二 城镇化与城乡一体化

面对工业化导致的城镇化及其带来的问题，晋江市将核心村或原来的乡镇所在地进行城镇规划和建设，同时申请县改市，着手加强城市总体规划建设，以解决快速工业化和城镇化带来的问题。经过三次总体规划，晋江市经历了从“珠链式”城镇化体系到“一核两翼”城镇化体系，再到“城乡统筹，共同发展”的城市化体系的城市规划变迁。

“城乡统筹，共同发展”是解决上文提到的城镇化带来的问题的必然途径，也是符合晋江市实际的。晋江市区的所在地青阳镇，其城市化的历程并不长，在建市以前并未显现出明显的城市特征；另一方面，晋江市经历了工业化带动全面城镇化阶段，在工业化的过程中，人民的生产、生活方式完成了城镇化的转变，从“大农村”变成了“大城镇”。原本就不明显的城市区域与“全面开花”的工业化一起，使得城乡间的差别更加模糊，造就出晋江“城市不像城市，农村不像农村”的特殊景象。这也使得晋江市“城乡统筹，共同发展”战略有广泛的现实基础，得以顺理成章地进行。目前，晋江市在稳定市区发展的基础上，将整个“大城镇”变为“大城市”，照顾城镇的发展，兼顾村庄的发展。这种“全市一城”的战略是一种整体性的眼光和策略，可以表现在基础设施、公共服务和社会管理三个方面的城乡一体化上。

（一）基础设施城乡一体化

1．农村基础设施获得空前改善

总的来说，晋江市在农村基础设施的投入是相当大的，尤其是卫生、教育、环保、文体等各个部门纷纷加大对本部门负责的基础设施建设。仅“十一五”期间，全市“百村示范、村村整治”工程累计完成投资14.51亿元（其中市级以上财政投入2.21亿元，镇级投入1.07亿元），拆除旧房4274座109.65万平方米、整理土地190.9万平方米、新建房屋2173套82.61万平方米、铺设自来水管665.55公里、硬化道路614.59公里、修筑排水沟414.64公里、架设路灯13873支。一批环卫、文体公共设施相继建成并投入使用，农村基础设施建设和公共服务事业实现长足发展。累计完成104个村规划编制和会审，其中42个村规划获得市政府批复，44个示范村（社区）开展区域改造，87%的行政村通客运班车，266个村（社区）通自来水，普及率达68.7%。农村地区基础设施建设取得了丰硕成果。

2．基础设施的城乡一体化依然有待改进

基础设施的城乡一体化不仅包括政府对农村投入，还包括诸如筹资方式、标准执行等方面的城乡一体化。换言之，基础设施的城乡一体化不仅包括加大对农村地区基础设施建设的投入，还应包括对改变农村地区基础设施维护的筹资模式，以及在建设过程中让农村地区与城市地区使用相同标准。要从设施的一体化走向管理的一体化，从硬件的一体化走向软件的一体化。以基础设施中的道路和自来水、污水处理为例，分析城乡地区的基础设施在筹资方式、执行方面的异同，可以从中窥视晋江市基础设施方面的城乡一体化进程。

（1）以道路为例

道路交通是公共基础设施的关键，从民众的出行到产业发展，个人生产、生活的各个方面都离不开道路交通的发展。根据《中共晋江市委、晋江市人民政府关于进一步推进农村公路铺设水泥路面工程建设意见》（晋委[2006]90号）要求，①在道路的规划设计方面，“农村公路铺设水泥路面工程按属地界限，由所在镇负责道路的规划、设计、征拆、安置等前期工作，并具体负责道路硬化工程的组织实施；各街道社区道路的铺设水泥路面工程按市政府部署，由市政园林局牵头组织实施。”②在建设标准方面，农村公路和街道社区道路的建设标准是一致的。③在财政投入方面，“市财政扶持补助每个未通硬化公路自然村铺设一条水泥路面公路。该公路建设资金（含测设、监理费用）由市财政、镇村各承担50%。市财政扶持补助村与村之间未通硬化公路铺设一条主要公路水泥路面。该公路建设资金（含测设、监理费用）由市财政承担40%，镇村承担60%。”一年后的“晋委 [2007] 34号文件”按照“晋委 [2006]90号文件”的要求，将验收标准和补助标准具体化，这里不再赘述。

从以上文件我们可以看出，在公路建设过程中，城乡地区的道路规划设计和财政投入是不均等的：城区道路都是由公共财政投入，而农村修一条路却需要政府投入、村民集资、企业捐赠、集体筹资的几方面共同努力。因此，那些集体收入少、农民收入不高，也没有企业支持的农村地区就负担较重，甚至因此负债。这加大了城乡之间以及农村地区之间的不平衡，对农村地区是不公平的。但为何形成现在这样的投入体制呢？这是因为农村有集体资产，有集体收入，修路涉及的土地是农村集体所有，所以需要村庄来承担协调、补偿和安置工作；同时，“政府的财力也不够”，所以，对省道、县道、村道要分别由不同级别的政府和集体来承担。在这样的体制制度之下，财力投入上很难做到城乡一体化。但是，即使村庄有集体收入，甚至集体收入较多，也不能成为政府减少投入的理由。因为道路是基本的公共设施，而基本的公共设施应该由政府统一规划、统一修建，而不应区分农村与城市，对不同地区不同对待。

虽然晋江市对农村建设有财政上的倾斜，如仅农业部门就下发每年5000万元到1亿元的新农村建设经费，但在基本公共设施方面的投入，我们建议实行城乡统筹，整体规划、整体筹资和分配。这不仅能减轻农村的负担，避免城乡和地区之间发展越来越不均衡，更能明晰政府与集体、企业、个人之间的责任，减少重复投入，达到事半功倍的效果。

（2）以自来水与污水处理为例

通过相关文件和访谈，我们了解到，晋江市的自来水设施与污水处理设施是按照城乡一体标准来建设和实施的。根据《晋江人民政府关于印发晋江市普及自来水工程实施方案（修订稿）的通知》（晋政文 [2009]240号），在自来水供水网络建设方面，“供水主、次干管，由各自来水公司（厂）按照各自的服务范围分片建设，具体的建设规划和实施计划上报市普及自来水工程领导小组办公室统筹协调。村（社区）区域内支干官网，由各村（社区）具体负责，具体的建设规划和实施计划应上报镇人民政府（街道办事处）统筹协调并报市市政园林局备案。”

在资金筹措方面，也是城乡一体统筹和对待的。“主次干管网由各自来水公司（厂）负责组织施工建设；村（社区）区域内管网建设资金，按比例由市、镇（街道）、村（社区）三级分摊出资，如在2011年12月31日之前完成施工的，按市、镇（街道）、村（社区）6∶3∶1分摊比例出资，不发达村、革命基点村分摊比例为7∶3∶0；在2011年12月31日以后完成施工的，将减少市级财政补贴比例，市、镇（街道）、村（社区）分摊比例为3∶5∶2。”可见，在自来水管线规划和筹资方面，晋江市对于城市地区和农村地区没有区别对待，是统筹进行的。在污水处理方面也是如此。

但事实上，由于农村居住格局比城市分散，铺设管道的成本比城市大，因此，虽然农村地区都可以被污水处理厂辐射到，但是管道却没有完全铺设到每村每户，甚至有些开发区的企业都没有铺设，由此产生了环保排放方面的问题。我们可以看出，在二水工程方面，虽然城市地区和农村地区在建设标准与筹资标准方面没有差别，但农村地区在执行中却遇到了一些困难，由于居住格局分散，加上资金的限制，在管道等基础设施建设中还没有达到适合环保的需求。一方面，这与建设方面的“重地上，轻地下”的做法分不开。许多乡镇对地上公用设施投入较多，对地下的基础设施投入略显不足；另一方面，由于市区、镇区与农村地区铺设管道的成本不同，筹资标准又相同，这就加大了镇、村的投入成本，使得镇、村在铺设管道方面心有余而力不足。在这种情况下，城乡同等对待的“一体化”显然是不够的，需要对农村在基础设施建设方面加以倾斜，以“区别化”的方式达到“一体化”的目的。

总的来说，晋江市对农村地区的基础设施投入是比较重视的，投入规模也比较大。但是城乡一体化需要对筹资体制加以调整，需要城乡筹资模式一体，也需要因地制宜，根据城乡不同情况区别对待。城乡一体化的方向需要从硬件走向软件，从建设走向管理。当然我们也应看到，在全市一城的框架下，政策在逐渐调整，在某些方面逐渐做到了城乡一体化管理；但在道路和其他公共基础设施建设方面，政府也应该承担起责任，这样既有利于保持城乡均衡，同时也有利于协调乃至缩小经济强村与弱村之间在公共基础设施建设上的差距。

（二）公共服务城乡一体化

公共服务的供给向来是政府工作的重点，是民生工程的重中之重，晋江市对公共服务非常重视，将65%财政支出用于民生建设，安排31亿元投入就业、教育、医疗、公共安全、环境治理、社会保障等领域。但由于长期形成的体制壁垒，公共服务又成为城乡财政投入差距较大的领域。我们将以教育、卫生、公共安全、社会救助、社会保障和文体事业为切入点，深入分析这几部分的城乡异同，借以寻找公共服务城乡一体化的路径。

1．教育

（1）晋江市在教育城乡一体化方面取得的进展

①在教育的投入方面，晋江市无论是财政预算内投入教育的金额和增长率，还是生均公用经费均高于省定标准，同时，实现中小学生均公用经费城乡同等标准。近3年来，农村税改转移支付资金8919万元全部用于补助农村义务教育，教育附加费3.01亿元及时全额拨付；教育经费还向农村薄弱学校倾斜，投入资金3900万元；农村寄宿制学校配套资金1484万元，并对150人以下较小规模小学给予适当经费补助。此外，还按岗位和薪级工资总额25%的标准，倾斜补助特殊教育教师，紫帽镇等镇（街道）还为边远学校教师每月补贴200元。以上措施在教育总体投入和城乡教育均衡投入方面都起到了较好的作用。

②在师资配备方面，教育部门一方面培训农村教师，举办农村教师教育教学能力提升培训、教师岗位远程培训等多个培训班，使农村专任教师年培训率达60%以上。同时加强城乡交流，教育部门出台了《关于开展教师队伍建设对口交流与帮扶工作的意见（试行）》，执行城镇中高级教师职务评聘必须到农村学校或薄弱学校任教制度。近3年来，共选派157名城镇教师到农村学校支教，轮岗交流2120名教师，交流率占38%，养正中学、市第二实验小学等优质学校均与多所基层学校结对共建，通过挂职锻炼、课题实验、教研联动、问题诊断等形式，携手同行、共同进步。同时，还以“合同教师”的方式来解决农村教师短缺的问题，合同老师也由晋江市统一招聘，要求必须为师范院校毕业，有教师资质，同时给合同教师解决社保、医保，但没有正式的编制，工资也相对低一些。他们的工资由市、镇、村三级分别承担，有些村镇会给特殊的补助。合同教师也有向正式教师流动的渠道，每年的教师招考中，对合同教师的要求会比对其他社会人员条件放宽一些。这一系列措施较为成功地调配了晋江市的师资，使得师资在一定程度上均衡分布于城市和乡村。

③晋江市在外来子女入学方面的政策是非常优厚的。晋江市确定了275所公办学校为“外来工子女入学定点校”，并鼓励支持创办外来民工子弟学校，在校舍、土地、办事程序等方面给予支持。近两年来，市镇两级共投入100多万元支持12所外来工子弟学校建设，在全国首创“川渝皖赣湘鄂黔六省一市高中教学实验班”，满足外来工子女初中毕业后就地接受与户口所属省份一样的高中教育教学，并于2010年、2011年连续两年在全国率先实现四川、重庆籍考生异地高中同步会考，2012年在全国率先实现四川和重庆籍考生在我市异地高考体检，为外来工子女就读普通高中提供便利。2002年在全省率先取消外来农民工子女借读费后，晋江市又于2006年取消外来农民工子女学杂费，分别比全国、全省提前了2.5年、2年。2012年春季起，晋江市实施公办高中免学费，2.3万多名高中生受益，比全省提前了5年。2012年秋季起，又将在全省率先实现公办中等职业学校三年免学费。2010年起，与公办学校同标准，补助外来工子弟学校的学生免杂费，共计355.55万元。此外，开展生源地信用助学贷款，共177人次获得贷款371.92万元，做好1805名农村留守儿童的建档、结对帮扶、关爱应急等各项工作，确保其健康成长。目前，在义务教育学校就读的外来农民子女有12.91万人，占全市在校生总数的61.5%，占全市外来农民工子女的92.65%。

如此优厚的政策对稳定晋江市劳动力、稳定晋江工业发展起到了很好的作用。城乡统筹不仅包括晋江市的城镇和农村的统筹，还包括在晋江市域范围内的本地人口与外来人口的统筹，教育部门在这方面走在了前面，在资源投入和机会供给两方面都基本达到了本地人口与外来人口的一体化。

（2）教育城乡一体化方面的不足、原因及建议

晋江市的教育城乡一体化方面仍然存在着一些不足，城乡之间的差异依然存在。

在教育资源的投入上，在晋江市的小学中，市直属小学（只有两所，分别为实验一小和实验二小）的生均公用经费外的投入由市里负责，其他小学都是镇属学校，生均经费之外的投入需要镇、村两级承担，总体上市、镇、村分别占3∶3∶4的比例，镇、村两级的负担不小，而且容易造成村庄之间的不平等。据金井镇某村主任介绍，他们村里的小学建校是华侨捐款800万元建成的，2004年校庆，他去海外“化缘”募捐，获得捐款60多万元，现在要翻修建设，“又要去澳门、东南亚走一圈了”。如果没有华侨、没有企业的村庄小学就只能靠生均公用经费生存，会比较艰难。用某镇干部的话说“能保证有衣服穿，但（贫困的地方）想穿花裙子就难了”，甚至还会面临被合并的危险。

教育资金投入的城乡差异是有历史原因的。新中国成立的初期，我国的农村教育实行的是“人民教育人民办”的政策，农村小学是由村庄来承办，无论教室用地、用房还是教师聘用和工资都由村集体解决；但在人民公社体制结束之后，农村学校的教育都收归教育局统一规划和调配，经费保障也应由教育部门统一划拨，而不是由各个镇、村自己筹得。同时，在县教育局的规划中，许多学校是要被合并掉的，但大多数村民不同意，希望保留本村学校，因此政府部门就减少了对学校的投入，建设经费也就要依靠村里的投入。教育作为基本的公共服务，首先应实现城乡统一政策和统一管理，由政府统一承担，否则会产生城乡之间、地区之间越来越明显的不平衡。

在师资力量方面，农村教师的师资显得比较紧缺，这是因为学校是按照师生比配备教师的，而农村学校学生少，但班级并不少，“麻雀虽小，五脏俱全”，起码每个年级要有一个班，每个班也许只有二三十名学生，因此若要所有科目都开课的话，需求的教师数量要比班级大、学生多的学校多。农村学校配备老师少，所以需要聘用合同教师来解决，这又加重了学校的负担，贫富差距进一步显现。因此，在配备教师时，除了考虑师生比，还需要考虑“班师比”，即按照每个班级需要教师数目来配备教师。其次，对于农村教师紧缺问题，不是仅仅通过教育能够解决的。好的教师在农村留不住与农村的大环境相关，与农村地区的交通便捷程度、生活设施、休闲娱乐设施、生源水平、子女上升流动机会等息息相关。因此，要提高农村地区教师水平、将好教师留在农村，除已经进行的工作外，还需要做许多配套工作，只有切实全面完成“全市一城”的规划战略，才能将好的师资留在农村，才能真正实现教育城乡一体化。

在整合教育资源方面，晋江市政府、教育局高度重视，已出台了相关的工作方案，按“全市一城”的思路进行规划建设。每年相对集中财力，在中心城区建设2～3所市直小学和幼儿园，新建和改扩建10所布局均衡、高规格的学校。但是，在主打中心城区优化资源的同时，农村地区的学校面临着撤并的前景，城乡地区教育规划显示出不均衡、不平等的局面。据介绍，教育部门已经在着手整合教学资源，将人数较少的学校合并。但这样的做法引起了村庄的抗拒，大多数村庄不愿撤掉本村的学校，村民也希望学生能就近读书。因此，我们建议教育部门，在优化资源配置的过程中，在追求效率的基础上也要从实际出发，考虑村庄和村民的意愿，考虑学生的实际情况，放缓并校的脚步，同时对规模较小、甚至建议合并的学校更要给予特殊的补贴。均衡发展的意义是让所有学生都享受优质的教育，但并不意味着将农村、偏远地区的学生合并到城市里来接受优质教育，而是让所有地区的学校都全面发展，偏远地区的学生在本地学校也能接受优质的教育。

2．卫生

（1）医疗卫生城乡一体化情况

①卫生资源

首先，在基础设施建设方面，2011年底，晋江市投入114万元对114家村级卫生所进行标准化建设（省里下达任务104家），除镇卫生院所在地行政村外，争取至2012年底，每个行政村至少建设一家标准化卫生所，通过加强村卫生所建设，实现全市医疗卫生服务全覆盖，基本医疗与公共卫生服务能力进一步增强。目前全市实施卫生基础建设项目18个（包括建成、在建和启动前期项目），累计完成投资1.13亿元，新增业务用房5.53万平方米。其中，基层医疗机构中，市医院晋南分院病房综合大楼，英墩华侨医院、深沪卫生院、西滨卫生院综合楼，梅岭街道社区卫生服务中心、安海镇卫生院迁建工程，东石卫生院逸民分院等分布在乡镇的一批卫生项目工程相继建成投用。

其次，在卫生人才方面，一方面加大引进人才的力度，同时培训现有人才，促进基层卫生院与上级医院建立联系和培训机制，如紫帽卫生院与泉州市中医院、西滨卫生院与厦门长庚医院、英墩华侨医院与泉州市第二医院、东石中心卫生院与泉州市第一医院均已建立协作关系。另外，安海卫生院与福建省中医药大学附属第二人民医院已达成协作意向，并选派人员前往进修，近期将进入实质合作阶段。

第三方面是结对帮扶，晋江市建立了市直医院结对帮扶基层医疗机构的制度，如市医院结对帮扶梅岭、罗山社区卫生服务中心，帮扶永和、紫帽、深沪卫生院；安海医院结对帮扶灵源、新塘社区卫生服务中心，内坑、安海卫生院；市中医院结对帮扶青阳、西园社区卫生服务中心和池店、西滨卫生院。在“十二五”卫生规划中，市医院晋南分院，东石、陈埭、磁灶卫生院，英墩华侨医院都将建设成为二级综合医院。

②公共卫生服务

2011年晋江市共建立居民健康档案100多万份，电子建档近100万份；为全市65岁及以上老年人建档9万多份，预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、高血压、糖尿病、重性精神疾病的管理率均顺利完成上级下达的指标任务，基本实现城乡全覆盖。除实现公共卫生服务城乡一体化外，对来晋务工人员也提供均等化的公共卫生服务。

（2）卫生城乡一体化的不足

首先，虽然对镇村地区有基础设施投入的倾斜和人才培养制度，但目前的卫生优质资源大部分集中在城区，乡镇相对较弱；基层医疗机构的医疗服务水平参差不齐，新农合群众转外就医比例较高。

其次，虽然对于卫生公共服务的要求很高，也基本实现了城乡全覆盖，但公共服务完成的质量难以保证，因为公共服务的补贴不高，如完成一份档案只能拿到1～3元的补贴，这微小的补贴不能对村医起到实质的激励作用，村医的积极性不高，健康档案的质量也就难以保证。我们帮磁灶镇某村村医算了一笔账，他每月收入大概5000～6000元，2011年一年完成了全村60%人口的健康档案，全村人口不到5000人，按照每份健康档案2元算，他去年完成健康档案获得的收入最多6000元，基本与他一个月看病的收入持平。其他的公共服务也是如此，由于上级部门的投入不够，激励不够，提供公共服务获得的收入只占村医收入的很小部分，村医的主要精力依然放在看病治疗上，卫生公共服务的推行将更加艰难。

再次，基层医疗机构的公共卫生任务繁重，而公共卫生服务经费仅仅对本地户籍人口投入，严重制约市域范围内包括外来人口的公共卫生设施建设的实施。

3．社会保障

晋江市的社会保障体系已基本完成全覆盖，并且我们发现城乡之间的差别已经被逐渐淡化，并非完全按照城市和农村予以区分。我们将以医疗保险和养老保险为例，说明晋江市的社会保障制度的城乡一体化进程。

（1）社会保障制度的城乡一体化进程

①医疗保险：晋江市的新型农村合作医疗开始于2007年，按照本地区“全市一座城”的发展理念和城乡差别不大的实际情况，晋江市通过新农合制度与城镇居民医保制度的认真比较、权衡利弊、深入研究，认为本市新农合个人低缴费、高受益的特点符合当前绝大多数群众的医疗需求，因此，决定继续实行全面覆盖、均等享受的基本医疗保障有机结合的城乡一体化管理模式。目前新农合托管给保险公司，并且进行了再保险，能够有效针对农民的医疗需求，解决了相对低端的需求。目前医疗保险大体可以分成四部分：职工医疗保险；新农合；职工医疗互助；全额拨款事业单位、公务员补助。此外还有城乡居民医疗救助、慈善援助等。

②养老保险：晋江市的农村养老保险也经历了从无到有的过程，不断完善新型农村养老保险（简称“新农保”）、被征地人员养老保险等，初步建立城乡一体的社会保障体系。其中被征地人员养老保障标准每月280元，覆盖140个村（社区），4.4万人参保，累计发放养老金2.23亿元。新型农村社会养老保险情况是这样：2011年基础养老金每月80元，参保人60万人，10.8万老年人领取养老金，累计发放养老金1.75亿元。2012年基础养老金标准提高到100元。

（2）社会保障制度的城乡差距及原因

虽然农业人口在医疗保险和养老保险方面经历了从无到有的过程，但这不等于缩小了城乡之间的差距，城乡之间在社会保障方面的差距依然存在，并且有不断扩大的趋势。

①医疗保险的城乡差距

医疗保险的城乡差距在不同的医疗保险的筹资、报销比例上得以体现。

职工医疗保险，包括机关事业单位、国有企事业单位以及社会就业人口。目前参保人数17万人，去年收缴3亿元，支出2.95亿元，平均报销比例为70%。

新型农村合作医疗（简称“新农合”），主要针对非就业居民。筹资中个人出50元，省地市三级一共出260元。新农合去年结报40%～50%，结余8000万元。

职工医疗互助，在职参加工会的员工可以参加，能够适当补助大病的费用。

全额拨款事业单位、公务员补助。加上这一部分，公务员报销比例可以达到90%左右。

在农村地区，由于新型农村合作医疗制度的推行，解决了民众医疗保障从无到有的问题，为广大没有任何医疗保障的农民和城市非就业人口解决了就医保险的问题，能够有效地缓解这部分人口的看病难与看病贵的问题。但同时从以上四类医疗保险的比较中我们也能够看出，“新农合”的保障标准还是不高，与职工医疗保险、全额拨款事业单位和公务员补助是不能相提并论的。这一方面反映了城乡之间的不平衡，更反映了体制内和体制外的不平衡。

②养老保险的城乡差距

新农保和被征地人员养老保险，加上城市中原有的机关事业单位养老保险和企业职工养老保险，构成了现在养老保险的四大部分，目前参保人数全市共达87.43万人，基本覆盖了全部人口，是社会保障制度的进步。但是通过表2-1可以看出，不同类别的保障标准差距十分明显。虽然城市和农村的生活成本不同，不同养老保险的缴费标准也不同，但城乡之间、不同身份之间保障标准差距过大，会限制城乡一体化的进程，扩大城乡之间的差距。

总体来说，社会保障的不平衡，与其说是城乡之间的差距，不如说是体制内外的不平等。虽然农村的社会保障在城镇化过程中经历了从无到有的过程，同时也在城乡一体化的理念下逐渐向城市保障方式靠拢，但不同类型的保障制度之间的差距确实存在，而且差距相当大。这导致城乡之间不同身份的居民所享受的市民待遇的差距，不但限制了“全市一城”规划的实现，更会扩大城乡的差距。

4．社会救助

晋江市社会救助的城乡一体化标准已经实行了一定时间，并早于全国其他地区，城市和农村在最低生活保障、五保供养、医疗救助方面并无差别。

晋江市的最低生活保障从1998年开始实施，已经完全实现城乡一体化。2011年保障标准每月320元，2011年发放2.15万人，低保金5100万元。2012年低保标准提高到380元，目前低保户有9160户20126人，占全市人口总数的2%左右。不断提高民政优抚对象抚恤和生活补助标准，实施社会救助和保障标准与物价挂钩联动机制，有力地促进了社会和谐稳定。

五保供养金在城市和农村也是一致的，由2006年的按低保金全额发放调整到目前的按农民人均纯收入60%发放，五保供养标准由每月人均280元提高至600元。

医疗救助与以上两方面相同，也是城乡一体化的。晋江市自2005年8月实施城乡医疗救助试点工作，目前，晋江市医疗救助采取分类救助，对低保、“五保”、“优抚”、“五老”等对象采取不限病种救助，最高救助标准2万元；对因大病陷入困境的低收入困难家庭采取19种大病救助，最高救助标准5000元。2005～2011年，全市共救助1948人次，发放救助金700多万元。2012年开始实行医疗救助“一站式”结算，医疗救助与新农合结合，受助对象直接去新农合报销的时候就可以享受医疗救助，之后民政局再统一与卫生局结账，方便了群众。这项工作开展两个月，已经发放救助金16万元。

除此之外，在慈善救助（晋江慈善总共筹资15亿多元，目前已经累计支付7亿元）、低保（五保）爱心安居工程、救灾救济等方面也是城市和农村的标准和方式完全一致，真正实现了城乡一体化，用民政部门干部的话说：“我们在工作中从来就没有想到过有城市和农村的区别。”这与晋江市城乡经济发展关系紧密，城乡之间在消费水平和生活水平差距很小的地区，才可以在实际上达到低保、五保、医疗救助等标准的城乡一体化，这也说明晋江市的“城乡统筹，全市一城”的路径是符合实际的，是有深厚的现实基础的，也是应该在其他方面继续加强的。

5．文体事业

（1）文体事业城乡一体化进程

对于农村文体事业的投入主要集中在基础设施建设方面。第一，镇（街道）的文化活动中心建设得到大力推进，目前19个镇（街道）中已有10个镇（街道）完成文化活动中心建设，建有配备齐全的功能室。第二，自2007年实施“农家书屋”试点以来，每个农家书屋建设采取市级补助1万元，镇级配套0.5万～1万元不等的办法，同时吸引社会资金投入达700多万元，仅用4年时间，实现全市389个村（社区）农家书屋全覆盖。第三，在信息资源共享工程建设方面，晋江市已实现19个镇（街道）及389个村（社区）基层服务的全覆盖，晋江市各基层点均达到国家一类标准，其中已建成青阳街道阳光社区、东石镇第二社区等23个文化信息资源共享工程基层示范点。第四，农村体育健身路径得到了大力推广，为充分调动基层积极性，晋江市制定出台了《加快普及晋江市农村体育健身路径试行方案》和《晋江市农村体育设施精品工程（门球场）试行方案》，由市财政核拨支持50%以上建设资金，投入400多万元，安装健身路径409套、精品门球场8个，有效保障了农村体育健身路径建设。第五，积极引导基层参与各级农民健身工程创建。现有全国乡镇农民健身工程示范单位1个，省乡镇农民健身活动中心1个，省农民体育健身服务点25个。

除了基础设施的建设，文体事业部门还开展了文体建设示范村（社区）创建活动，制订出台《创建文体建设示范村（社区）工作实施方案》，市、镇分别补助8万元和4万元，创建、命名35个文体建设示范村（社区）。

（2）文体事业城乡一体化不足

首先，基层文体设施建设仍不平衡。虽然基层文化建设涌现了不少先进典型，但由于地区的自然条件、经济水平和文化状况的差异，不同村落，不同镇（街道）文化建设发展出现不平衡，比如一些村（社区）暂时没有活动场所，或是活动场所被占用；拥有的场地等设施功能相对单一；在城市建设大环境中，一些村（社区）活动场所建设未留足空间等。这些因素在一定程度上制约了广大基层群众文化活动的开展。

其次，基础设施建设已经基本完成，但是基层文体专业人才队伍不足的问题比较突出。农家书屋、信息资源共享工程已实现全覆盖，体育健身路径建设已全面铺开，但文化信息资源共享工程所需要的既懂技术又懂业务的人才，以及农家书屋及健身路径科学高效运用所需要的专业人才，都还比较短缺。同时，农家书屋所提供的图书和信息资源共享工程提供的信息，以及体育健身路径提供的健身器材仍需要加以调整，以满足广大农民的需要。

总而言之，就公共服务来说，晋江市已经完成了全覆盖，城乡差别只是体现在服务质量的差别，优质的教育和医疗资源相对集中于城区。在社会保障和社会救助体系方面，实际上已经淡化了城乡差别，尤其是社会救助体系完全实现了城乡一体化。虽然目前各种社会保险的保障标准差别仍然比较大，但是毕竟已经建立起了一套广泛覆盖的体系，只是需要在标准上进一步统一。

（三）社会管理城乡一体化

当前对于社会管理有各种各样的界定。有的学者认为，社会和国家范畴基本一致，社会管理的主体是“国家”和“政府”，社会管理等同于国家管理，或者过于突出国家力量，忽视社会力量的参与；同时，也有学者将社会管理的范围仅限于狭小的社会生活领域中，将国家和政府排除在外；除此之外，还有“规制说”、“协调说”、“服务说”和“规制和服务兼有说”等对于社会管理的理解。而大部分政府工作人员的观点基本一致，可以概括为“秩序说”，即以管控思维为主，强调社会管理的主体以国家和政府为主。

将社会管理局限于国家或政府的管理或完全由社会本身完成的认识都是不完整的，社会管理应该是整个社会联动的产物，尤其要区分政府和社会组织各自的任务和功能。综合上述各类观点，我们认为，社会管理主要是指“政府和社会组织部门为促进社会系统的和谐运行与良性发展，对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”。社会管理一般包括两大类：一是政府对有关事务进行的规范与管理，即政府社会管理；二是社会自我自治管理。这两大类不是截然分开的，而是你中有我，我中有你，在社会这个大系统内互相协调，互相促进，共同完成对社会的管理、约束和建设任务。现代社会管理是以政府干预与协调、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。

社会管理的参与主体包括政府、非政府组织、基层自治组织，更离不开各界群众的参与。对于晋江市来说，政府对于城市和农村的管理方式基本一致，这里着重分析政府工作人员的城乡分布，以及城乡社区组织和民间组织的社会管理特点。

1．政府主导的社会管理

政府主导的社会管理是个大概念，包括政府为社会管理提供资源、政策、法律法规保障；提供社会公共服务；还包括孵化社会组织、引导公民参与等方面。其中由政府主导的社会管理是最重要的，也是整个社会管理的基础。由于篇幅有限，我们仅论述政府主导的社会管理，从中选取“政府工作人员的编制分布”和“公共安全”两方面来说明政府主导的社会管理的城乡一体化过程。其中，“政府工作人员的编制分布”可以看做政府为社会管理提供人力资源的代表，政府工作人员编制的城乡差别可以反映政府提供社会管理的城乡差别；“公共安全”是政府为社会管理提供法律法规保障和安全保障的体现，公共安全的城乡差别同样可以体现政府主导社会管理的城乡差别。

（1）政府工作人员的编制分布及其问题

由于晋江市当初的编制规划是按照农业县市来配置，因此整个市的编制比较少，共有公务员2500多人，其中公检法司的工作人员占了一多半，党政公务员中，市直属机关占有500多个编制，乡镇街道一共只有480人左右编制，实有人员比编制内人员还少。市直属机关的工作人员严重紧缺，有的科室只有1个人，因此只能借用事业单位的人；街道乡镇的工作人员比市直机关更加紧张，比如陈埭镇，去年财政24.3亿元，常住人口40多万，其中本地人口7.3万，相当于中等县级市，而在编工作人员不到100个人，要管理一个中等县级市的经济、社会，就完全不够，只能自己雇人。有限的人力资源多数集中在市直属机关，街道乡镇的人力资源严重不足。这说明市级与乡镇街道两级政府的公共人力资源均等化不足，与其说这是城乡不均等，毋宁说是人力资源在政府层级之间的分配不均等，人力多集中在上层，也是导致政府在提供社会管理和公共服务的城乡不均等的因素之一。

公务人员编制问题反映了晋江市城乡一体化进程中面临的另一个主要问题，即体制落后于现实，这也是全国社会管理方面的难题。体制的城乡不均等在一定程度上阻碍了晋江市城乡一体化的发展。因此，晋江市需要城乡一体地通盘规划和分配社会管理的资源。

（2）公共安全的社会管理

公共安全关乎人民生命财产和生活质量，是政府为社会管理提供法律法规保障和安全保障的体现。长期以来，由于工业化、城镇化的发展，市区和镇区的人口密度都较大，全市域范围无论城乡都面临着较为严峻的社会问题，对公共安全的需求日益增多。由于篇幅原因不能全面介绍，这里从警力分布、构建安全网络和案件的调解与赔偿这三个方面来分析晋江市公共安全提供方面存在的城乡异同问题。

第一，在警力分布方面，晋江市公安局下设3个综合管理机构、9个执法勤务机构、2个监所、20个派出所、6个边防派出所，1个警务辅助服务中心；现有公安专项行政编制1362名，实有警力1079人，其中，综合管理机构警力29人，执法勤务机构、监所、派出所警力1050人，其中派出所警力数427人（不含刑侦中队），文职人员48名，民警数约占实有人口的5.2‱。虽然警力按照人口的分配，大部分集中在镇区的派出所，但这些警力依然是远远不够的。晋江市目前有户籍人口106万余人，流动人口约100万人，庞大的人口数量使得警力严重短缺，尤其是流动人口集中的镇（街道）。因此，虽然警力分布上没有显示出城乡之间的不平衡，但由于需求有差异，流动人口集中的地区警力明显不足，事实上还是出现了警力不平衡的问题。面对这个问题，全市范围内共聘请数百名协警，他们主要分布在基层派出所，各街道共有200多名，乡镇中以陈埭最多，聘有协警90多名。他们协助编制内警力完成公共安全服务的各项工作，工作内容与编制内警察工作类似，但保障、待遇相距甚远。在这种体制下，由于工作的稳定性不强，难以招到优秀人才，协警的素质参差不齐，执法水平难以保证。同时，由于协警与正式警察同工不同酬会造成协警群体心理的不平衡。

第二，在安全网络构建方面，晋江市农村地区构建安全网络无论从规划设计还是经费投入都以村为主，上级会给一部分补贴，但大部分投入是靠村级集体筹集。比如部分村落已经健全了防控网络，有的村配备了巡逻员，安装了全球眼，还组织了村级的老人巡逻队；有的村整合警务室与派出所的治安岗亭，构建村级“维稳”新平台，通过建立网格化管理，电信局也设立了维稳平台。磁灶镇某村注重民事调解，建设无讼社区，设立模拟法庭来调解纠纷，近年来实现了零越级上访，零刑事案件等。这种投入模式增加了村集体的负担，同时产生了村与村、地区与地区之间的不平衡，那些集体资产相对较少的村落难以负担公共安全网络所需的人员、设施的费用。2010年，全市平均村财政收入仅34.04万元，村财政收入在10万元以下的村落占村（居）总数的33.59%，村财政收入10万～50万元的占54.78%，村财政收入50万元以上的仅占11.63%。这些集体经济薄弱村中，有的村还有债务。反观城市社区，虽然大部分社区也没有集体资产，但是公共安全方面的投入都由政府承担。在公共安全网络构建方面也反映了城市和农村的待遇不平等。因此，我们提倡在基本公共服务方面实行城乡一体投入、一体规划，以减少农村集体的负担，同时缩小城乡之间、地区之间的差距。

第三，在案件的调解与赔偿方面，晋江市的城乡区别不大，城乡一体化进程较好。比如设立围头物流配送中心等30个法律服务点，独立设计全国首辆社区巡回法庭专用车，集收案、调解、开庭、宣传于一身，把服务做到社区，把庭审开到当事人家门口。自2009年9月巡回法庭专用车正式启用以来，共开展巡回审理1058件次，调解案件896件，开展法制宣传252次，被群众称为“移动的法庭”。巡回审理打破了地域界限，类似当年的“送法下乡”，让上下级单位之间、城乡之间有效融合。在事故赔偿方面，赔偿标准城乡差异很大，比如在晋江市，交通事故死亡赔偿标准为农村居民死亡赔偿18万元，城市居民赔偿49万元。这是很不合理的，因为按照街道算作城区、镇算作乡村的话，晋江市的城乡人口收入、生产生活方式差异很小，城乡差异不大，赔偿标准也应该尽量靠近。对此，晋江市法院在具体执行过程中尽量采取统一标准，比如如果能证明农村户口（包括外来人口）的死亡人员在城市居住一年以上（凭居住证、房产证、暂住证、用工合同、工资单等），就按照城市居民的赔偿标准来赔偿；同一起事故中有城市居民也有农村居民，全部按照城市居民的标准赔偿。这种做法降低了政策上的城乡壁垒，有效缓解因为政策带来的城乡差距和社会矛盾。

2．社区组织的社会管理

正如前文所述，农村社区由于拥有集体资产，承担了各方面的责任。农村地区从经济发展到民生建设，都要以村庄社区为主体，村民对集体的依赖性也较强，这让农村社区的相对自主性比较强（比如村庄因为有能力支持本地学校的建设，可以阻止教育部门合并农村学校）。晋江地区与其他地方相比，其特殊性在于，晋江的民间力量较为强大，村庄组织和其他民间组织力量较强，社区自我组织、自我管理、自我服务的能力也较强，甚至可以提供教育、公共安全、保洁、绿化等公共服务。这为村庄社区组织提供社会管理打下了坚实的基础。相比之下，城市社区组织由于原则上没有集体资产（某些村改居社区尚未完成股份制改造的城市社区也有集体资产），自主性显得稍弱一些，对政府的依赖性也相对较强。在社区组织的社会管理方面，城乡之间、地区之间的差异较为明显，经济实力较强的农村社区的管理能力较强，而经济实力较弱的农村社区和没有集体资产的城市社区对政府的依赖性较强，自我管理能力较弱。

按照目前的制度设计，村庄社区和城市社区的管理体制存在差别，可比性不大。但无论城市还是农村社区都应拥有自主性，保障社区的自治权力，让社区自我管理，才能强化居民的社区归属感，促进居民在社区事务上的广泛参与，吸纳各方力量共同建设社区。因此，需要处理好社区与政府的关系，政府对社区的工作起到指导作用，但不能包办代替，而应当尊重社区的自治。

3．民间组织的社会管理

民间组织的社会管理与社区组织的社会管理比较类似，也难以绝对区分，因为社区组织也是基层自治组织，是广义上的民间组织，而且在实际工作中社区组织与民间组织经常结合起来，共同参与社会管理和服务。

晋江有非常好的民间自治传统，这从晋江繁荣的民间慈善行为可以看出。村（社区）“爱心慈善援助站”在2005年一经民政部门推出，就得到社区和社会各界的广泛响应和支持，民间资金对慈善的投入非常踊跃。晋江市已有386个村（社区）建立了“爱心慈善援助站”，这些“爱心慈善援助站”运作至今，累计募集捐助资金5000多万元，按月向困难群众提供柴米油盐等生活补助，累计发放援助物资价值1000多万元，受益困难群众达20多万人次。“爱心慈善援助站”的建立，不仅为保障社会弱势群体的基本生活权益作出了积极贡献，而且夯实了基层慈善救助网络的组织基础，在搭建社会互助体系中发挥了重要作用，在群众中获得了良好的口碑，促进了村（社区）的内部团结。目前“爱心慈善援助站”的援助对象已经扩大到外来人口，更加促进了晋江市域范围内社会和谐和社会团结。“爱心慈善援助站”是政府与民间组织合作参与社会管理的成功案例。晋江市如此良好的民间土壤如果得到政府的正确引导，必将开出更美的花朵。

总的来说，在社会管理方面，城乡之间的差别是存在的，主要包括政府的管理资源分布不均衡，而且由于城乡体制方面的差异，城乡社区的功能、能力也有所不同。这需要在深化城乡一体化过程中进行体制探索和创新。同时我们更应注意到，社会管理需要全社会的参与，因此政府与社区、民间组织的关系需要进一步理顺，给社区、民间组织更大的空间，让其能够自我管理，分担政府管理的职能，补充政府管理的不足，减轻政府的负担。

（四）小结

近年来，面对城镇化带来的弊端，晋江市在“全市一城”的战略布局中迈开城乡一体化的脚步，在基础设施建设、公共服务和社会管理等方面分别取得了显著的进展。但是，在基础设施建设方面取得巨大进展的同时，如何更加健全资源配置和人才培养的管理模式，使得全市城乡从硬件到软件、从设施到管理完全实现一体化，是晋江市下一步需要考虑的问题，也是彻底实现“全市一城”战略的必然要求。