中欧光伏贸易争端：说辞与现实

文 Simon J. Evenett 编译 朱振鑫

2012年6月25日，代表约20家光伏产品生产商的欧洲光伏制造商联盟（EU ProSun）提出申诉，随后欧盟委员会于9月6日正式对中国光伏产品发起反倾销调查。9个月后的今天，欧委会可能将对中国光伏产品征收47%的临时关税。和其他金额较小的反倾销案不同，2011年中国对欧光伏出口额高达210亿欧元。

德国、英国等17个成员投了反对票。尽管欧盟征收临时关税时不需要成员国同意，但12月6日关税终裁时仍需要成员国同意。美国已于2012年开始对从中国进口的光伏产品征收关税。

近年来，很少有贸易争端引起这么大的关注。李克强访问欧洲时，表示坚决反对这一决定。默克尔也表示“将尽一切努力避免征收关税……（因为）这不符合我们的信条”。法国工业部长持不同态度，他认为“使用保护主义的国家需要接受对等的待遇，中国就是其中一个”。欧委会贸易代表De Gucht表示“中国人对成员国施压对我不起作用”。中国欧盟商会发布报告称，中国政策已使欧盟企业的销售额损失了175亿欧元。

我们应如何看待这场争端？大家的说辞符合现实吗？有什么新现象？

中国：违规者？受害者？两者兼有？

欧委会表示，中国光伏产业的倾销不是孤立的问题，而是政府广泛干预经济的后果。贸易代表De Gucht在各种演讲中强调这一点。他最近表示：“中国的很多行业都存在倾销，只要看一下中国的五年计划就能发现不少。”“这件事情关系到中国是否尊重一系列公平竞争的规则和惯例，关系到我们能否接受他们任意地倾销。”

这种观点有些站不住脚，因为欧盟也干了很多以邻为壑的事。2008年以来，欧盟及各成员国共实施了116项损害中国商业利益的举措，现在只有16项已被废除。尤其有趣的是，这些措施中有50项涉及对欧洲企业的不合理贸易补贴。

从很多方面来看，欧盟政府对私人企业的支持和中国很像。欧盟的补贴不局限于某一行业，也不一定透明。比如，汽车购置上的优惠融资条件是一个重要的竞争优势，这使某些领先的汽车制造商可以依靠自己内部的银行，以很低的利率从欧央行借款。最近，法国政府进一步为Banque PSA Group提供担保，该银行主要向标志及雪铁龙提供融资服务，政府担保可使其为购车者提供优厚的贷款条件。

和在中国一样，欧盟各国政府对企业的支持来自很多方面，包括对银行进行不透明的政府干预。欧盟的法规对政府援助几乎没有限制。说这些并不是为了否认中国政府的干预，但是作为独立的观察者应该质问：“欧盟是不是在以五十步笑百步？”如果中国政府不顾及情面，大可拿欧盟的干预做文章。

欧盟的贸易政策：团结力量大？

通常认为，欧盟在贸易政策上是一个鼻孔出气。但实际上并不是。尽管欧盟委员会负责牵头，但很多关键议程仍需要经过成员国同意。成员国否决欧委会的提议并非没有先例。2013年5月21日，各成员国就否决了一项对从马来西亚、中国台湾、泰国、印度和印度尼西亚进口的PET（一种称为聚对苯二甲酸乙二醇酯的塑料材料）征收关税的提案。

此外，研究表明，这种机制可以使成员国发挥更大的影响力，也间接为贸易伙伴国政府影响欧委会贸易政策创造了条件。通过整理1991～2003年的反倾销案投票数据，Evenett和Vermuslt（2005）发现，最初的15个欧盟成员分化成了三组。

第一组：葡萄牙、法国、意大利、希腊和西班牙在85%的情况下都支持限制进口。第二组：英国、卢森堡、荷兰、芬兰、德国、瑞典和丹麦最多只以1/6的概率支持进口限制。第三组：比利时、奥地利和爱尔兰的投票倾向摇摆不定，它们的投票大多是为了换取更广泛的外交利益（见图1）。

各成员国之间的分化由来已久。这表明欧盟的反倾销政策主要受政治因素影响，技术层面的影响因素只是次要的，这和官方希望外界想象的样子不太一样。

Evenett和Vermlust（2005）还描述了欧委会拉拢成员支持的六个步骤。该研究重点强调了布鲁塞尔的闭门磋商会议——从研究结果看，虽然对初裁结果的报道显示，有如此之多的成员反对征收光伏反倾销税，但这并不意味着欧委会没有能力在终裁前争取到必要的支持。同样，面临反倾销税的贸易伙伴也并非无计可施。作者列出了他们可能为此采取的八种战术，包括直接游说成员。

随着中国越来越强大，欧盟也越来越担心关税会引发贸易报复。实际上，在2013年5月27日中国商务部副部长与欧委会贸易代表De Gucht的会谈中，中国派到布鲁塞尔的代表已发表了如下声明：“如果欧盟临时征关税，发起对中国无线通信网络的调查，中国政府不会袖手旁观，我们将采取必要的措施捍卫国家利益。尽管中欧双边贸易争端正在扩大升级，但中国政府仍将尽最大努力，力求达成共识、避免贸易战，但这需要欧盟方面保持克制、加强合作。”

言辞强硬，但仅是恐吓吗？最近，有研究分析了中欧外交关系对欧盟成员对华出口份额的影响。与大家担心报复的心态相反，那些总是向欧委会申诉中国倾销的欧盟成员——在其他条件相同下——对华出口份额反而更高。此外，派部长出访北京较多的成员出口份额也相对较高。对中国采取“双重人格”的策略看上去很奏效（Evenett, Fritz and Wermelinger, 2013）。

未来，中国的贸易报复可能会更加强硬，欧洲企业可能已经成为主要目标——但是，就大家关心的总出口量来说，关于中国非公平贸易政策的申诉似乎是有好处的。所以，欧洲就不公平贸易案例进行的商业外交可能不仅限于中国的倾销与补贴。

不同寻常

在此案例中，与政策相关的三个问题浮出水面，这也是政府与分析师可能考虑的：

● 首先是关于供应链的问题。

考虑到购买光伏产品的欧盟企业竞争力将受进口关税的影响，反倾销是否符合政治逻辑？过去，政府一直希望牺牲最终消费者的福利换取不公平贸易，但若是牺牲了出口导向型企业呢？有人认为，拥有广泛供应链的产业只在保护主义中占很小一部分（Baldwin, 2010）。但是，光伏供应链背后的大规模贸易似乎并没有阻止欧盟和美国的反倾销行动。我们对危机时期保护主义的理解是否需要重新界定？

● 其次，除了发起双反调查，贸易大国是否有更好的方式应对不公平贸易？

金融危机时期，欧盟采取了广泛的干预措施，现在应该考虑如何逐步退出这些危机时期的干预，并采取更合理的替代政策。

● 最后，在光伏案中，西方试图阻止中国在全球公共品上免费搭车，比如开放的贸易体系。

这里又牵涉方法的问题。假设现在的双重策略——在自由贸易协定谈判中排除中国，同时有针对性地使用关税打击中国出口——促使中国寻求与欧美展开更广泛的谈判，结果会如何？西方确实没有办法在现行贸易规则下采取策略了吗？他们曾经从中获得了如此多的利益。中国是否会认为西方在虚张声势呢？

本文原题名为“China-EU solar panel trade dispute: Rhetoric versus reality”。本文作者为圣加伦大学经济学教授。本文于2013年6月5日刊于VOX网站。