（二）加快少数民族和民族地区发展的若干建议
1．完善生态补偿和资源开发约束机制
民族地区是国家重要的生态屏障和战略资源储备区，民族地区生态环境的保护和自然资源的有序利用关系到国家未来的可持续发展，必须从国家整体生态安全和生态战略的高度认识生态保护问题。为此建议完善生态补偿机制，加大资源开发约束机制。
第一，完善生态补偿机制。目前国家对生态保护已经采取了一系列措施，如退耕还林、退牧还草以及中央政府通过财政转移等方式间接地给予生态补偿。但是，这些方式的局限性在于江河下游经济发达省区等生态产品受益者并未直接贡献补偿。建立生态补偿机制不仅仅是中央政府的职责，更应当提高受益地区的责任，切实提高生态保护区政府和民众的积极性。建议在评估现有机制及经验教训的基础上，统筹协调各方利益，明确生态保护各相关方面责任义务，在科学研究基础上，建立具有可操作性的量化体系，特别是明确将和下游省份的生态保护责任和江河下游生态受益省区的补偿责任。坚持生态保护和促进广大农牧民增收相结合，通过实施多样化的补助、奖励等方式，直接对当地农牧民给予经济补偿，确保当地居民的收入稳定，从而调动和提高广大农牧民保护生态的积极性。
第二，进一步加大资源开发约束机制。切实杜绝生态关键区域内自然资源的无序开发利用，是生态保护工作中的重要环节，必须改变民族地区自然资源开发利用中的无序状态，通过有效的途径加大资源开发约束机制。（1）建议尽快建立民族地区资源利用中的利益分享机制。协调民族区域自治法及其配套法规与相关资源单项法律法规的内容，在现行法律框架内，充分考虑民族区域自治法的要求，明确资源开发利益分享途径。（2）建议国务院有关部门制定具体办法，明确资源开发企业中少数民族职工的最低比例，以落实民族区域自治法关于“上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时”，优先招收当地少数民族人员的要求。对于技术含量高的企业，需对少数民族职工进行必要的技能培训和就业指导，在五年内逐渐达到这一比例。（3）建议国家民委联合有关部门协商，制定民族地区资源输出补偿具体标准和实施办法，以落实民族区域自治法关于“对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿”的规定。（4）建议通过财税手段提高资源开发成本、提高资源开发准入门槛等方式，遏制民族地区资源利用中存在的无序和混乱状况。
2．对民族地区实施更优惠的财政、税收扶持政策
改革开放以来，我国逐步建立了由市场起决定作用的价格机制，但在全面反映市场供求关系、资源稀缺程度、资源所有者权益、环境损害成本等方面的市场体系和政府管理制度存在缺陷。建议在尽快建立全国统一市场的前提下，给予民族地区更加优惠的财政、税收或扶持政策，使发展相对落后的民族地区在市场竞争中获得公平地位。
第一，完善资源税费制度，建立有助于增强民族地区自我发展能力的成本分摊与利益分享机制。目前中央为民族地区在资源税费分享比例上的优惠安排原则，还缺乏具体操作性的方案。涉及资源产地和资源使用者之间，开发企业与当地政府及居民的利益之间，无论是资源成本分摊还是利益分享等方面都存在不平衡问题。建议从资源稀缺程度和扶持民族地区发展的角度，适度提高资源的补偿费和资源费率，节约资源，倒逼经济结构做出调整，转变粗放型发展方式。（1）把资源补偿费综合费率调高至4%左右。水力发电的水费水资源费，在一定程度上类似火力发电中的煤炭、燃油成本，可大幅提高；破除电力行业的地方保护主义，切实推动各种电力竞价入网，鼓励使用绿色能源，减少污染和能耗。（2）“清费正税”，清理地方和部门不合理、不合法资源收费，按“从价定率”提高并征收资源费。资源税的综合税率，可参照原油、天然气暂定在5% ～10%水平。需要说明的是，原油、天然气5% ～10%的资源税率，与俄罗斯等国家相比是较低水平的税率，没有必要暂按5%征收，应尽快过渡到直接按10%征收。
第二，完善生态补偿制度，试点开征专门用于环境保护和生态恢复的环境税。2007年6月，国家发改委会同有关部门制定《节能减排综合性工作方案》，明确提出要“研究开征环境税”。2010年，国务院批转发改委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中也提到，要加快理顺环境税费制度，研究开征环境税。这其中有两个难点：一是环境税如何与其他税种的税制改革相互协调，例如资源税、增值税；二是环境税和现有环境方面的收费如何协调，如排污费、矿产开发保护费等。难点客观存在，但我们可以按“清费正税”思路，选择小区进行试点。
第三，提高与矿产资源开发的相关税费的分享比例。矿产资源开发是民族地区优势产业，也是民族自治地方政府财政收入的重要来源。但矿产资源开发相关税收分配过度偏向中央财政，不仅限制民族自治地方政府财政能力的提高，而且对中央与地方以及开发企业与当地民族关系有一定程度的负面影响。建议将增值税、企业所得税两大税种中央与地方分成比例改成五五分成，营业税仍依企业隶属征收，资源税还归地方征收。依照2011年国务院修改《中华人民共和国资源税暂行条例》规定，在实行油气从价征收后，推动煤以及其他矿产资源开发企业从价征收资源税，同时提高资源税税率。提高矿产资源补偿费收费标准和分享比例。中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例改为二八分成，并使资源所在地政府所得占到补偿费总数的五成以上。
3．夯实民族地区农牧业发展基础，促进农业现代化
2011年民族八省区第一产业产值占全国的15.26%，超过其人口比重（13.85%），要超过第二产业（9.05%）、第三产业（7.99%）产值占全国的比重，必须重视和强化民族地区农牧业发展的基础地位。
第一，夯实民族地区农业发展基础。（1）重点改善民族地区农业基础设施和装备水平。一是着力农田水利建设，尤其是加快符合民族地区特点的中小型农田水利建设，因地制宜兴建，提升民族地区山（丘）区小水窖、小水池，小塘坝，小泵站、小水渠等小水利工程水平。国家建设大型重点水利工程项目与资金，要多向民族地区倾斜。同时，对于农村五小水利工程给予资金、技术方面的倾斜扶持及贷款优惠。二是加强以土地平整、土壤改良、地力培肥、机耕道路、农田林网等工程为依托的土地整治和中低产田改造，提高旱涝保收高标准农田比重。三是立足民族地区实际，面向产业需求，提升基层农技推广服务能力，大力推进现代农业产业技术体系建设，普及适合山（丘）区小型农业机械。（2）大力发展特色农业，提高民族地区农业生产经营组织化程度。一是加大民族地区政策支持力度，扶持并依托农业龙头企业带动农户大力建设适宜当地生态、环境资源特点的特色农业基地，加快构建生产、加工、销售有机结合的农业产业体系，尤其是便捷高效、成本低廉的农产品流通网络；二是扶持、引导民族地区发展农业、农民专业合作组织，创新合作发展形势，有序、稳步推进土地等农业生产要素流转，优化农业要素资源配置和产出，提高市场竞争能力。（3）大力发展建设农村基本公共服务机构。民族贫困山区、地区，要切实加强以公共服务机构为依托，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。要充分利用国家扶持政策，重点解决农村安全饮用水、危房改造、环境公共卫生整治等急需解决的迫切问题。
第二，深化现代牧业经营管理体制，积极探索适合民族地区的牧业发展道路。从产值上看，民族地区牧业的重要性似乎有所下降。但是，草原作为我国面积最大的陆地生态系统，是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。因此，现代牧业发展和牧区草原资源开发，必须探索为农牧民增收与保护国家生态安全的平衡之路。针对草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，草场经营体制不太适应草原生态规律的问题，要按照十八届三中全会改革精神，从牧区实际深化改革，加大牧区基础设施建设和社会事业发展。（1）加强草原生态建设，恢复草原生态平衡。以生态脆弱区为重点，通过实施重大生态建设工程等方式，坚持工程设施和管理措施相结合，加强草原生态综合治理，促进草原植被恢复。同时，加大对牧区生态移民和牧民定居工作的扶持力度，解决好搬迁牧民的生产生活。（2）完善草场经营体制，鼓励牧区合作社建设。深刻认识牧业生产和草原生态的特殊规律，逐步完善草场承包经营体制，在牧民自愿的基础上，积极鼓励联合经营、专业合作社等新型体制，通过草场连片经营等方式，积极探索符合草原生态特点的生产经营方式，防止牧区各项改革简单照搬农村地区改革措施。（3）鼓励多种经营，提高牧区公共服务水平。针对目前草原畜牧业发展状况，应鼓励在草原生态的前提下积极发展具有牧区特色的优势产业。比如发展优质畜牧业，有序开发矿产资源，推广生态畜牧业，发展现代物流服务业，做大做强草原文化产业和旅游业等。实施更加积极的就业政策，加大牧民转产就业培训，提高牧民就业能力。加大牧区公共服务能力建设，进一步完善教育、医疗、文化等社会事业基础设施建设，逐步实现公共服务城乡一体化，对牧区发展给予全方位扶持。
4．加快基础设施建设和提升经济实惠可持续发展能力
按照人口计算，民族地区基础设施建设力度不算小，国家也进行了大量投资。但是按照国土面积计算，民族地区单位面积基础设施投资强度远远落后于全国平均水平和东部地区。民族地区山区多平地少、地形复杂，投资成本高，使用率低，本身缺乏大规模建设资金和市场化融资能力，配套建设资金也很困难，交通、通讯、信息化基础设施严重滞后，成为制约当地经济社会发展的重要因素。国家也不可能短时间内完全解决民族地区基础设施不足的问题，要切实按照国家经济建设总体规划框架，从民族地区发展和国家长治久安角度，对民族地区的基础设施建设不论是资金还是相关政策，均要长时期实施倾斜、扶持。要加快基础设施骨架建设，要尽快打通“卡脖子”工程。要认真测算地方配套资金投入问题，对于没有能力配套的民族地区实施一揽子解决办法，不要强行资金配套。可以实施以工代赈、技术援助等有利于当地发挥劳动力资源优势的措施。要从国家安全战略角度考虑，对于民族地区自身的基础设施建设给予倾斜扶持。国家扶持政策与内地对民族地区的发展援助，要更多向基础设施建设领域倾斜，提升民族地区经济社会可持续发展的能力。
要加强扶贫攻坚力度，创新扶贫开发方式。根据国家“加快推进区域发展和扶贫攻坚”的要求，整合扶贫资源，集中一批扶贫资金用于当地基础设施建设和公共服务能力建设，减少一般性的产业项目。以县为单位整合各个部门的培训资源，按区域集中培训本地农村劳动力，提高农民就业技能和劳动力迁移就业能力，促进农业转移人口就近就业。
5．因地制宜推进工业化与城镇化，促进发展方式转变与经济结构转型升级
全国工业化、城镇化已经进入中后期阶段，绝大部分民族地区仅仅处于工业化中期阶段、城镇化起步阶段。工业化、城镇化、信息化是民族地区发展与现代化必由之路，但不是所有民族地区都要复制沿海地区发展之路。要遵循市场规律发展民族地区的现代产业，注意汲取沿海地区工业化、城镇化的经验教训，因地制宜、从本地区、本市县实际，制定实施具有民族地区特色的工业化、城镇化发展道路。
第一，坚持工业园区建设，迎接产业转移，发展本地资源开发与高新技术产业。民族地区的工业化不要过于分散化，要坚持规划先行、环保门槛、就业优先战略。当地资源开发更要注意环境保护与吸收当地居民就业问题。凡是不利于环境保护和可持续发展要求的产业，宁愿少上一些、发展稳一些。
第二，大力扶持和发展民族手工业，把发展经济与保护民族文化、促进剩余劳动力转移结合起来，带动当地少数民族参与到现代经济过程之中。坚持区域规划先行、促进产业主体转型升级发展战略，扶持区域市场广阔、民族特色浓郁的传统手工业的发展保护。各地区根据本身特色，选择一些特色产业设立发展基金、建设生产基地、营销中心，鼓励采用现代科学技术改进传统工业，按照非物质文化遗产保护原则健全传承手工艺保护制度，积极培育区域性民族品牌。
第三，大力发展特色旅游业。一些自然与文化旅游资源富集的民族地区，通过大力发展旅游业实现了整体脱贫，并带动了周边地区的发展。这是民族地区跨越式发展的重要途径。旅游开发要规划先行，在发展中逐步带动产业升级。加大旅游人才培养，健全旅游市场秩序，注意文化保护，走可持续发展之路。
第四，因地制宜推进适度城镇化，构建城乡一体化发展格局。依托民族地区的中心城市，尤其是县城、中心乡镇及工业园区积极稳妥推进城镇化。要把城镇化作为一个长期的历史过程，不宜“摊大饼”“拼规模”“争速度”。要实施城乡一体化发展战略，加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖和区域人口一体化，使农业转移人口与城镇户籍人口一样享受公共服务和城市文明，促使城市文明和基本公共服务向农村居民扩展，逐步缩小城乡差距。
第五，全面深化各领域改革，积极发挥市场在资源配置中的决定性作用与政府有效弥补市场失灵的作用。民族地区的市场机制不健全，政府在很大程度上仍属于“全能型”政府。要根据中央部署，结合本地实际，不断深化经济管理体制和行政管理体制改革，发挥好政府、市场、社会各自作用，促使改革、发展与社会稳定的有机结合。
6．大力发展教育事业与人才培养，提升劳动者素质与干部综合能力
民族地区经济社会发展的滞后性突出地反映了教育滞后及各类人才匮乏的实质，为实现少数民族地区与全国同步进入小康社会的目标，建议实施特殊的扶持政策，加速民族地区教育事业发展，并通过有效方式强化科技人才等各类人才队伍建设。
第一，国家民委应在民族地区人才队伍建设工作中发挥重要作用。中央的人才工作协调小组20个成员单位对人才政策的落实和完善承担重要责任，但是，国务院主管民族事务的国家民族事务委员会并非小组成员，不利于针对民族地区各类人才队伍建设政策和措施的完善和全面执行党的民族政策。建议应将国家民族事务委员会纳入中央人才工作协调小组成员单位，使其承担协调民族地区各类人才队伍建设责任。同时，进一步加强民族地区干部培训、援助民族地区干部任前培训等工作。国家民委应承担起各系统派往民族地区干部的民族政策、民族宗教知识的宣传、教育、指导、培训工作，力求在干部和各类人才中树立正确的民族观，推动平等、团结、互助、和谐民族关系原则落在实处。
第二，民族地区经济社会的可持续发展取决于各类人才队伍的建设状况。建议提高各级地方政府在人才规划方面的影响力，确立人才教育、培训、引进的中长期工作计划。鉴于民族地区县域经济发展滞后，很难获得本地急需人才的实际，应将人才政策的重点置于造就本地急需的社会工作人才、农村实用人才、高技能人才和不断优化的党政管理人才队伍建设上，将本地培养与外部引进相结合，在强本固基的基础上，改善人才队伍状况。特别需要强调的是在实际工作中应大力培养、充分信任并放手使用少数民族干部，使他们成为民族地区现代化建设队伍的中坚力量。
第三，加强基础教育工作，尤其是在少数民族集中的区域要把义务教育贯彻落实到实处，努力提升教育质量和效果。基础教育仍然是少数民族和民族地区人才队伍成长的最基本工作，各级政府仍需加大基础教育投入，不仅改善教育基础设施条件，还必须不断提高边远民族地区教师待遇，在工资保障、社会保障等方面完善政策措施。加大教师专业技能培训投入，积极执行教师全员培训制度，完善教师培训体系。
第四，切实提高民族地区基层干部综合素质，不仅要善于管理，把党的民族宗教政策落实好，更要通过扎扎实实的工作为少数民族群众解决实际发展难题与实际困难。加大对基层干部的业务能力培训和少数民族语言培训。对长期在基层工作的干部应加大党性原则和国家政策理解能力的培训，提高管理水平。对于各类非当地少数民族干部应加大语言培训力度，以使管理人员能够及时准确地了解基层全面信息，提高与广大群众的联系能力。
7．加快“一带一路”建设，进一步提升对外开放水平
民族地区是我国沿边开放的前沿地带，要认真落实习近平总书记“一带一路”建设思想，推进民族地区积极参与和融入国家丝绸之路经济带、海上丝绸之路经济带建设规划，形成全方位开放新格局。
第一，加大跨境道路通讯基础设施建设，提升民族地区扩大开放和大规模物流能力。民族区域自治地方边境线约占全国陆疆总长度的90%，但是货物进出口总额只占全国的2%左右，国际旅游人数和旅游外汇收入只占全国的4% ～5%。这与民族地区的资源、人口、经济潜力相比极不相称。中国沿海开放战略已经发展成全方位开放战略，必须提升民族地区的开放能力和开放水平，加快建设边境交通干道工程，尤其是加快解决西部特殊经济区、开发开放试验区建设中的重点工程“瓶颈”问题。国务院各部门要进一步加强协调力度，减少项目审批环节，提升建设速度。要充分利用民族地区与周边国家的陆界相连与人文交往密切优势，按照“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”的指标，大力加强与周边国家的协调与沟通，使沿边开放成为中国全方位开放的新支点。
第二，深化投资体制改革，改善投资环境，加大引进外资力度。21世纪以来，民族地区引进外资数量增速很快，但依然低于全国平均水平，导致其占全国引进外资比重进一步下降，占全国引进外资的总水平很低。外资对于民族地区而言不仅仅意味着资金、技术、管理，更重要的是完全通过市场的力量带动民族地区现代产业发展和经济结构转型升级。加大引进外资力度对于民族地区的经济发展十分重要。要深化投资体制改革，只要守住国家安全门槛、生态环境门槛的底线，其他领域均可以开放。民族地区要加快政府职能转变，切实改善公共服务能力，为外资引进和内地资金进入创造更加宽松、便利的环境。
第三，充分利用地缘优势、资源优势和民族文化优势，大力发展过境贸易和国际旅游业。民族地区要变中国能源、资源的战略通道，通过实施新时期对外开放战略，畅通商品流、资金流、信息流，大力发展以边疆边境商贸物流为基础、以跨境人员来往为引导的新型开放格局，密切中国边境地区与周边国家的交流交往与协调合作。
参考文献
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