同时，三年的帝国主义战争使俄国国民经济遭到严重的破坏。战争夺去了俄国数百万人的生命，大量劳动力被征入伍，大片土地荒芜，粮食奇缺，工厂倒闭，千百万苦于战争的工农劳动人民和士兵都渴望和平与面包。因此，列宁指出：“和平问题是现时紧要而棘手的问题。”（注：《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年版，第9页。）只有退出帝国主义战争，取得和平的国际环境，才能争取本国人民和世界各国人民的支持，以便恢复和发展经济，加强国防，巩固新生的苏维埃政权。这就是苏维埃国家初期对外政策所面临的最重要的任务。为了实现这一任务，苏维埃政府颁布了一批重要的对外政策文件，旗帜鲜明地宣布了社会主义国家对外关系的新原则。
1917年11月8日，全俄工兵苏维埃第二次大会通过了列宁起草的《和平法令》。这是苏维埃政权颁布的第一个纲领性的对外政策文件，它以国家法的形式宣布了苏维埃国家对外政策的基本原则。
《和平法令》严厉地谴责了帝国主义战争，并揭露帝国主义各国进行战争的真正目的。它指出：“各富强民族为了如何瓜分它们所侵占的弱小民族而继续进行战争，是反人类的滔天罪行”（注：《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年版，第10页。）。苏维埃政府向一切交战国的人民及其政府建议：立即就公正的民主和平进行谈判，以便缔结和约，实现不割地、不赔款的和平。这是苏维埃国家在国际关系中第一次宣布实行和平的对外政策。
《和平法令》阐明了苏维埃国家反对帝国主义对弱小民族实行侵略和兼并的根本立场，并给兼并行为下了一个科学的定义：“凡是把一个没有明确而自愿地表示同意和希望归并的弱民族或小民族并入一个大国或强国，就是兼并或侵占别国领土，不管这种强制归并是发生在什么时候，不管这个被强制归并或强制留在该国疆界内的民族的发达或落后程度如何，也不管这个民族是居住在欧洲还是居住在远隔重洋的国家，都是一样。”（注：同上书，第10页。）
这个定义有力地揭穿了帝国主义者为侵略和压迫弱小民族的政策提出的种种辩解，直到今天仍然具有重要的意义。《和平法令》还明确主张，受侵略的弱小民族必须“在完全撤退兼并国军队或任何较强民族的军队的条件下，不受丝毫强制地用自由表决方法来解决这个民族的国家生存问题”（注：《国际公法参考文件选辑》，世界知识出版社1958年版，第13页。）。这里提出了一个非常重要的原则问题，就是要撤军，因为只有在撤退兼并国军队的条件下，弱小民族的自决权才能得到保证。
《和平法令》公开宣布苏维埃政府废除资产阶级的秘密外交。这里主要是就资产阶级外交政策的本质而言，不是仅仅着眼于谈判的方式。苏维埃政府声明指出：“秘密外交是少数有产者手中的一个必不可少的工具。”（注：《国际关系史资料选编》上册，第二分册，武汉大学出版社1983年版，第396页。）一切剥削阶级为了实现他们对外掠夺的目的，总是把外交大权掌握在少数统治集团的核心人物手中。他们把人民群众排斥在外交事务之外，并用“国家安全”与“和平”的谎言来欺骗人民。正如列宁所指出的：“最重要的问题，如战争、和平、外交等，都是由一小撮资本家来决定的，他们不仅欺骗群众，甚至常常欺骗议会。”（注：《列宁全集》第38卷，人民出版社1986年版，第314页。）帝国主义大国为了在国际上进行相互勾结与掠夺，它们“把秘密外交制度弄到高度发展的地步”（注：《国际关系史资料选编》上册，第二分册，武汉大学出版社1983年版，第396页。）。因此，“废除秘密外交是实行人民的真正民主的对外政策的首要条件”（注：同上。）。
《和平法令》既向各国政府呼吁，也向各国人民呼吁，特别向主要交战国家的先进工人阶级呼吁，希望他们以无比坚决果敢的行为，帮助苏维埃政权把和平事业以及使被剥削劳动群众解放的事业进行到底。
《和平法令》提出了与资产阶级外交相对立的国际关系新准则，指出了反对帝国主义战争与争取民主和平的正确道路。因此，帝国主义者非常害怕《和平法令》。美国国务卿兰辛把《和平法令》称作“对各国现存社会制度的直接威胁”（注：《美国外交关系文件集（1914—1920年，兰辛文件）》第二卷，华盛顿1960年版，第344页。）。他们把苏维埃政府的和平外交政策视为洪水猛兽。但是《和平法令》对各国人民产生了巨大的影响，它增强了各国人民为争取和平而斗争的决心，得到了各国人民的热烈拥护和支持。
1917年12月3日，苏维埃政府发表了《告俄国和东方全体伊斯兰教劳动人民书》。这是苏维埃国家对外政策的另一个重要文件，它提出了社会主义国家对东方被压迫民族政策的基本原则：即反对民族压迫，坚持民族自决权与民族平等，支持被压迫民族反对帝国主义的解放斗争。文件强调指出：一切被压迫民族应当是自己国家的主人，有权利按照自己的样式来建设自己的生活，有权利自由决定自己的命运。苏维埃政府郑重宣布放弃沙皇政府对东方各民族的帝国主义政策，并愿在平等、友好和互助的基础上建立与东方各族人民的相互关系。
1918年1月25日，全俄苏维埃第三次代表大会通过了列宁起草的《被剥削劳动人民权利宣言》。宣言重申，苏维埃政府对外政策的目的是“争取在各国人民之间缔结以自由的民族自决为基础的、没有兼并并没有赔款的民主的和约”（注：《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年版，第227页。）。它宣布“同资产阶级文明世界的野蛮政策完全断绝关系”，并指出，“这种政策把不多几个特殊民族的剥削者的幸福建筑在对亚洲和一切殖民地以及小国亿万劳动人民的奴役之上”（注：同上。）。
上述文件所阐明的苏维埃政府对外政策的原则和思想，与帝国主义所奉行的掠夺、压迫政策形成了鲜明对比，体现了社会主义国家外交政策的革命特色，在国际关系史上谱写了史无前例的新篇章。
苏维埃政府不仅在宣言和文件中，而且在外交实践中为创建新型的国际关系树立了典范。
1917年11月9日，苏俄成立了外交人民委员部。它清除了不愿与苏维埃政府合作的官吏，挑选了一批老党员、革命工人和士兵参加这一机构。列宁亲自领导了第一批苏维埃外交人员的挑选和培训工作。新成立的外交人民委员部，执行列宁制定的和平外交政策，在成立的第一天就发表了“公布秘密外交文件的声明”。接着，仅仅在一个多月的时间内，就公布了一百多件秘密外交文件。这些文件被中立国的报刊转载，也出现在交战国的报刊上。它在世界各国引起了强烈的反响。密约的公布有力地揭露了帝国主义外交的掠夺本质，促进了欧洲各国人民反战情绪的增长，加强了世界各国劳动人民对苏维埃国家和平外交政策的理解。
1917年12月31日，苏维埃政府通过了关于承认芬兰独立的决议。1918年8月29日，又颁布专门法令，宣布废除沙皇俄国所参与的瓜分波兰的一切条约和协定，并承认了波兰的民族独立。1918年12月25日，全俄中央执行委员会作出决议，承认爱沙尼亚、立陶宛和拉脱维亚的独立。
1921年2月至3月，苏维埃政府先后同波斯、阿富汗和土耳其分别签订了友好条约。苏维埃政府郑重声明：坚决放弃历届沙皇政府对东方各民族推行的压迫政策；废除侵害这些国家人民权利的一切不平等条约和协定；放弃沙俄在这些国家用强力获得的一切特权，并免除它们欠俄国的债务；归还沙俄所侵占的波斯和阿富汗的边境地区。这些条约表明，苏维埃国家坚决摒弃了沙皇俄国的武力兼并政策，它鼓舞了东方被压迫民族和人民的反帝斗争，加强了苏维埃国家与东方被压迫民族和人民的相互联系和相互支持。
为了摆脱外国帝国主义对俄国的经济奴役，苏维埃政府还颁布了一系列经济法令。1917年12月宣布关于银行国有化法令；1918年1月28日又颁布了关于废除国债的法令，宣布废除沙皇政府和临时政府所借的一切外债；1918年4月22日又宣布对外贸易国有化法令。根据这些法令没收了外国帝国主义在俄国经营的企业、矿山和占有的一切财产。它使俄国的经济命脉掌握在苏维埃政府和人民手中，从而维护了苏维埃国家的独立和主权，使它免受外国帝国主义的盘剥。苏维埃政权在国内各个领域进行最深刻的革命改造的同时，立即着手为退出帝国主义战争和缔结和约而斗争。
《布列斯特—立托夫斯克条约》
退出帝国主义战争，争取和平是十月革命胜利后苏维埃国家对外政策的首要任务。为尽快结束战争，1917年11月21日，苏维埃俄国外交人民委员部照会各协约国大使，建议宣布前线停战，立即开始和平谈判。但是，协约国各国政府不理睬苏维埃政府的建议，他们力图使苏维埃国家仍陷于战争之中，以便利用德国的军事力量来扼杀苏维埃国家，同时利用苏维埃俄国牵制和削弱德国的力量。在这种情况下，苏维埃政府于11月26日向德军司令部建议进行停战谈判。
德奥集团对苏维埃政府的和平建议恰恰是求之不得。由于遭到英法的海上封锁，国内经济困难，粮食和战略原料匮乏，人民反战情绪高涨，日子很不好过。为了避免东西两线作战，德国于11月27日答复苏维埃俄国，表示愿意进行和谈。
苏维埃政府为了争取普遍的全面和平，在收到德国答复的当天，再次照会协约国各国政府，希望他们派出外交代表参加和谈。但是，协约国各国政府又一次拒绝了和谈的建议，并采取敌对的态度。美国驻俄大使弗朗西斯在给美国总统威尔逊的报告中说：“阻止俄国退出战争的惟一希望，要看能否破坏目前苏维埃政府正在同中欧帝国举行的单独谈判。因此，我们应当不惜力量来破坏这种谈判。”（注：《美国对外关系文件集（1918年，俄国部分）》第一卷，华盛顿1931年版，第424页。）
鉴于此种情况，苏维埃俄国为了争取和平，不得不同德奥集团进行单独谈判。苏维埃政府在给各交战国的政府和人民的呼吁书中指出：“我们希望缔结全面和约。但协约国的资产阶级迫使我们缔结单独和约，那么责任应当完全由他们承担。”（注：《苏联对外政策文件集》第一卷，莫斯科1957年版，第30页。）
1917年12月3日，苏维埃俄国与德奥集团代表在德军占领下的布列斯特—立托夫斯克开始进行停战谈判。苏维埃代表团团长越飞建议以《和平法令》提出的原则为基础，签订为期6个月的停战协定，并要求德军在谈判期间不得把东线的军队向西线调动。德国代表霍夫曼（东线参谋长）在声明中拒绝了苏俄的建议和要求。12月6日，双方无条件地签订了为期10天的停战协定。同一天，苏维埃政府再次建议协约国参加全面和谈，但是这次呼吁仍然没有得到回答。12月15日，苏德双方又签订了为期28天的停战协定。停战期间，苏维埃政府发表声明，如果协约国不参加和谈，那么，它就不得不单独同德奥集团进行和平谈判了。
和平谈判的第一阶段是在1917年12月22日开始的。在谈判中，苏维埃俄国代表团团长越飞指出，和谈的主要问题和基本原则应该是：“不割地不赔款”，他还提出了与此相适应的六点建议作为谈判的基础：1.不得强行兼并在战争期间所占领的土地，占领军应在最短期间内撤出；2.完全恢复在这次战争期间丧失政治独立的民族的政治独立；3.保证战前未享有政治独立的各个民族，有可能通过全民投票自由地决定归属某国或建立独立的国家；4.在多民族聚集地区，少数民族的文化和政治权利应得到专门法律的保障；5.交战国的任何一方均不承担向对方支付所谓战费的义务；6.殖民地问题应根据第一至第四条规定的原则处理。此外，不准较强民族对弱小民族的自由加以任何间接的压制。（注：同上书，第60页。）
苏维埃政府提出的和平纲领表达了各国广大人民群众的愿望，德奥集团代表不敢公开拒绝。12月25日，德国代表团团长库尔曼在声明中表示：同盟各国代表认为“俄国宣言的主要各点可以作为和平谈判的基础”（注：《布列斯特—立托夫斯克和平谈判》第一卷，莫斯科1920年版，第5—6页。）。但是他在声明中提出了附带条件：只有在一切参战大国都同意的情况下，德国才能接受。这样，实际上就使声明变成了空话。第二天，德国代表霍夫曼说，德国对不割地和平的理解，与苏维埃代表团不同。德国不能撤出它所占领的波兰、立陶宛和库尔兰。（注：库尔兰，现拉脱维亚北部。）他声称这些地区的居民已根据民族自决权原则表示自愿脱离俄国而合并于德国。这充分暴露了德国军事集团的掠夺阴谋。12月28日，根据苏维埃代表团的建议，和会决定休会10天。休会期间，苏维埃俄国再次邀请协约国参加和平谈判，但仍然没有得到答复。
1918年1月9日，和平谈判进入第二阶段。这个阶段的中心议题是撤军和民族自决问题。新任苏维埃俄国代表团团长托洛茨基在谈判中表示，俄国将从奥匈帝国、土耳其和波斯的占领地区撤出自己的军队，同时要求德国及其盟国也从波兰、立陶宛和库尔兰以及俄国其他地区撤出军队。苏维埃俄国将根据民族自决权原则允许这些地区的居民在没有任何外来压力下，通过全民投票来解决它们的政治命运。但是德国拒绝撤兵，它还通过与乌克兰中央拉达（注：“拉达”原意是群众大会。1917—1919年乌克兰反动资产阶级建立的“乌克兰共和国”的最高权力机关称为中央拉达。）签订“协定”，借用民族自决权作为幌子，来掩盖德国对乌克兰和其他地区的兼并。由于意见分歧，谈判无进展。德国最高统帅部认为拖延会瓦解德国军队的士气，因此希望加速谈判的进程。1月18日，霍夫曼拿出一张预谋的地图，根据这张地图所画的分界线，德国要占领整个波兰、立陶宛以及白俄罗斯、乌克兰和爱沙尼亚、拉脱维亚的部分地区；波罗的海沿岸各港口也将置于德国的控制之下。德国代表团要求苏维埃俄国承认这条线作为和平条件，并诡称这不是兼并，而是“出于军事上的考虑”。在此情况下，苏维埃代表团建议休会10天。
在休会期间，布尔什维克党和苏维埃政府内部就是否签订割地和约问题发生了激烈的争论。以布哈林为首的“左派共产主义者”集团，反对任何妥协，主张用革命战争来推动德国无产阶级革命。以托洛茨基为首的“不战不和”派，主张宣布结束战争状态，复员军队，但不缔结和约。列宁正确地主张接受德国的要求，签订和约。他在1918年1月20日写的《关于立刻缔结单独的割地和约问题的提纲》中，科学地分析了苏维埃国家国内外的复杂和困难的形势，以坚忍不拔的精神向党的干部说明接受苛刻的议和条件以争得喘息时机的必要性。他指出，在国内政局不稳，经济困难，前线旧军队处于瓦解状态，新军队还没有建立起来的情况下，完全忽略“现阶段的阶级力量和物质因素的客观对比”，去进行战争“将是一种冒险行动”。（注：《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年版，第252页。）列宁揭露“左派共产主义者”鼓吹“革命战争”的口号“很漂亮，很诱人，很醉人，但是毫无根据，——这就是革命空谈的本质”（注：同上书，第353页。）。这种革命空谈将使苏维埃国家陷入帝国主义布置的圈套，并将断送革命。列宁指出：“我们缔结单独和约，就能在目前可能的最大程度上摆脱两个彼此敌对的帝国主义集团，利用它们相互之间的敌视和战争（这将阻碍它们勾结起来反对我们），在一定时期内可以腾出手来继续推进和巩固社会主义革命。”（注：同上书，第254页。）
1918年1月24日，党中央委员会以绝对多数票通过了列宁的建议：尽力拖延和平谈判，如对方提出最后通牒就签订和约。但是，身为代表团团长的托洛茨基，竟违背党中央和苏维埃政府的指示，他在2月10日同德奥集团的和谈中公开发表声明：“俄国拒绝在割地条约上签字；同时单方面宣布结束同德国、奥匈帝国、土耳其和保加利亚的战争状态；并命令全线俄军完全复员。”（注：特鲁哈诺夫斯基：《国际关系和苏联对外政策史》第一卷，苏联国际关系研究所出版社1961年版，第49页。）托洛茨基的这个“不战不和”的声明给苏维埃共和国带来了严重的后果。
德军统帅部正要寻找借口来破坏谈判并恢复军事行动，便乘机撕毁了停战协定，于2月18日发动了对苏维埃俄国的全线进攻，迅速占领了大片苏维埃国土。苏维埃政府根据列宁的提议于2月19日向德国发出电报，表示愿意根据德国在和谈中提出的条件签订和约。德国政府很快收到了电报，但德军仍继续进攻。2月21日，苏维埃政府宣布“社会主义祖国在危急中”，成千上万的工人和复员的士兵响应号召，组成了武装部队，奋起抵抗德军的进攻。2月23日，年轻的红军在普斯科夫和纳尔瓦阻止了德军的进攻。这一天就成了红军的诞生日。但这时，局势仍很危险。
同日，苏维埃政府接到德国的复电，它提出的条件比原先的更为苛刻。除坚持原先提出的条件外，还要求俄军撤出里夫兰和爱斯兰（注：里夫兰即爱沙尼亚南部和拉脱维亚北部。爱斯兰即爱沙尼亚大部。），并且撤出乌克兰和芬兰，同时要求俄国军队，包括新组建的部队，立刻复员。2月24日，全苏中央执行委员会通过了列宁的建议，决定接受德国提出的要求，并派代表团前往布列斯特—立托夫斯克。
3月1日，和会复会。苏维埃代表团声明：签订和约是“在前所未闻的强制气氛中进行的”，因此苏维埃代表团拒绝讨论和平条件。3月3日，苏维埃代表团与德奥集团代表团签署了《布列斯特—立托夫斯克条约》。条约的主要内容是：俄国放弃波兰、立陶宛、库尔兰、里夫兰和爱沙尼亚；在高加索地区，俄军撤出卡尔斯、阿尔达汉和巴统；俄国承认乌克兰、芬兰为独立国家；俄军撤出芬兰和阿兰群岛；俄国军队完全复员。
《布列斯特—立托夫斯克条约》是一个非常苛刻的掠夺性的条约，它使苏维埃国家丧失了大片土地。但是条约的签订却使苏维埃国家摆脱了战争，赢得了必要的和平环境来巩固苏维埃政权，以便恢复经济，加强国防。因此，列宁在总结苏维埃国家最初的斗争经验时指出：我们的最重要的经验就是在敌强我弱的情况下，必须实行退却，“应该善于利用帝国主义者之间的矛盾和对立”（注：《列宁全集》第40卷，人民出版社1986年版，第59页。）。这种退却不是投降，而是一种革命的妥协。它是为了积聚力量以便进行严肃认真的战斗。1918年11月13日，即在德国战败投降之后，全俄中央执行委员会立即宣布废除这一掠夺性条约。
两次对华宣言和早期的中苏关系
十月革命胜利后，苏维埃政府很重视对华关系。它曾两次发表对华宣言，摒弃了沙皇俄国的侵华政策，确定了新的对华政策的基本原则，揭开了中俄关系史上崭新的一页。
旧中国曾经是国际帝国主义侵略和掠夺的对象，而沙皇俄国是侵略中国最早的国家之一，也是掠夺中国领土最多的帝国主义国家。从17世纪中叶至20世纪初，沙皇俄国通过签订不平等条约先后割去了150多万平方公里的中国领土，还攫取了许多特权。马克思、恩格斯、列宁都曾严厉地谴责沙皇俄国对中国的侵略政策。
苏维埃政权诞生后不久，就向当时中国北洋政府驻俄公使表示愿意同中国政府谈判关于取消不平等条约，放弃在华特权，并在新的基础上建立两国关系的问题。由于当时北洋政府屈从于帝国主义的压力，没有作出积极的响应，因而苏维埃政府的愿望没有实现。
为了使中国人民了解苏维埃俄国的对华政策和推动新的中苏关系的建立，1919年7月25日苏维埃政府发表了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国政府对中国人民和中国南北政府的宣言》，即第一次对华宣言。宣言重申工农政府尊重民族平等和民族自决，反对民族压迫的外交政策；宣布放弃“沙皇政府从中国攫取的满洲和其他地区”；废弃一切特权；“拒绝接受因1900年义和团起义所负的赔款”；把沙皇政府从中国人民那里掠夺的一切交还中国人民。苏维埃政府建议就这些问题和其他一切问题进行谈判并达成协议，永远结束前俄国政府与日本及协约国共同对中国采取的一切侵略行为。宣言还建议两国立即建立正式外交关系。（注：《国际关系史资料选编》上册，第二分册，武汉大学出版社1983年版，第423—424页。）
第一次对华宣言传到中国，受到中国人民的热烈欢迎。全国31个社会团体纷纷发出诚恳的感谢复文，并强烈要求与苏俄建立友好的关系。在国内舆论的压力下，北洋政府于1920年9月5月派出以张斯麟将军为首的军事代表团到莫斯科进行“实地调查”。该团受到列宁的亲自接见。列宁希望两国在反帝的共同目标下联合起来。（注：参见苏联《消息报》1920年11月9日。）
为了加快两国关系的建立，1920年9月27日苏维埃政府发表了第二次对华宣言，即《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国对中国政府的宣言》。宣言重申并发展了第一次对华宣言的原则，它明确宣布：“以前俄国政府历次同中国订立的一切条约全部无效，放弃以前夺取中国的一切领土和中国境内的俄国租界”；俄国公民在中国居住不得享有治外法权，一概服从中国境内的一切法律和规定；中国不给俄国反革命的个人、团体或组织以任何支持，不准他们在中国境内活动；“两国政府采取一切必要措施，迅速建立正常的贸易和经济关系”，互派外交和领事代表，尽快缔结友好条约。（注：《国际关系史资料选编》上册，第二分册，武汉大学出版社1983年版，第426页。）
苏维埃政府的两次对华宣言阐明了苏维埃国家对华政策的基本原则。这是苏维埃政府愿与沙皇俄国的侵华政策实行决裂的具体表现，它赢得了中国人民的热情赞扬和广泛的支持。北洋政府也不得不重新考虑对苏政策，并于1920年12月任命了驻莫斯科总领事，表示愿与苏俄直接谈判。
1922年8月，苏维埃政府派越飞为全权代表来华谈判建交问题。越飞到达北京后开展了一系列外交活动，并与当时北京政府的外交部长顾维钧举行过多次会谈，但由于双方在中东铁路与外蒙古问题上存在分歧，未能达成协议。
中东铁路是根据1896年沙俄政府与清政府签订的《中俄密约》，由沙俄与中国合办在东北地区建筑的一条铁路，原称东清铁路或东省铁路。由满洲里经哈尔滨到绥芬河是干线，由哈尔滨经长春至大连是支线，称南满铁路。日俄战争后，沙俄将南满铁路的长春至大连段转让给了日本。1920年起东清铁路始称中国东方铁路，简称中东铁路。中东铁路建造后，沙俄不仅控制了中东铁路的经营权，而且占领了铁路沿线的土地，攫取了哈尔滨和海拉尔等城市的行政权及铁路沿线的驻军权。于是，外蒙古及东北三省就逐渐成为俄国的势力范围。十月革命后，中东铁路一度为沙俄在东北的残余势力所盘踞。1920年，中东铁路工人罢工，要求原俄国铁路局长辞职，北京政府下令接管中东铁路。这样，中东铁路沿线的军警权、司法权、地亩权均由中国收回。苏俄代表越飞在谈判中强调中东铁路由俄国出资建造，为了苏俄国家的安全，要求中俄共管。北京政府拒绝共管的建议，要求无偿归还该路一切权益，谈判未能达成协议。
外蒙古在历史上是中国领土的一部分。沙皇俄国从18世纪以来，通过收买王公贵族，扶植亲俄势力等阴险手法，对外蒙古进行侵略和渗透。中国辛亥革命时，沙俄乘机唆使外蒙古的封建主宣布“独立”，并与外蒙古签订了一系列掠夺性的条约。1913年11月5日，沙俄与袁世凯政府签署了《中俄声明》，声明宣称：“俄国承认中国在外蒙古之宗主权”，“外蒙古土地为中国领土之一部分”；“中国承认外蒙古之自治权”。（注：《中国近代对外关系史资料选辑》上卷，第二分册，上海人民出版社1977年版，第345—346页。）于是，外蒙古在“自治”的幌子下，变成了沙俄的殖民地。十月革命后，苏俄政府于1919年8月发表了《告蒙古人民书》，宣布承认“蒙古是一个自由的国家”（注：维戈兹基：《外交史》第3卷（上），三联书店1979年版，第311页。），任何外国人都无权干涉蒙古内政。1921年3月1日，蒙古人民党成立，并通过武装起义建立了临时人民政权。4月10日，临时政府为了反对在外蒙的俄国白卫军，请求苏俄政府提供军事援助。7月6日，苏军进入库伦（今乌兰巴托）。11月5日，苏维埃政府承认蒙古人民政府为“惟一合法政府”。在中俄谈判中，北京政府要求苏俄放弃承认蒙古独立并从蒙古撤兵，苏俄非但不同意，并且责备北京政府袒护白党，致使谈判无法继续下去。
为了使中苏建交谈判尽快达成协议，苏联政府决定派副外交人民委员加拉罕为全权代表前往中国。1923年9月2日，加拉罕到达北京。9月4日，他对报界发表一篇声明，重申1919年和1920年的“两个对华宣言的原则和精神仍是我们对华关系的指导基础”（注：《国际关系史资料选编》上册，第二分册，武汉大学出版社1983年版，第428页。）。并指出，苏联政府在同各国人民的关系中，本着完全尊重他国主权及完全放弃侵略所得之土地与财产的基础上，建立与各国人民的友谊。加拉罕的声明也被称为第三次对华宣言，它受到北京各界人民的热烈欢迎，为加拉罕与北京政府的谈判提供了有利的条件。
但是，由于帝国主义从中作梗和北洋军阀的反苏情绪，谈判进展缓慢。加拉罕与中俄交涉督办王正廷经过几个月的反复磋商，才于1924年3月14日拟定了《解决中俄悬案大纲协定》及《暂行管理中东铁路协定》等草案。这时，帝国主义为阻挠中苏建交，继续对北京政府施加压力。北洋政府外交部对协定中若干条款也表示不满，并决定不予批准。这件事引起了北京教育会等九个团体及四十余校学生代表的抗议，其他城市人民团体也通电反对。在全国舆论的责难下，北洋政府深恐情况有变，特别惧怕苏联政府和广东革命政府建立外交关系，于是匆忙再次与苏联代表协商，并正式达成协议。
1924年5月31日，加拉罕与顾维钧分别代表苏中两国政府签订了《中俄解决悬案大纲协定》，又称《中苏协定》。其主要内容是：1.“将中国政府与前俄帝国政府所订立的一切公约、条约、协定、议定书及合同等项概行废止，另本着平等、相互公平之原则及两次对华宣言之精神重订条约、协约、协定”。2.苏联政府声明：前俄帝国政府与第三者所订立的一切条约、协定等，有妨碍中国主权及利益者，概为无效。3.“苏联政府承认外蒙为完全中华民国之一部分，及尊重在该领土内中国之主权”。4.两缔约国在本协定签订一个月内举行会议，商定一切悬案之详细解决办法，并“将彼此疆界重行划定。在疆界未划定前，仍先维持现有疆界”。5.两国政府声明，中东铁路纯系商业性质，除该路本身营业事务直辖于该路外，所有关系中国国家及地方主权之各项事务概由中国官府办理。苏联允诺中国以中国资本赎回中东铁路及该铁路所属一切财产。6.苏联政府放弃在中国的一切租界及特权，放弃庚子赔款，取消治外法权及领事裁判权。《中苏协定》还包括《中俄暂行管理中东铁路协定》及七个声明书和两件公函。（注：《国际关系史资料选编》上册，第二分册，武汉大学出版社1983年版，第429—431页。）
《中苏协定》是中国近代以来外交史上第一个平等友好的条约，它使苏俄两次对华宣言的原则具体化，法律条文化。虽然中东铁路问题与外蒙问题仍没解决，但协定是进一步彻底解决旧的中俄关系中的悬案与建立新的中苏关系的重要文件。这个协定确定了两国之间的正常关系，受到中国人民的热烈欢迎，并推动了中国全国范围的废除不平等条约的反帝爱国运动的开展。
自《中苏协定》签订起，中苏建立了外交关系，并按规定，中国政府将前俄使领馆舍移交苏联政府。1924年6月13日，苏联政府建议把两国外交代表升格为大使级。中国政府表示欢迎，从而苏联成为第一个向中国派遣大使的国家。加拉罕是第一任苏联驻中国大使。