六 资源型城市改革的特殊政策——11号文件

中央政府决定对国有矿业企业实行特殊的关闭破产政策：由中央政府承担更多的改革成本——既然城市地方政府和矿业企业不愿意参加“抬”，中央政府只好自己“背”了。1999年，中央政府在辽宁省对有色金属和煤炭行业的部分国有企业进行了关闭破产的试点，取得经验后，开始在全国推广。2000年6月1日，中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发［2000］11号2000年6月1日）的文件，这是以后国有矿业企业实行政策性关闭破产的指导性文件。11号文件及以后具体执行时的内容可归结为两点：第一，那些资源枯竭的国有矿山企业，可以申请政策性关闭破产，中央财政安排资金，帮助核销呆坏账；第二，对于关闭破产过程中出现的分流下岗人员，中央财政出钱提供经济补偿和社会保障。11号文件瞄准的对象主要是煤炭、有色和核工业等行业。时任劳动与社会保障部副部长的张小建（2002）在评价11号文件时，认为对资源枯竭矿山企业的职工来说，劳动与社会保障政策“是最优惠的”。

1．“资源枯竭”

什么是“资源枯竭矿山”？既没有统一的客观标准，也不可能真正进行准确测量。第一，矿产资源的发现和开采通常经过多个轮次的勘探，由粗探到精探，才能形成可开采的资源。即使已经投产的矿山，开采矿产时仍然需要边采边探，一旦勘探投入减少，即使经济储量非常丰富的矿山，也可能因为勘探不足而“枯竭”；第二，矿产资源的开采大都是经济行为，如果市场价格低于成本，矿业企业就会停止开采。西北的一些矿业城市发现“采矿不如买矿”后，就停止开采自己拥有的矿山，转而到国际市场购买矿产，“吃进口矿”。从理论上说，在中央政府与地方政府或矿业企业的谈判中，地方政府或矿业企业通常有信息优势，如果矿业企业和地方政府联合起来说服中央政府，“我们这里的矿产枯竭了”，他们通常能够取得成功。

可以预见，国有矿山企业陷入困难对地方政府没有任何好处，因为矿山企业的人员生活在这个城市，企业陷入困境，就会破坏这里的社会稳定。既然中央政府承担了国有矿业企业改革的成本，他们就愿意把矿业企业的社会性负担接过来。对矿业企业来说，这是一个难得的机遇，即通过关闭破产核销呆坏账和甩掉债务。由于中央政府提供费用，昔日无法剥离的社会性负担和冗员可以借机摆脱掉。即使需要把国有矿业企业破产掉，最终也更可能被企业的领导层购买下来。因此，当11号文件出台后，地方政府和国有矿山企业都有积极性并且联合起来，申请实施政策性关闭破产。

只有资源枯竭型矿山企业才符合享受11号文件的优惠，这并不是一个难以突破的限定。习惯于“下有对策”的地方政府和矿业企业很快就按照中央政府的要求，把自己成功包装为“资源枯竭型矿山企业”，上报给中央有关部委，然后就排队等待审批和完成各种相关法律程序了。

从理论上可以推断，这些国有矿业企业因为经营困难而有破产的积极性，却未必是由于“资源枯竭”才导致了困难和愿意破产。这个推断是否正确呢？从矿业部门的一些官员、学者的讨论中能够作出判断。在1999年的辽宁省关闭破产试点中，辽宁省共有8家有色金属企业，对7家实施了关闭破产。后来，矿业主管部门的官员指出：这7家关闭破产的企业中，至少有5家的资源并没有枯竭，还有找矿潜力。11号文件开始执行后，“阜新关闭的7个矿中，实际上有5个矿仍能开采”。

当11号文件诱导大量的国有矿业企业选择政策性关闭破产时，中央政府设定了最后期限：在2008年之前完成以政策性关闭破产为特征的国有矿业企业改革。“截至2004年5月31日，对经国务院批准列入全国企业兼并破产计划的725户中央及中央下放地方的煤炭、有色金属、军工等企业，中央财政累计拨付企业破产补助资金达627亿元，安置职工191万人。”

国有矿业企业改革的方式有两种。第一种是完全关闭破产，然后进行清产合资并实现资产重组。这通常在那些中小城市实施，东川矿务局是这方面的典型。新组建的金沙公司为股份制企业，矿务局消失了，昔日的条块分割体制也不再存在。另一种是抚顺市矿务局、阜新市矿务局的改革，抚顺市矿务局改成了抚顺市矿业集团，阜新市矿务局改成了阜新市矿业集团，原矿务局下属的部分矿井关闭破产，人员分流；另一些矿井继续开工生产。这时，抚顺市矿业集团、阜新市矿业集团仍然存在，并且是隶属于省政府的直属企业，条块分割并未解决。

改革给矿业企业的职工带来的冲击是最直接的，大量职工一夜之间被推向社会。这里因缺少新兴经济部门发育而很少有就业岗位来吸纳下岗失业者，社会稳定面临的压力骤然增大。改革前矿业企业内还存在大量的“集体职工”，这些职工并不在11号文件划定的优待范围内，享受不到任何政策优待，但又必须解除与企业的关系。这个群体“相对剥夺感”最为强烈，成为社会不稳定的重要来源。那些按照政策应该享受优待的国有企业职工怎样呢？他们得到了一次性经济补偿金、下岗生活费、失业救济金或者被纳入最低生活保障体系救助范围内，相对说来，不满情绪要少一些。

当国有矿业企业的大量职工失去工作并引发事端时，地方政府就会趁机宣传“资源枯竭”给地方带来的困难，如果不是对国企改革的背景有透彻的了解，很容易相信这种宣传。每个人都看到海州坑关闭了，阜新市政府把原因归结为“资源枯竭了”，但对外部人来说，只有少数人知道海州坑关闭的原因不是因为煤炭资源枯竭了，而是现在的坑采方式不经济，海州坑下面-365米处正有斜井在开采。

2．群体性事件

资源型城市的群体性事件无疑是不容回避的，这与11号文件有什么关系呢？从其他研究者对一些群体性事件的解剖中，可以看出地方政府和矿业企业面对中央政府的特殊救助，采取了什么样的对策。1999年，辽宁开始对有色金属行业的一些国有企业进行政策性关闭破产。隶属于沈阳有色金属公司的丹东青城子铅锌矿也是7家破产企业之一，按照矿业部门领导的判断，这里的有色金属矿并没有枯竭（朱训，2002）。关闭破产后，2000年3～6月，发生了千余名下岗职工多次封堵省级公路——张庄公路，并围攻市政府领导、原企业领导和部分政府机关等事件。

问题出在对下岗职工的安置上。企业重组后，青城子矿业公司接管了所有的资产。那些领取了一次性安置费的下岗职工发现，比起那些留用的职工他们吃亏了。原来，沈阳有色金属公司曾要求原企业管理者在资产评估时，进行低值评估，以便争取国家更多的资金来补贴安置职工。也就是说，破产时，账面资产已经很少，但企业重组后，这些资产实际上仍然存在，并被留用职工分享。重组后的企业很快就扭亏为盈，下岗职工则非常不满，多次聚集滋事。后来，青城子矿业公司扩大雇用，把这些下岗职工重新招聘进来，事件才逐渐平息。于立等（2004）对此事件的介绍虽然不够详细，但把多个渠道获得的信息联系起来分析，也能弄清楚青城子事件的来龙去脉。

可以说，这次群体性事件起源于分配不公，相当一部分职工认为自己在分享中央政府的救助上吃了亏，作为“内部人”，他们当然清楚自己企业的实际经营状况，更清楚地下的资源是否“枯竭”。这是一个群体性事件的案例，但是，在不少矿业企业关闭破产中，却非常有代表性。