第三节 奥巴马政府在伊朗核权利上的继续让步
2009年初，奥巴马上台时，虽然美国已经推动联合国安理会通过了多个制裁伊朗的决议，而且还对伊实施了单边制裁，但是并没有达到目的，伊朗照样进行核活动，其核活动的规模不断扩大，核技术水平也不断提高。2009年2月，国际原子能机构的报告显示伊朗少报了约1/3的浓缩铀库存。伊朗此时已经积聚了2227磅的低浓缩铀，如果进一步浓缩到90%以上，就足以制造一枚核弹了。在对纳坦兹（Natanz）的铀浓缩工厂进行核查后，国际原子能机构也报告了该工厂最新的离心机数量：4000台正在运行，另有1600台可用，总数为5600台。美国科学与国际安全研究院（ISIS）主席、核专家大卫·奥尔布赖特说，伊朗已经具备了“突破能力”（breakout capacity），或者说为制造一枚核弹生产出足够的高浓缩铀的理论生产能力。
这样，如果继续小布什政府的以伊朗停止浓缩铀作为美国参与同伊朗就核问题进行谈判的条件，恐怕核问题僵局仍很难打破，因为就形势发展来看，这实际上是把会谈的预期结果作为会谈的条件。因此，美国有必要不预设条件地与伊朗就核问题进行直接谈判，并部分承认伊朗的核权利。
2009年4月8日，美国宣布将无条件地全面参与六国与伊朗举行的所有核谈判（美国放弃了小布什政府时期的以伊朗停止铀浓缩作为在核问题上进行直接谈判的条件），暂停寻求针对伊朗的新的国际制裁。伊朗总统内贾德在一次演讲中对此做出反应，表示乐于与美国进行“诚实”会谈。同年6月4日，在开罗发表的对穆斯林世界的演讲中，奥巴马表示，在履行《不扩散核武器条约》所规定的相关义务的前提下，伊朗有和平利用核能的权利，愿与伊朗在相互尊重的基础上进行无条件谈判，他说：“任何一个国家——包括伊朗——如果它履行对《不扩散核武器条约》承担的责任，就应当有权获取用于和平目的的核能源。这一承诺是这项条约的核心，应为条约各方全面遵守。”小布什政府从未公开承认伊朗有和平利用核能的权利，因此，这是美国在伊朗核权利上的又一次明显退让，并为美国与伊朗就核问题进行面对面谈判创造了条件。但是，奥巴马总统在开罗发表的演讲，只是在强调了伊朗所应承担的义务的前提下，对其核权利的口头承认，尚缺乏实际的行动，而且奥巴马向伊斯兰世界及伊朗示好的演讲恰恰发表在伊朗总统大选之际，其目的之一是想以此进一步分化伊朗内部的政治力量，为伊核问题的解决寻找机会。
2009年6月13日，伊朗大选落下帷幕，伊内政部宣布内贾德获胜。但是选举落败的穆萨维指责内贾德有舞弊行为，其大批支持者走上街头进行持续多日的大规模抗议，并引发暴力，造成大选危机。伊朗大选危机表明，不但伊朗民众中存在着较大的政治裂痕，而且统治精英内部也存在一定的政治分歧。伊朗大选危机使奥巴马政府认识到，在外部力量作用下，伊朗内部实现和平演变的希望更大了，从而更加坚定了通过外交手段解决伊核问题的信念。奥巴马在伊核问题上的主要策略是：在部分承认（确切地说是“默认”）伊朗核权利的同时，努力设法延缓伊朗到达核门槛的速度，在确保伊朗不越过红线的前提下，利用伊朗的内部变革争取更多的时间。这一点可以从2009年10月奥巴马政府主导推出的核燃料交换（nuclear fuel swap）提议中看出来。
2009年6月，伊朗告知国际原子能机构其正在为对德黑兰研究用反应堆添加燃料寻求帮助。该反应堆所需铀燃料的丰度为19.75%。对此，美国提出了核燃料交换的建议。2009年10月1日，在美国、法国、俄罗斯、伊朗以及国际原子能机构共同举行的初次会议上，伊朗官员原则上同意进行核燃料交换的提议。该提议的主要内容是：伊朗在2009年年底前一次性地运出其生产的1600公斤低浓缩铀中的3/4（1200公斤）；俄罗斯把伊朗的低浓缩铀进一步浓缩至20%，这一过程将产生约120公斤丰度为20%的浓缩铀，供制作成德黑兰研究用反应堆的燃料棒；法国制造核燃料棒，并在协议签署的一年后且在当前的核燃料供给耗尽前交付伊朗；美国与国际原子能机构一起完善安全保障措施并监督协议的落实。但是，由于国内反对声较大，因此伊朗迟迟没有明确回应该提议，后来提出了反建议：交换地点在伊朗本地进行；交换应分批进行而不是一次性的；交换应同时进行。对此，美国没有接受，认为其破坏了把伊朗低浓缩铀运往国外以建立信任的宗旨。
美国提出的核燃料交换提议主要是要求伊朗把约占其总量近80%的低浓缩铀运往国外进行加工处理，并没有明确要求伊朗停止铀浓缩活动。当然，联合国安理会已通过的伊核问题决议中均明确要求伊朗停止铀浓缩活动，但在核燃料交换提议中并没有提及。这在逻辑上表明，只要伊朗同意核燃料交换提议，即使其继续进行丰度较低的铀浓缩活动，美国在维持原有制裁的情况下，至少在核燃料交换实施过程中，不会推动安理会对伊朗施加新的国际制裁。一些欧洲国家认为“该协议允许伊朗继续生产供其轻水反应堆使用的核燃料”，甚至“使伊朗进行铀浓缩合法化了”，因而对该协议热情不高。但是，2010年2月，伊朗借口为德黑兰研究用反应堆提供燃料而开始将其部分低浓缩铀的丰度提高到20%（但伊朗当时“并不具备把较高丰度的浓缩铀转换成核反应堆所需的燃料棒的能力”）。在此情况下，美国以没有涉及伊朗自行生产的20%丰度的浓缩铀及其扩大了的低浓缩铀库存为由，拒绝了巴西、土耳其和伊朗达成的核燃料交换协议，并于2010年6月9日推动安理会通过了1929号制裁伊朗的决议。
新的制裁决议的提出是由于伊朗拒绝美国提出的核燃料交换方案，自行生产20%丰度的浓缩铀。奥巴马政府把对伊朗进行制裁的红线由小布什政府的“伊朗进行任何形式的铀浓缩活动”后退到“伊朗进行20%丰度的浓缩铀生产活动”。