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上海创新卓越全球城市综合管理的实践与展望

陶希东

摘要：全球城市特有的多要素集聚性、复杂性、多元性和不确定性等特征，决定了城市的综合管理能力和水平，对城市安全高质量发展具有极其重要的功能和作用。而作为卓越的全球城市，更需要实施集政府、市场、社会于一体的综合管理。近年来，全面树立综合管理理念，采取综合管理实践，上海已经积累了相关经验。本文主要对上海城市综合管理的实践进行了总结，并提出了未来深化改革的方向与路径。

关键词：上海 卓越全球城市 综合管理

2017年全国两会上，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，上海的城市管理应该像绣花一样精细，要求超大城市不断提高综合管理水平和能力，实现城市管理的科学化、精细化、智能化。2018年初发布的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》提出，到2035年，上海要建成“卓越的全球城市”。因此，从城市综合管理体制机制的视角切入，研究上海建设卓越全球城市需要配套的城市综合管理新体制、新机制和新策略，有利于提升城市竞争力、吸引力和创新力，构筑上海卓越全球城市的软实力，这是一个十分紧迫且具有重大理论和现实意义的研究议题。

一 实施综合管理是构筑卓越全球城市的充要条件

我们认为，拥有开放、协同、整体的综合管理思维、综合管理体制机制、综合管理能力和水平，是一座真正的卓越全球城市有效破解城市问题、保持高效运转、和谐发展的充要条件。

（一）城市综合管理的概念与特点

城市管理是对城市的运行、城市功能的发挥和城市的发展进行“管”和“理”的双重行为。城市综合管理是基于城市管理的一个全新理念和管理方式方法上的创新之举。学术界对此进行了大量的学理探讨，观点各异，不尽一致，目前尚没有一个统一的概念界定。笔者以为，所谓城市综合管理，就是针对城市系统的复杂性、多元性、不确定性等特点，顺应重大社会经济问题具有的内在关联性，发挥政府、社会、市场的多元力量，采取行政、经济、法律、道德、科技等多元手段，通过多部门共同参与、跨边界合作、协同联动的方式，协同解城市社会经济问题的集体行动过程，旨在实现城市各类市政基础设施的完好安全运行，城市各要素的功能得到充分有效发挥，经济、社会、环境效益有机统一，为市民提供一个优美、整洁、舒适、方便、安静的工作、学习、生活、休息环境的整体性行政管理工作。城市综合管理具有如下几个基本特点。

1．管理要素或管理对象的广泛性、复杂性

如果从城市管理的内容与范围上看，可以说，城市综合管理是一个包罗万象的管理行为，既有经济管理、社会管理、文化管理、环境管理等管理子系统，又有城市人口管理、公共服务供给、信息数据管理等软件管理，外延非常广泛。可见，超大城市巨大的人口数量和繁杂的公共事务，使得综合管理的对象具有显著的多元性、广泛性和复杂性，这也决定了管理上的高难度特征。

2．管理主体的多元化和管理目标的一致性

城市综合管理不是政府单方面的事情，更不是某一职能部门所能胜任的事情。与一般专业部门管理相比，城市综合管理最大的特点就是管理主体的多元化和管理目标的一致性。一方面，城市综合管理的主体多元，包括党组织、政府、市场和社会等领域的多个主体；另一方面，在政府为主的管理中，尽管存在部门利益化倾向，但综合管理工作的终极性利益是相同的，都是旨在为市民创造良好的城市生活环境，维护城市安全，提高生活质量。

3．管理运行过程的全覆盖、连续性

综合管理不是“头疼医头、脚疼医脚”，而是从源头出发，努力构筑纵向到底、横向到边的全过程、全覆盖管理，整个管理工作具有显著的链式性、连续性和一体化特性，如针对食品安全管理而言，综合管理就是从田间到餐桌的纵向一体化管理过程；针对城市运行管理而言，综合管理就是连接城市规划、建设、管理、运行、维护、更新等全过程。

（二）全球城市综合管理的基本要求

如果从城市管理和城市治理的角度看，城市管理更强调的是政府职能，要求政府积极有为，主动采取措施，解决制约全球城市安全、公平、可持续发展的重大公共问题。而全球城市综合管理作为一项多要素、多部门、多功能的跨界性整体管理，并不是一个简单的管理行为，需要具备多方面的要求，才会收到综合管理应有的效益。具体而言，全球城市综合管理，需要具备如下六个方面的基本要求。

1．一个以政府为主导的城市跨界综合管理体制

任何管理类议题，首先要解决的是“谁来管、管什么”的问题，这就是最根本的管理体制安排问题。全球城市综合管理也同样如此。既然在原有体制基础上，推行所谓的综合管理，就得首先做出合理、高效的综合管理体制安排，明确谁是实施综合管理的主体（或平台），类似美国在20世纪初广泛实行的城市委员会制，充分明确了城市委员会全权负责城市的综合管理事务，在解决杂乱无章的城市问题方面取得了显著成效。这一点启示我们，全球城市综合管理的实施和运行，必须拥有一套以政府为主导的跨界综合管理新体制，即设置相应的城市综合管理部门，明确综合管理职责，制定综合管理的法律依据，配套相应的人财物资源，为有效实施真正的综合管理提供可靠的组织保障。这是全球城市综合管理的根本基础和首要条件。

2．一套以协调联动合作为主的综合管理共治机制

管理机制是与管理体制安排紧密相关的制度运行过程，有什么样的体制，就可能需要或配套什么样的管理机制。在传统的城市管理体制中，基本遵循和沿用的是典型的科层体制，往往根据城市管理的对象，设置不同的管理部门，明确各自管理边界，凸显不同管理部门的专业化特性，下级部门主要对上级负责。这种体制在提高专项管理效率的同时，容易造成各自为政、相互推诿、横向合作乏力等体制弊端，难以适应当今经济全球化、社会流动化、社会经济事务跨界融合发展的新趋势、新要求。尤其是在当今共享经济大发展的背景下，上下互动、泾渭分明的管理体制及运行机制，远远无法胜任全球城市综合管理的现实需求。因此，全球城市的综合管理，在确立了跨界综合管理体制的基础上，更要依法明确综合管理的新型运行机制，关键是要依法明确分散化、多元化专门管理部门之间的职能关系、利益关系、权责关系，要突出强调目标协同、联动合作、信息互通、责任共担、利益共享、相互负责等共治机制，构筑无缝隙连接的公共管理链条与服务链条，逐个破解限制全球城市发展与运转的诸多棘手问题。

3．一套以综合执法为核心的综合管理手段体系

综合管理是一个主要由管理者和被管理者双方组成的城市人类行为系统，采取科学、必要的管理工具，是开展管理行为、取得管理实效的关键所在。一般而言，行政手段、经济手段、法律手段、科技手段、教育手段是任何城市管理都经常采用的管理工具。在此笔者想强调的是，全球城市的综合管理依然需要配套采用这些手段和方法，但面对全球城市巨大而复杂的物质流（人流、车流、货物流等）、资金流、信息流等管理对象，要想实现城市的整洁、安全、有序、和谐、文明，强有力的法治手段显得更为重要，特别是整合分散在多个部门的执法队伍，实行区块化、功能化、一体化的综合执法，对及时快速地处置发生在街面上的诸多社会问题，具有十分重要的作用。对此，我国全球城市从体制上进行了诸多行之有效的探索和实践。

4．一系列以大数据为主的现代信息技术支撑体系

管理的本质就是决策，而决策的依据则是信息。因此，信息的获取能力、分析判断能力，是管理工作的核心环节，也直接决定着管理的成效。因此，在当今的互联网时代背景下，推动组织内跨层级以及组织间跨部门的信息数据整合与集成，实现信息数据更科学、更准确、更全面，对全球城市综合管理具有特殊的价值和意义，是真正实现城市管理数字化、智能化、精细化的基础所在。因此，现代全球城市综合管理，就得顺应互联网时代的趋势和要求，必须利用大数据、移动互联网、云计算等新技术，深度掌握全球城市社会的内在运行规律，推行“拿数据说话”“靠数据决策”的开放式科学决策，全面提高管理的智能化、精细化水平。为实现这一目标，需要满足两点：一是城市管理部门要树立大数据治理的思维，深度挖掘利用深藏在部门内部的各类数据，掌握社会运行规律，为科学决策提供依据。二是加强政府部门的数据开放、网络连通与数据共享，全面破除管理部门间的数据信息孤岛，为综合管理决策与服务提供一站式、即时性的数据信息支撑。

5．一个以满意度为导向的综合管理绩效评价体系

全球城市的综合管理是一个包括决策、执行及监督评价等过程的完整体系，理应形成一个有始有终的闭环，尤其是要强调结果导向，拥有一套以群众满意度为导向的综合管理绩效评价体系，通过第三方独立评价与调查研究，将综合管理的成果和效果及时反馈给政府部门，以便为进一步优化综合管理体制机制提供科学依据。唯有如此，才能不断推动全球城市综合管理向常态化、长效化方向发展。

6．一系列以财政金融创新为核心的综合配套政策体系

任何管理活动都是需要支付一定成本的。财政资源是城市政府开展一切公共活动的重要物质保障，其也需要一套完整的预决算制度体系加以贯彻执行。在传统的城市管理体制安排下，不同部门拥有自己的财政预算和公共事务安排，“一个萝卜一个坑”，一般不会形成过度的结余，也不会在预算外开展其他事务活动。而全球城市的综合管理，更多的是诸多部门集体开展的公共管理活动，突出项目导向，甚至有时候存在临时性、应急性特征，这种管理行动方案就需要新的财政经费划拨与灵活的经费使用制度相配套，以便顺利地完成综合治理的任务和目标。而现有的条线分明的财政拨付制度以及严格规定的经费使用制度，显然不符合抑或无法顺应全球城市综合管理应有的激励原则。除了财政政策创新外，还需要有利于综合管理的人事管理制度等相配套。

二 上海卓越全球城市实施综合管理的实践探索及经验

上海是一座拥有2400多万人口的超大城市，也是一座全球城市。2014年的两会上，习近平总书记要求上海要走出一条符合超大城市规律和特点的社会治理新路，像绣花一样实施精细化管理，提高城市的综合管理水平。为此，上海市委、市政府按照补短板的思路，选择城市管理中人口调控、交通违法、环境保护等诸多重大问题，深化体制机制的改革创新，构筑多部门参与、联动协作的综合管理新模式，取得了显著成效，城市环境得到了明显改善，营商环境得到了极大的优化。综观上海的综合管理实践，其主要采取以下相关举措，获得了一些有益的经验。

（一）党建统领：积极搭建多层次的区域党建新体制，在城市综合管理中发挥强有力的领导作用

党的十九大报告指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”在城市综合管理中，始终强调党的领导，发挥党建联建的组织优势，充分发挥党建工作对城市管理的统领作用，是上海超大城市综合管理的首要经验。在实践中，除了加强各级党政机关、企事业单位、两新组织等治理主体内部的党组织建设外，从不同规模、区域视角出发，通过采取区域化党建、跨部门党建联建等跨界党建方式，率先整合党建资源，既发挥党的领导作用，又充分发挥党建力量在综合管理中的社会动员和资源整合功能，最大限度地形成综合管理的共识，提高协同行动的能力。截至目前，全市建立了三级联动的开放型区域化党建平台，统筹全市不同层面的城市综合管理工作，如在区层面，16个区县全部建立了党建工作领导小组和党建联席会议制度，整合驻区单位的党建资源，打造城区利益共同体；在街道层面，建立党建工作领导小组和联席会议制度，整合驻街区的各单位资源，实现资源共享、供需对接，协同解决街区发展和管理中的诸多难题，强化属地化综合管理；在居民区层面，普遍推行“大党委制”，有效吸纳居民区各类自治组织、经济组织、社会组织的党建力量，带领当地居民共同商议解决关于基层稳定、民生改善等的重大问题。这些党建联建平台，为全方位实施城市综合管理创造了良好的社会氛围，也为综合管理搭建了有效的共商共建共治的载体和渠道。

（二）体制创新：市区层面探索建立城市综合管理新主体，构筑综合管理新机制

这里首先要指出的是，2018年末，国家批准了上海市机构改革方案，根据国家统一要求，对相关机构职能进行了调整重组，也新建了诸如应急管理局、生态环境局、文化旅游局等新机构，可以说是一次最新、最有力度的全国性体制改革。实际上，此次改革，从中央到地方，基本上解决了政府管理中普遍面临的职能交叉问题，想必可为未来城市综合管理提供强有力的组织保障。但在此之前，上海已经实行了诸多综合管理的体制探索与创新，主要有以下举措。

1．在市层面，整合机构职责，明确城市综合管理主管部门

上海市在新一轮机构改革中，整合城市建设管理机构职责，组建了“市住房和城乡建设管理委员会”，作为城市综合管理的主管部门，综合协调市有关部门以及区县政府，共同推进有关城市住房、城市建设、城市运行（应急、燃气）、城市综合执法、城市公共空间等领域的城市综合管理工作。值得一提的是，上海市城管执法局由原来在市绿化市容局挂牌调整为单独设置，由市住房城乡建设管理委员会管理，副局级建制，增加行政编制50人。同时，16个区县均单独设立城管执法局，为区政府组成部门，作为城市管理领域相对集中行政处罚权的执法主体，在区级明确了区公安分局分管治安的副局长兼任执法局副局长，强化执法保障。改革后，16个区县城管执法局共新增行政编制248人。

2．在区层面，借助自贸区改革优势，率先探索卓有成效的综合管理新模式

最典型的就是浦东新区，如在全国率先整合原来的工商、质监、食药监和价格监督部门为单一的市场监管部门（简称四合一），推行城市综合执法体制改革，推进市场准入“综合窗口”“单窗通办”等，为后来整个上海全面推行营商环境建设、实施“一网通办”等跨部门综合管理改革打下了坚实的基础。如今，浦东新区企业服务大厅，已经成为全市“一网通办”、综合服务的典型创新案例。

（三）项目化运作：围绕重大问题开展跨部门综合整治，真抓实干见成效

1．实施交通大整治

针对上海交通存在的诸多短板问题，2016年3月开始，市公安局发布《关于加强本市道路交通安全管理的通告》, 2017年3月25日起施行新版《上海市道路交通管理条例》，对十类道路交通违法行为开展“全覆盖”“零容忍”的依法集中整治，取得了常态化、长效化管理的显著成效。从城市综合管理的角度看，这一整治行动属于典型的城市综合管理行为，体现在两个方面：其一，多部门力量共参与。上海警方全警动员，各警种参与，推行“队社联动”，集中整治长期存在的交通违法行为。其二，多种管理手段齐上阵。大整治采用了法律、宣教（采用各类媒体的广泛宣传）、科技（全方位推广运用8000套电子警察、行车记录仪、违法鸣号现场查处辅助系统、电子警察违法抓拍即时告知系统、官方微博和微信、上海交警APP等现代科技）等综合治理手段。

2．推进“五违四必”区域环境综合整治

上海超大城市发展过程中，在中心城区的旧里弄和城乡结合部地区的城中村、村中厂、厂中村、营边村等城市形态中，违章搭建和环境脏乱差问题极其严重，严重影响人民生活质量。2016年以来，市委、市政府聚焦“五违四必”（违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住；安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔）区域环境综合整治，取得了显著的成效。这一整治行动的综合管理特性主要体现在：一方面，统筹谋划，市区多部门形成合力，强调联合执法、综合执法，打“组合拳”，多部门执法联合行动，为基层开展“五违四必”整治创造了良好环境。另一方面，整治业务的综合，从2017年开始，“五违四必”整治开始与中小河道综合整治、与中央环保督察组提出的环保违法违规建设项目清理整顿、与正在进行的部队全面停止有偿服务工作等结合起来，形成城市管理多业协同整治、共同改进的新格局。

3．实施住宅小区综合治理

住宅小区是市民群众生活的基本场所，是城市管理的基础单元，也是社会治理的重要领域，面对住宅小区矛盾问题的不断凸显，全面开展住宅小区综合治理，成为近年来上海实行超大城市综合管理的主要抓手。为此，上海市建设管理委、市住房保障房屋管理局联合制定了《关于加强本市住宅小区综合治理工作的意见》和《上海市加强住宅小区综合治理三年行动计划（2015-2017年）》，对小区综合治理做出了顶层设计和系统安排，建立健全了小区综合管理联席会议等制度，有效解决了小区内部多主体关系不顺的问题，加强了综合治理。

4．开展中小河道综合整治行动

上海城市水系丰富，中小河道众多，但沿河乱搭乱建、企业违规排污、村民生活污水直排河道、环境脏乱差现象突出。为此，从2017开始在全市启动了中小河道综合整治工作，是“五违四必”区域环境综合整治的深入和延续性工作，侧重从水系和流域的角度通盘考虑，综合施策，根据河里岸上、上游下游联动治水、全覆盖的原则，围绕谁来管、管什么、怎么管，建立健全以“河长制”为主的综合管理机制，一些区县创造了联动治理的成功模式与经验。如青浦区的“一河一档”“一河一策”“一河一长”“一河一景”；金山区积极采取“五举治水”“河长治水”“全民治水”“联动治水”相结合的模式开展中小河道综合整治工作。

（四）网格化平台为依托：区、街镇搭建信息化支撑的城市网格化综合管理新平台

1．区、街镇普遍设立直属的城市网格化管理机构——城市网格化管理中心

城市网格化管理中心，有的称为区网格化中心，有的称网格化管理中心，有的则称网格化综合管理中心等，不尽一致。市和区都建立了本级政府的城市网格化管理信息平台，乡（镇）人民政府或者街道办事处建立城市网格化管理信息分平台，这是运用数字化、信息化手段，实现市区联动、资源共享、部门协同的一种城市综合管理新模式。城市网格化综合管理平台主要发挥“发现（问题）、分派（案件）、监督（处置）”三大新功能，保障城市网格化管理各环节的高效运行和顺畅衔接。

2．拓展城市网格化管理内容，并逐步将更多管理领域有关事项纳入网格化管理范围

一方面，以能通过街面巡查方式来发现的事项为依据，将对公用设施、建设管理、道路交通、交通运输、市容环卫、环境保护、园林绿化、工商行政、食品药品监督、安全生产监督、公共卫生等管理领域内可以通过巡查发现的事件问题，纳入城市网格化管理的范围，管理内容有了进一步拓展。另一方面，全面推动城市网格化综合管理向居民区、住宅小区和农村拓展延伸，帮助居民区、住宅小区实现综合管理，化解诸多城市管理的疑难杂症。如徐汇区居委会的网格平台和市、区、街道网格平台联网，居委会将违建、群租、私装地锁、损坏房屋承重结构等问题“发单”给街道网格中心后，网格中心牵头工商、房管、城管、市容等相关执法部门，直接实施行政执法处置，小区治理效率显著提升。

3．城市网格化管理发现机制与区联勤联动综合处置机制实现有效对接

针对实践中碰到的情况复杂、跨部门、跨区县的案件，因处置部门或单位职责单一的局限而不能得到及时解决的，通过建立城市网格化管理与现有的联合执法体系对接机制加以处置落实和解决。对于具体案件的分派、处置，分为三种情形分别做了规定：①对于情况复杂、需要多个行政管理部门共同处置的案件，由区网格化管理机构上报区人民政府，组织相关行政管理部门采用联合执法等方式对案件进行处置。②对属于跨区级行政区域或者在职责分工上应由市级有关部门管理的案件，区城市网格化管理机构应当上报市数字化城市管理机构予以分派。③对处置部门或单位存在争议的案件，市建设交通行政管理部门应当负责案件处置的协调；必要时，可以直接指定。

4．在城市网格化管理的基础上，个别区县创新提升网格化管理2.0版，推行综合管理新模式

这有两个典型代表：其一，虹口区从实际情况出发，全区构建网格化综合管理服务片区，作为街道网格化管理中心的延伸，提供包括助餐、助医、助健、日间照护在内的为老综合服务，以及包括区域化党员活动中心、群团工作室、共治议事厅、社会组织服务中心等在内的区域化党建引领共治，建设“15分钟社区综合管理服务圈”。其二，徐汇区在区层面整合网格化中心的职能，设立了集“行政审批办理、公共资源交易、网上便民服务、网格化综合管理、效能评价监督、权力公开运行”于一体的综合治理新平台——“徐汇区行政服务中心（城市网格化综合管理中心）”，是一家面向企业和社会公众办理行政审批和公共服务事项的综合性行政服务平台。

（五）信息化大数据为支撑：以“互联网+政务服务”和大数据为依托，积极创建符合网络经济时代的城市跨部门、智能化、精细化的综合管理新模式

在网络信息时代，充分发挥大数据、物联网等信息化技术优势，推动政府数据开放、数据整合，开展城市科学决策与智能化管理，成为当今全球城市管理的世界性潮流和趋势。近年来，上海根据国务院印发的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》等要求，结合“放管服”改革和营商环境建设，以大数据为支撑，创造性地构建了符合网络社会发展趋势和要求的新型智能化、科学化综合管理模式，旨在彻底解决市场主体和群众办事过程中“办证多、办事难”等问题。

1．积极推进网上政务“单一窗口”（网上政务大厅）建设

近年来，上海以“互联网+政务服务”思维和“单一窗口”的理念，围绕“24小时全天候”“一站式”“全流程”的要求，以数据对接、一码贯通、身份认证、并联协同、信息共享为特色，启动市、区网上政务大厅建设（市级政务网上大厅设在上海政府“中国上海”网站的显明位置，在网上政务大厅中，“个人”一个入口，“法人”一个入口，所有事项围绕审批、服务和事中事后监管三个核心），通过跨部门数据资源的流动共享，联通各部门审批、监管、服务和公共资源交易等业务系统，积极推动一站式、全流程、全覆盖的服务体系和跨部门、跨层级、跨区域的协同应用，为公众提供市、区两级一体化的网上政务服务，实现用数据跑路，替代群众跑腿。

2．以数据公开共享和大数据为支撑，建设事中事后综合监管平台

2016年以来，上海市政府颁发《上海市事中事后综合监管平台建设工作方案》，方案提出：建立以综合监管为基础、专业监管为支撑、信息化平台为保障的事中事后监管体系框架，强化部门联动和联合惩戒，增强监管合力，提升综合监管水平。事中事后综合监管平台是全市统一的监管信息共享和业务联动平台，其功能是实现各领域监管信息的实时传递和无障碍交换，为本市有关部门在实施综合监管过程中的协同工作提供支撑。截至目前，完成了市、区两级综合监管平台框架搭建，实现了与各监管业务系统对接和数据资源共享，推动了双告知、双随机、日常监管、联合惩戒等主要功能应用，平台建设成效初步显现。

3．上海法院系统联合43家部门联合惩戒被执行人

法院解决执行难的问题，是一个典型的综合监管问题。对此，上海市高级人民法院在智慧法院建设中，用互联网新技术和多部门联合惩戒的方式来破解“执行难”问题，取得了显著成效。具体而言，一是研制执行大数据分析系统，二是上海市高院、市发改委等46个部门联合签署了《关于加快推进本市失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的合作备忘录》，联合惩治“老赖”问题，大大提高了执行率。这一做法为全球城市跨部门综合管理提供了方向。

4．全面推行“一网通办”

2017年以来，围绕全面优化城市营商环境，上海市推行了打破部门数据壁垒、“让数据多跑路、最多跑一次”的“一网通办”工程，搭建上海市大数据中心，推动政府部门数据的开放、共享与整合，提升城市服务能级。2018年10月17日，“一网通办”总门户正式上线运行，目前上海市46个市级部门、16个区县、220个街镇网上办事服务已经入驻，一站式实现100多项社会服务事项的办理。这一系统是目前上海城市综合管理方面最新、最高级的管理方式和平台，在全国具有可复制、可推广、可借鉴的价值。

三 上海深化卓越全球城市综合管理改革的展望

根据上海城市综合管理多元实践的系统分析，虽然在综合管理方面取得了非常显著的成效，甚至在有些领域已经呈现引领世界的趋势，但从卓越全球城市的科学化、精细化、社会化、智能化等管理要求看，当前上海的综合管理依然面临着诸多市区综合管理体制不健全、综合管理工作存在碎片化约束、管理与执法衔接机制不够紧密、城市基层综合管理的网格化平台功能弱化等问题和挑战。上海作为中国经济高度繁荣、世界性全球城市，已经进入“管理引领建设”的新型发展阶段，2035年要建成“卓越的全球城市”。为此，统筹策划、顶层设计，组织协调好多元城市管理部门之间的关系，构筑符合卓越全球城市特点和要求的综合管理架构，切实提高城市综合管理水平，提高管理的科学化、精细化、智能化、法治化水平，真正达到“像绣花一样”的格局，是上海当前及未来一个时期必须破解的重大现实议题。其中，城市综合管理体制机制的创新，是核心议题和首要环节。为此，为进一步深化改革创新上海综合管理体制机制，笔者提出以下策略。

（一）制定一部符合超大城市特点的城市综合管理地方法律

尽管国家在2017年5月颁布实施了首部《城市管理执法办法》，为上海和全国各地的城管综合执法活动提供了法律依据，但这依然无法弥补上海超大城市综合管理方面的立法空白。为此，建议市政府在不断完善和严格执行《上海市道路交通管理条例》《上海市城市管理行政执法条例实施办法》《上海市食品安全条例》等专项法律法规的基础上，加快制定关乎超大城市综合管理问题和领域的单独地方性法律，如《上海全球城市综合管理条例》或《上海全球城市综合管理法》，依法明确城市综合管理主体及职责、多部门联动、信息支持、运行保障、约束激励等问题，全面理清多层、多个管理职能部门之间的合理关系，重点是加强行业管理和综合执法的衔接，强化多部门联合执法，形成工作合力；用好用足法律资源，切实做到违法必究、执法必严，树立法律权威。

（二）组建一个权威、统一、上下对应的城市综合管理部门

在传统体制安排下，由于城市管理机构设置与职能的分散化，综合管理会产生难以避免的碎片化问题，而针对一些特殊领域，实行适度的部门合并，是一种较为理想的改革模式，但大部制也是有边界的。对一个拥有几千万人口的上海超大城市而言，由不可能由一个部门来管理。因此，建立健全具有权威性、统一性的协调型机构，对城市综合管理开展总体谋划和顶层设计，有效整合分散在多个管理部门中的资源，统筹协调城市建设、规划、管理等不同环节上的问题，无疑是超大城市综合管理的必然选择。具体而言，建议以“市住房和城乡建设管理委员会”下属的“城市管理处”和“城市管理执法局”为母体，重组新的“上海城市综合管理委员会”（简称“城市综管委”），并努力建成政府序列中第一委，由市委书记任主任，全面开展上海超大城市综合管理的顶层设计、信息平台搭建（由该委员会协调若干信息平台，保证多部门信息在一个平台上实现互通共享）、项目协调（诸如“五违四必”、交通大整治、小区综合治理等整治项目）、队伍建设、数据分析、监督考核等工作，全面增强综合协调与综合管理的权威性。

与此同时，与市层面保持一致，在各区层面，也相应地组建成立“区城市综合管理委员会”，按照“城市综管委”的指导和要求，整合区里面的资源力量，实行城区的综合化、精细化、智能化管理。

（三）整合搭建一个跨部门数据联通共享的综合管理信息平台

以现有的市、区、街镇三个层次城市网格化综合管理平台及“一网通办”为基础，重点围绕城管、交警、公安、房管、工商、税务、环保、城建、应急等相关城市管理部门之间网络连接、信息联通、数据共享，全面打造上海卓越全球城市全域空间综合管理的信息平台，进一步完善平台的“发现、派单、处置、督查”等基本功能，管理和执法部门各尽其责，在第一时间内，协同消除影响城市公共安全、公共秩序的各类潜在问题。在此基础上，实现全市电子政务大厅的“事中事后综合监管平台”及“社会信用信息平台”与市、区、街镇三个层面城市网格化综合管理平台的相互连接、信息联通，全面实现市、区、街镇纵向一体化的多部门信息共享格局，对在全市任何时间、任何地点构成违法犯罪事实的法人和个人，实行全市范围内的联合惩戒机制。

（四）整合形成一个全民皆知的市民参与管理热线和微信APP

目前，在市层面，有市民服务热线12345、城建热线12319等不同领域的热线电话，一些区县的城市管理还设立有自己的投诉热线。虽然12345热线已经对原有多部门服务热线实现了有机整合，但从全球城市综合管理的角度来说，拥有全民皆知、易记、易拨的统一热线，如纽约的311热线，是一个基本趋势。因此，建议在现有基础上，加大改革力度，将市民服务热线12345、城建热线12319合并成立为一个统一的市民服务热线，并与市、区城市网格化综合管理平台全面对接整合，仍然按照网格化管理中心“接听（发现）、服务（转接相关专业部门）、派单、督办”的机制开展工作。通过这一改革，全面实现让全市任何市民只要一个电话热线，就能够获得相应服务咨询、参与城市建设管理活动。

在此基础上，在全市范围内，吸收借鉴浦东城管创立的“浦东e家园”APP的相关经验和做法，复制推广开来，进而在全市城市综合管理委员会层面，以区县城市网格化综合管理平台为主体，创建全市统一的“城市综合管理”APP，让所有市民随时随地都能拍摄上传城市建设管理中的问题，发挥社会监督的力量，消除城市安全运行中的各种社会问题和安全隐患。

（五）夯实一支拥有现代装备和高素质的综合执法队伍

在现有基础上，在全市范围内推广浦东新区城管试点探索建立的符合执法工作规律与行业职业特点的单独序列管理制度、“首席执法员”工作室等相关成熟经验，加强人事改革与专业培训，加大城管软硬件投入力度，全面建立健全有效的激励约束机制，并形成向基层一线执法岗位倾斜的正确用人导向，努力建设一支符合现代化国际大都市管理要求的高素质、职业化、专业化行政执法队伍，有效提升综合执法效能。

（六）建立一套以大数据分析为主的第三方绩效评估体系

实施以客观事实和民众满意度为核心的绩效管理，是检验检测并不断提升城市综合管理效果的重要抓手之一。目前，尽管在市、区层面的网格化管理平台，积累了涉及综合管理多个方面的大数据资料，但这些数据并没有被整理、挖掘和分析，更无法判断城市综合管理的实际效果到底如何。为此，建议在市、区层面，城市综合管理部门采取政府购买服务的方式，与权威的第三方专业决策咨询机构合作，研制上海城市综合管理绩效评价指标体系，并定期或不定期开展实际效果测评，分门别类地发布上海城市综合管理指数。需要指出的是，在指标体系研制和具体实践测评中，除了关注市民的感受度、满意度等主观感受测量外，更多的是要大力发掘蕴藏在城市综合管理网格化管理平台中的大数据，让数据说话，用实事说话，增强综合管理绩效测评的科学性，为科学决策、优化决策提供更有价值的依据。