2 德国地方政府治理
2.1 德国地方政府结构与区划改革
2.1.1 地方政府结构
德国地方政府基本上是由一种两级结构组成，即市镇乡作为较低的层级和县作为较高的层级。同时还存在两种特殊的地方政府结构：一种是混合类型，即城市县，它以一种地方联合政府的形式，同时承担了市镇和县的职责；另外一种类型是乡镇区划改革的产物，即在保持一些乡镇不变的同时，创出一些新的地方乡镇间联合自治实体，其执行原本属于乡镇的行政任务，也称为联合行政体。
德意志联邦共和国包括（截至1996年1月1日）约14500个乡镇，323个县，116个城市县，以及在县所辖的乡镇之外，大约有20%具有独立地位的乡镇，其他一些乡镇行政任务的实施则委托给众多的联合行政体。在人口分布上，近33%的人生活在县市，67%的人生活在县辖乡镇。人口分布呈现不均匀的特点，有12个城市拥有500000以上的居民，有4313个乡镇居民却不到500人。
2.1.2 地方政府区划改革
直至20世纪60年代中期，前联邦德国的乡镇与县几乎完全在旧有的疆界内。它在区划上，有约24000个乡镇，425个县，135个县级镇。“二战”之后，1000万原来居住于前民主德国各省的移民涌入前联邦德国，使前联邦德国人口较战前猛增1/4，同时带来了前联邦德国飞速的城市化和工业化发展。与此相伴随的是农业的巨大衰落，农村地区的人口越来越多地集中到城市。城市化的发展、产业的集中以及新地区的出现打破了旧有的乡镇界限，使得旧有的行政区划过时并难以发挥应有的功能。
在20世纪60年代，关于重新划定地方政府疆界的规划讨论日益升温，地区规划者们批评人口和社会经济的不平衡和既存的地区结构的不合理，构想出了一种功能特殊的中心地方体制作为未来区域划定和居住区划定的指导思想。在此影响下，公共管理专家们把规划和管理作为区划的关键信条，以理性化、科学化的标准引导未来区域结构的规划，主张考虑公共服务供给的有效性，按照功能中心设置乡镇和县。另外，区划改革也是功能改革的需要。尤其是通过所谓的功能下放，使州政府的一些功能下放给地方政府，这就对地方区划改革提出了要求。
为了进行区划改革，大部分的州政府或州议会设立了改革委员会，委员会由一些实际工作者和学术专家组成，以利于改革的理性化和科学化推进。改革需要实现：一方面，提高新设地方政府的行政能力和绩效；另一方面，如果不是加强的话，至少要维持地方民主。
在改革过程中，出现了两种局面：一是自愿改革，即州政府鼓励地方按照方案自愿实行改革，这种方法常常由财政刺激来支持；另一种是地方合并观念和方案遭到地方居民和官员的反对，如此，往往是州议会通过制定法律，通过法律形式强制执行。
在重新设置乡镇的区划过程中，由于各州的具体情况不同，主要出现了两种区划战略。一种是激进的战略，通过合并、组建新的地方政府，从而重新划定乡镇区划。激进战略的实施考虑到这些州的具体情况，比如，它们的城市化水平较高，它们对保留小规模的地方单元不太敏感；另外，这些州在改革时期的领导者——社会民主党，更倾向于采用激进的制度改革。另外一种战略是较为温和的战略，是保留原来的政治单位，同时在制度上把一些县和乡镇联合起来，组成一个新的联合性整体，它由成员乡镇组成，成员乡镇则被视为联合行政体的行政支持单位。它由一个理事会掌管，由各个地方政府的议会任命，有全职的行政人员，理事会由一个总督负责。实施温和型战略的各州都有明显的乡村特征。
乡镇的重新设置使得乡镇数目由改革前的约24000个下降至8000个，县的数目从425个下降至237个。公共管理的行政绩效也得到大幅度提高，但同时也要认识到，服务供给和规划能力的提高也是要以牺牲地方自主性为代价的。
就前民主德国而言，共产主义政权在组织上的大改造，使得前民主德国在区划改革前包括191个县与近7500个乡镇。前民主德国新州建立后，旧有的区划结构基本已经不适应对大量的、新的地方政府行政义务。1990年春，随着地方民主会议选举产生的新政府的方案的实施，前民主德国恢复地方自治的同时也面临区划改革。在顶着地方利益冲突的压力之下，区划改革很快在县级层次展开，使得最终县的数目下降到87个，县镇也下降至5600个。前联邦德国也派来大批行政助理、顾问共同参与了区划改革，而非营利组织地方政府联合咨询机构所推广的一套行政模式也极大影响了前民主德国地方政府的组织流程再造。
2.2 德国地方民主制度和市民社会的发展
可以从两个维度对德国地方民主进行讨论。一方面，地方社区政治的维度，是指地方政府的制度设置，它规定了民主选举以及政治上负责的地方政治体制结构。地方居民作为政治的公民角色，并享有他/她的代议制民主权利，甚至是直接民主的权利。另一方面，从更广义的层面上讲，也包括了地方居民在社会与市民活动中的社会角色。这种社会团体（或称为市民社会）近年来在德国越来越多地得到发展。
2.2.1 代议民主的发展
代议制民主的原则支配着德国地方民主，因此，民选议会作为地方政府的最高决策机构，体现着公民的选举权，在地方政治过程中居于中心地位。
民选议会的产生主要依靠联邦宪法和州立法规定和保障的选举权利，地方选举制度则是一种灵活的比例代表制。各个州之间的投票制度往往有相当的不同，在这一制度下，党派清单与人性化选举等因素交织在一起。人性化选举会受到下列情况的影响，即给每个选民好几票的权利，以使他有机会或者集中按其所好投某一个人的票，或者分散开来投给几个候选人或选举议案。这种人性化做法，旨在减少政党对候选人的提名与最终选举的影响。
根据代议制民主的主导性原则，选举产生的地方议会传统上被看作是地方政府的最高决策实体。各个地方议会的规模即地方议员的数目，依赖于地方乡镇人口的多少。选举产生的地方议员传统上是自愿的，原则上没有报酬。他们在业余时间，在下班后的晚上的时间进行工作。由于20世纪60年代末70年代初的地方政府区划改革使得许多乡镇和社区失去了独立性及其议事会，因此，那些进行地方政府合并混合的州，特地设立了城市地区议会，目标是返还给当地居民某些代议权，它的成员大部分是由当地居民直接选举产生的，体现了更加广泛的公民参与。大多数地方政府设立的地方议会中，不仅有议员，还有普通公民在议会委员会或专门机构展开活动，普通公民作为顾问。公民参与地方议会委员会的机制已经为一些州的地方政府法所规定。
2.2.2 直接民主的到来
基本法明文规定了“在各乡镇地方，市镇会议可以取代选举产生的机构”。同时，地方政府曾经采用法令规定小的社区可以采取地方市镇会议的形式。但是由于区划改革的推行，许多小的地方乡镇被合并，直接民主式的地方市镇会议制度只得到了很少的保留。
在直接民主的不断推进中，一些州采用了不同类型的市民或居民会议来完成信息的交流，服务于公民之间、公民与地方议会及市长间关于地方事务的讨论。会议一般每年由地方议会或市长召集举行一次；同时，在一些州的法规中，只要达到一定的法定签名数量，他们也可以根据居民自身的需要而召集。
另外一种直接民主形式是地方全民公决。20世纪90年代以来，地方全民公决在石勒苏益格-荷尔斯泰因作为宪政改革的一个部分被引入，与此同时，地方全民公决被自治法律条款保证，使得在代议制民主环境下直接民主的引入情况大为改观。地方全民公决的程序一般分为两个阶段：一是，要想发动一次地方全民公决，最小数量的支持者签名是必需的；二是，除了获得大多数实际参加投票的人的支持外，投“赞成”票的人数必须超过一定的比例。同时，原则上讲，地方全民公决可以对地方自治政府“一般权限条款”中涉及的一切事物予以确定，而地方预算、地方行政机构的内部组织事务除外。地方全民公决可以随时由地方公民发动进行，或者是解决一项议会不愿参与的问题，或者是否决议会已经做出的决定。
2.2.3 公民政治参与的扩展
20世纪60年代末期，战后联邦共和国的政治世界经历了抗议团体和社会运动，堪称“参与革命”。学生抗议活动和社会运动，以及地方政府层面大量的地方性团体兴起，反对战后联邦德国形成的民主制，尤其是政治决策方面的公民参与的制度设置和国家或地方置地方公民的利益和意见于不顾的项目。
地方政府对这一局势做出了一些回应，各地方乡镇越来越多地建立了代表团与咨议团，以便为那些由于群体的特殊性原因而或多或少被排除在参与之外的人口提供参与的机会。这些团体包括：代表外国人政治利益的外来移民咨议议事会、老年公民咨议会、残疾人咨议团以及所谓的儿童和青少年议事会。
自20世纪70年代以来，联邦和州政府在立法中确认了公民参与计划的程序，在立法层面对“参与革命”进行了回应。20世纪70年代，在地方乡镇的实践中形成了各种各样的非正式参与程序，例如计划小组、圆桌会议模式、公民论坛、调停模式、21世纪地方议程等。
2.2.4 市民社会的扩展
在“积极政府”和“第三条道路”的理念下，公共部门应当将其功能局限于一种“强化的”功能，而社会服务中的大多数事情则交由非公共组织去做，最好是以“志愿”的形式去操作，“市民社会”的理念和期望得以扩展。
市民社会的扩展表现在地方自助团体的发展和公共职能向社会组织的下放。20世纪80年代的社会运动矛头直指现存社会和致力于建立一个可能的替代社会，但这些运动却为大范围地方自助计划的开展搭建了平台，这种地方自助计划在过去20年里已经有了一倍以上的增加。现在总共有70000～100000个自助团体，包括了大约3000000名成员。他们可能远远超出了传统社会公益活动中的“志愿者”数目。在地方层面，他们作为服务提供者已经变得不可或缺，他们得以组成团体的社会文化及社会根基是正常的福利组织很难顾及的，更不用说政府组织了。当然，这种自助团体和志愿者活动在地方的长期生存，从根本上还是依赖于地方政府是否愿意为市民参与“投入”必要的组织和人员保障及基础设施。
最近一些年来，社会组织或社会性私人团体越来越多地取代了以前属于地方政府的任务和机构，如体育俱乐部、文化设施等。这可能被看作是公共功能私人化的市民社会样式，这一样式遵循新公共管理战略，而采取的是市场和私人企业导向。目前，为了回应地方政府的财政压力，地方公共部门职责之内的任务和功能皆由社会私人部门来承担，由此构成了一种地方政府职能外包化和私人化的资源社会化形式，这种形式也顺应了新公共管理和新治理模式。
2.3 德国民选议会和直选市长相结合的二元制模式
2.3.1 二元制模式的历史背景
德国地方政府从外部结构看，一个显著的特征就是将选举产生的地方议会与地方行政首长相结合的二元制模式。它是从地方政府的“双重功能”而来的，地方政府除了管理地方自治事务之外，传统上它们也要负责执行一些由州“授权”执行的任务，一般由地方政府行政首长负责，而完全与议会无关。这种双重功能的制度及其组织形式源于法国大革命，是法国城市立法的制度发明。
在第二次世界大战以后，前联邦德国各州的地方政府因为在立法上表现出巨大的差异，因此实行了各种不同的制度。如在法国占领地带的莱茵兰-普法尔茨，采取了一种二元的议会/市长体制，即同时拥有一个民选地方议会及一个议会选举产生的行政首长。这种议会/市长接近于地方的议会制。在黑森和石勒苏益格-荷尔斯泰因，沿袭该地区地方政府传统，议会/联席会体制被采用。既有选举产生的议会，又有由议会按合适的方式产生的在组织结构中有着主导性地位的联席会，这种体制叫做半议会制。在美国占领的巴登-符腾堡和巴伐利亚，引入了市长的直接选举，由于赋予了市长不仅是主要的行政职能，也有一些重要的议会功能，新的地方政府更类似于一种地方层面的总统制。在英国占领的北莱茵-威斯特法伦和下萨克森州，按照英国“委员会统治的政府”模式，一种一元的地方政府形式予以采用，在这种模式下，市长只不过在象征意义上掌管整个议会。在随后的40年里，这四种地方政府形式表现出了极大的稳定性而少有变化发生。
2.3.2 直选市长改革
1）直选市长改革的动机和原因
20世纪90年代初期以来，所有的州在一连串的立法活动中相继引入了市长的直接选举。这种变迁主要由两种政治上的动机和原因造成。一方面，通过扩展新的直接民主权利以进一步给予地方公民政治上的权利，从而补充既有的在代议制民主原则指导下的议员选举权利。除了前文谈到的全民公决的引入外，地方首长的直接选举也被看作是一个重要的民主成就。另一方面，大部分前联邦德国的州向直接选举地方首长转变的主要理由则是人们视此为在一个越来越复杂的社会经济与预算环境中提高地方市镇统治能力和管理能力的措施。同时，议会/直选市长的模式被看作是解决原有地方政府体制弊端的良药。
2）民选议会和直选市长相结合的二元制模式的建立
地方自治的主要事务的决策权力完全在作为地方自治政府的最高政治体的民选地方议会。这种地方政府事务，主要是市长/县长的任务和职责，他要确保议会的决定得以正确实施，并通过地方行政系统予以执行。二元的地方体制使得市长/县长在其职责范围内也有权执行地方自治的例行事务。
地方政府的双重功能的另外一项是州授权委托的任务，由地方政府行政首长负责，而完全与议会无关。此时，市长/县长主要作为州政府的一种代理人行事，受州政府的监督，而民选议会是无法对市长/县长在此类事务上的失职施加影响和控制的。
在规定地方议会和市长职务任期方面，各州主要有两种不同的选择。在大多数州，市长的固定任期都比议会的任期长；只有两个州，即北莱茵-威斯特法伦和下萨克森规定两个任期同步。任期的同步将可能避免地方议会和市长之间由于错位而产生的利益冲突，使得议会和市长将更可能在政治上同质化。但事实上，由于某些地方市长特定的非党派特征，这种错位导致的冲突在有些地方是很难见到的。
这种通过直选产生的市长并不会像我们想象的那样与自身党派一并成为一个权力过大的地方势力。在德国地方政府中，直选产生的市长和地方议会以及其他的相关行为主体之间存在着一种显著的平衡关系。被选的市长基本上是没有党派偏见的，即使那些是党派成员的人，但一旦选上，他们也会摆脱政党的限制而采取一种非党派的姿态。因为他们不仅要取得党派的支持，还要尽可能地取得广泛的党派和团体的支持。这使得市长们表现出一种权力上的低姿态，而不是大权独揽。当然，直选市长的引入也伴随着一种罢免程序的引入，即通过地方公决罢免市长的程序。这样的公决可以由一个符合条件的地方议会中的大多数予以召集组织。议会的这一权利可以被看作是一种不信任投票，议会应大多数人的要求，可以使地方选举重新开始。在德国少数几个州的地方公民也被赋予了发动公决程序的权利。罢免程序在市长过度使用其权力资源时，就起到了调和与抵制的作用。
地方政府的复杂性和拥挤性（德国地方政府表现出一种多重目的和多重功能的模式）已经大大提高，无论是在范围上还是在其所涉及的公共的、半公共的和私人的行为主体上，互动的模式和网络日益扩张，在宽泛的意义上，也常常模糊不清，这被称为地方治理。在这种竞争性的政治、经济和专业等利益和立场背景下，直接选举产生的行政首长最主要的责任和挑战是维持和实现政治和行政的领导角色，在各个交叉点上进行协调，并在政策上发挥协调和整合的功能。当诉诸其选举合法性作为正式权力基础时，政治博弈本质的行动资源便是说服、互动和“关系网”。在这点上，行政首长可以采取召集圆桌会议的方式，让所有的行动者和党派进行非正式的后台磋商。作为地方行政首长，使其直接获得信息资源、财政资源和其他物质资源，并且可以使其在政治博弈中软硬兼施。在地方行政管理内部，市长领导和指挥整个地方行政，按一人模式运作。在德国地方政府中存在着行政首长总揽的官僚等级协调模式，但是，与此同时，更为柔和的协调手段，如说服和互动的采用则可能更为有效。地方公共行政的等级制结构已经松散并被替代，至少被管理类型的责任外部组织化的演变所补充，等级制控制的手段将被一种控制和报告的策略所取代。
2.4 德国地方政府职能的转变
2.4.1 地方政府的双重功能模式
在前面的章节里，我们提到了德国地方政府的双重功能模式。即乡镇和县执行大量的由一般能力条款所规定的任务；同时地方政府也要执行由国家所授权的任务，也就是联邦或州政府所授权的任务。
在地方自治事务层面，地方保健计划、市镇/城市发展计划传统上被看作是地方自治最为重要的职能之一；社会政策职能是德国地方政府传统中的重要组成部分；另一个关于德国地方政府职责范围有说明性的例子是公共设施提供的宽泛；另外地方政府还发挥为推进地方和地区的经济发展制定政策职能、文化活动职能等。在过去的几年里，地方政府也拓展了一些极为重要的新的政策和活动领域，比如城市改造、环境保护、失业政策和危机处理等。
地方政府，尤其是县和乡镇，除完成地方自治的相关事务外，还要执行国家委托给它们的任务和职责。在国家委托的任务中，有大量的行政管理职能，旨在维护公共秩序，主要包括许可和审核、环境保护、驾照发放、市民登记等，其核心多为实施法律。
2.4.2 地方政府职能的转变
20世纪90年代初以来，地方政府面临的压力与日俱增，它要面对大量的势力和不确定因素，其中有些可以被界定为面对日益明显的国际化趋势而要采取的应对措施，这些国际化因素包括以下几点。
1）欧洲一体化发展的推动
在追求实现一个共同市场目标的过程中，欧盟采取了解除管制的政策，本质上旨在引入和加强市场竞争，以便在“一个欧洲的没有内部疆界的空间”内提供服务。欧盟的政策主要来自于新自由主义的政策话语和政治意愿，福利国家在新自由主义者看来管得太多，因此必须被减至一些核心的职能，即政府仅负责一些核心的公共服务，而服务的提供则在原则上由非公共主体、组织或企业去做，其基础是自由竞争。欧盟所推行的解除管制和自由市场化政策已经对地方政府活动产生了重大影响，或许在德国比欧洲其他成员国更为强烈，因为德国地方政府在提供这样的服务和设施方面几乎是全面涉足的。
解除管制和自由市场化政策倾向于支持以市场机制、经济回报和成本收益核算为指导原则，而不考虑社会正义和平等，这正是与地方政府传统活动的原则相违背的。地方政府在公共利益原则和共善原则指导下，不仅要以成本收益为导向，而且还要追求社会正义和平等。而在地方性原则下，地方政府及其组织和企业在本质上只限于在本区域内活动。解除管制和自由市场化政策目标在于共同市场，它超越了国家的、地区的和地方的疆界。这两种不同的原则导致了德国地方政府传统的职能正在受到挑战。
2）新公共管理运动的压力
从20世纪90年代初期开始，鉴于德国统一初期严重的预算危机，德国也加入了国际新公共管理运动的行列。在德国地方政府中，当时一种乡镇或县支持的咨议机构——KGSt出现。借鉴荷兰一个城市蒂尔堡的经验，所谓新治理模式形成并得到推广。这基本上是地方政府与地方行政在内部的现代化，同时也把管理主义的概念，比如分权化资源管理、成本核算、控制等引入了行政管理的内部运作中。针对外部导向的新公共管理/新治理模式的观念，其关注问题是公共功能的私有化和外包，以使之接受市场考验。
同时，与日俱增的大量的乡镇和县已经开始重组地方行政，建立在法律上、具有独立地位且有自己预算的组织和公司，同时保持了在地方上的地位。尽管地方政府过去在许多传统的公共服务已经按照形式上私有化方式运作，但现在使用这一方式的数量则持续增加，并且明显有意识地使地方政府的活动尽可能多地以这种独立的、有着自身预算的组织形式在其自身的财政责任范围内进行。迄今，这种情况尤其适用于那种自身进行商务式成本核算的地方政府活动，比如剧院、博物馆、花园服务等。在一些乡镇，一种复杂的股份结构已经成形。在一些案例中，特定的理念尝试已经被实施，以把地方行政设计成为一种股份集团。
3）经济和预算危机的影响
20世纪90年代的财政预算压力是由许多原因造成的。首先是1973年开始的随着第一次石油价格震荡而长期持续的经济危机导致了地方税收的缩减；其次是政府支出剧增，尤其是为了对付长期失业，促使地方政府更多地投身于地方就业机会的创造。另一个关键性的原因是德国统一过程中长期的庞大开销，尤其是从前联邦德国到前民主德国的资金流动，导致了公共财政的持续紧张。在越来越大的收支差距斗争中，地方政府必须缩减开支。为此，地方政府引进了新公共管理理念和制度，并开始大规模地裁汰冗员；另外，为了获得额外收入，地方政府开始出售它们的资产，削减在文化设施维护等方面的预算。
2.5 德国地方政府的行政改革
德国地方政府的政治制度设置和安排是由各州关于地方政府的立法规定的，地方政府几乎不可能作出制度上的选择。地方政府行政结构上的决策权，则大多属于地方政府，即属于地方议会和行政首长。这种决定行政组织的权利被看作是构成地方自治古老原则的本质要素，它由基本法予以保证。组织事务上的强大自主性，以组织发展的概念来说，首先指组织的结构问题，即行政管理中的人员数量、层级、上下级关系等；其次也指组织的过程，即行政过程如何得到控制并有效展开。
2.5.11945年后的地方政府组织发展
1945年后，在处理巨大的战争破坏和由战争所导致的前所未有的社会经济问题时，地方政府恢复了地方行政的组织结构和原则。首先，德国的法治传统得到了遵循，该传统基于下列假设，即公共行政在本质上必须受法律规定的引导，服从于司法审查，尤其是独立的行政法庭的审查。其次，在其内部组织中，德国公共行政继续沿用了等级制模式。
乡镇和县的组织发展，深受专家意见和建议的影响，这些专家意见来自地方政府联合咨询机构——KGSt，这是一个专家和咨询机构，是一种典型的自下而上的、地方政府层面的建言献策机构。尽管每个乡镇和县在原则上关于其组织建设有十分大的自主性，但由于它们皆受一个KGSt的影响，在那些地区的地方政府在组织上也表现出相当的一致性。
2.5.2 20世纪60年代和70年代的组织改革
在20世纪60年代和70年代，地方政府在制度设置上发生了一些变革。最大的结构性变革当然来自于区划改革。在大规模的合并之初，所有县和乡镇的组织结构在实际上都发生了变化。
在20世纪60年代的政策改革阶段，联邦和州政府发起了一系列扩张性的政策和项目。在这些项目中，城市改造、公共交通和其他基础设施政策皆直接与地方政府有关，它们是由地方政府来执行的。为回应联邦和州政府的挑战和新举措，乡镇和县做了充分的准备，并根据需要建立了由新招聘的人员组成的全新的行政管理部门。20世纪60年代的改革特点表现为规划热，地方乡镇和县通过建立新的行政部门、招募新的人员，开始发挥新的规划和提供信息的能力。通过建立城市发展规划这一新的行政部门，制订详细的发展计划，许多城市都希望把发展计划变为一个关键的制度和程序工具，由此把组织结构和组织过程的改革结合起来。
最后必须提及的是另一个改革措施，它由州推行，其目的是要改进未来在地方行政中处于较高层的地方政府人员的职业训练。在20世纪70年代，实际上所有的州都建立了公共行政学院，以培养未来的处于较高职位的地方政府人员。
然而，由于1973年石油价格首次波动，西方资本主义经济进入一个持续的低迷阶段，这使西方国家陷入了日益深重的财政危机，改革情绪被冲淡。
2.5.3 20世纪70年代中期—80年代的改革措施
在巨大的财政预算压力下，地方政府的改革活动主要是以控制预算开支、提高地方行政的效益为导向。在这些措施中，任务检查是最为常用的手段。同样依据KGSt的设计和建议，任务检查意味着进行成本收益分析，系统地考察成本和收益，每个行政管理任务和操作的投入和产出都要加以分析，从而决定该任务是否继续施行，或在操作方面是否需要改进。
同时，地方行政的公民导向也被给予了相当的重视，其目的是抵制和减少地方行政中的官僚现象，即向后来的所谓服务导向发展。在这一方向上，地方政府创建了公民中心，它是要在一个办公室里给予公民不同的服务，由此消除公文往来和时间耗费的现象，从而使公民受益。
20世纪80年代末期，KGSt基本理念是区分出八组主要的地方政府功能，并给每组功能安排特定的任务，在每个分立的部门中实现制度化。这种功能性的组织结构安排，多年来一直是许多地方政府当局奉为权威的蓝图。这幅蓝图具体包括八个主要的功能和部门组别：①一般行政事务：中心部门、人事部门、统计部门、会计监督部门等；②财政事务：司库、现金、税收部门、资产部门等；③法律和公共安全事务：法律部门、公共秩序部门、市民登记等；④学校和文化事务：学校、文化部门、成人教育、博物馆；⑤社会、青少年和健康事务：社会部门、青少年部门、体育部门、卫生部门、医院等；⑥建设事务：城市规划部门、建设许可部门、住房补贴部门等；⑦公共服务：街道清扫、屠宰场等；⑧经济发展和公共交通：经济发展部门、乡镇企业。
对更大的或中等规模的乡镇（和县）来说，一种三级管理职责的模式在所有地方行政中予以采用：行政首长，负责地方政府范围内的全面领导；包括一个或多个功能的局，通常有一个由议会选举产生的有任期限制的副市长领导；各部门或交叉处，由处长领导，他们由地方议会或行政首长任命。根据KGSt的建议，按照总的章程构建了组织模式，但乡镇和县确实表现出了相当的差异，主要是在其主要功能团体的联合或合并上。这些差异性主要取决于：各地方政府的人口规模，给予特定的主要团体或部门的优先性，在政党和地方领导间关于有影响、有吸引力的职位分配的讨价还价。
2.5.4 20世纪90年代的变革浪潮
从20世纪90年代开始，各级地方政府出现了预算危机。新自由主义者所呼吁的节约型政府和新公共管理所倡导的既经济又有效的行政最终越来越多地引起政党的关注，各级地方政府皆以此来应付财政困难。KGSt改变以前主张和提供的植根于传统的公共行政组织模式的组织建议，开始采用新公共管理的概念，将其转换为新治理模式，并在地方政府推行其理念。
概而言之，新治理模式（NSM）主要有以下要点：第一，和新公共管理的思路一样，新治理模式是要通过分权把较高级政府的职能下放到中低级行政单位，从而改变，至少是修正传统的官僚制。第二，遵循新公共管理的理念，新治理模式意味着克服，至少是减少公共行政中的法治主义，而加强了公共管理中的经济和成本——效益核算的导向。第三，达到这种重塑的一个关键途径，可以体现在公共行政中的投入导向被产出导向所取代这一事实中。这是受新治理战略影响的，在这一模式中，公共行政部门和主体首要考虑的是其目标和任务是否能完成，即一定的产出，而如何达到这些目标的决定则交由地方行政主体自己去做出。这种产出导向模式的实施主要体现在预算程序的重新设定之中。第四，就政治方面而论，新治理模式强调议会对地方行政的控制和影响，尤其是通过对预算过程的重新设计。不同于传统的投入导向的预算方式，在新的产出导向的预算方式中，议会的政治注意力放到了地方政策制定中大的决定上。而基于产出指标及常规指标基础报告的预算，期望能够提高议会对行政机关和行政首长的审查，由此促使后者在政治上更为负责。最后，为了调整地方政府关系，同时与新公共管理理论的理念相联系，新治理模式的理论家也提出在本质上将地方政府的职责和活动限制在核心的功能上，而公共服务和公共设施的分配和提供则以市场化、外包和私有化为导向。同样，这一长远的目标也可以被视为传统地方政府的等级制组织向股份式政府的转变。
根据KGSt的建议，在德国越来越多的乡镇和县中，采取多项措施来重塑传统的地方行政的等级制组织结构，并从组建新的功能部门代替过去僵化的部门结构入手，来重构地方行政体制；建立起来新的成本架构——绩效会计机制；在地方政府职能外包领域，地方政府重组地方行政，建立一些既在经济上保持地方的所有权，同时又有独立的法律地位和自己预算的组织和公司。但不可否认，民选议会和地方公民在相当程度上被新治理模式指导下的现代化所忽视。