第二节 主产区耕地改造与粮食生产

一 农村耕地结构调整与粮食综合生产能力提高

根据联合国粮食及农业组织（FAO, 1983）对粮食安全的定义，即保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够粮食，粮食安全的核心问题是要从供应上得到足够的粮食（剧乂文、李恒，2011）。虽然我国的粮食产量连年增长，但长期来看不容乐观。马晓河等（2008）预测我国到2020年人口为14亿，国内粮食需求达到5418亿公斤左右。实际上，由于粮食消费结构存在不均衡趋势，一般而言，以人口增长所预测的粮食需求要远远低于社会对粮食的总体需求水平。以稻米、小麦和玉米三大类粮食为例，2009～2010年度的口粮消费比重为56.4%，而饲料用粮和工业用粮分别占到了27.4%和14.5%（吴乐、邹文涛，2011）。显然，要保证国家粮食安全，对粮食综合生产能力的提高存在着更高的要求。

但我国的粮食生产存在较大的区域差异，而且各粮食主产区经济发展水平、经济结构和粮食生产条件也不相同，这给提高粮食综合生产能力带来了困难。2010年全国粮食生产总量为5464亿公斤，比上年增加156亿公斤，东北及内蒙古粮食产量比上年增长13.4%，而广西、贵州和云南三个省份的粮食产量则比上年下降3.8%，江西和湖南也因灾有一定幅度的减产。2010年，13个粮食主产区粮食产量比上年增长3.7%，略高于全国2.9%的增长幅度，值得注意的是，13个粮食主产区粮食产量占全国粮食总产量的75.36%（2000年这一比例为70.55%），呈上升趋势。这表明粮食综合生产能力的提高高度依赖于粮食主产区。但这13个粮食主产区由于分布地区不同，在过去十年间其粮食生产情况也有较大的变动，河南、黑龙江、吉林和内蒙古等粮食产量比重显著上升，而江苏、四川、湖南和湖北等则显著下降（见图1-1）。粮食产量向更少省份的集中也使得粮食综合生产能力的提高高度依赖于一些主要产粮大省。

增加粮食产量不外乎有两条途径：一是扩大粮食播种面积；二是提高粮食亩产产量。前者受耕地面积以及耕地区域分布非均衡的限制，由于我国正处于经济快速增长的结构转型期，受政府退耕还林、城市扩张和开发区建设、乡镇企业和农民建房占用耕地等的影响，1998～2003年我国粮食播种面积从17.1亿亩下降到14.9亿亩。粮食产量也从5123亿公斤下降到4307亿公斤。2004～2012年，中共中央连续发布九份以“三农”为主题的一号文件，强调农业的基础地位，加大对耕地的保护力度，粮食播种面积恢复到2010年的16.48亿亩，粮食产量则恢复到5464亿公斤。这表明粮食播种面积的稳定是促进粮食稳定发展的重要前提，但通过扩大粮食播种面积来增加粮食产量是困难的。这样来看，提高粮食亩产就成为增加粮食产量的重要手段，2003～2008年的6年间，中国农业综合开发累计投入各类资金1894亿元，重点用于中低产田改造，累计改造中低产田0.99亿亩，新增粮食生产能力199.6亿公斤。目前来看，在我国的18.26亿亩耕地中，中低产田占到70%，其中低产田占40%，按改造1亩中产田为高产田新增粮食生产能力120公斤、改造1亩低产田为中产田新增粮食生产能力170公斤计算，改造中低产田以提高粮食生产能力具有较大潜力。

二 耕地改造和集约化经营的经济学意义

综上可见，耕地结构调整涉及两个顺次递推的方面：一是进行中低产田改造；二是进行耕地的集约化经营。两者的本质均是在现有耕地资源约束背景下提高粮食综合生产能力、转变农业发展方式的重要手段。改造中低产田和对耕地的集约化经营，增加了对土地的投入，提高了土地肥力和持续生产能力，避免了对土地资源的过度消耗和掠夺性耕作，具有重要的经济学意义。

第一，改造中低产田是实现土地肥力持续增加的主要途径。经济理论最早研究农业产量提高的重点是土壤肥力，土壤肥力是土壤为作物生长提供和协调营养条件和环境条件的能力，它不但依赖于气候、生物、地形等自然条件，而且依赖于长期人为耕作、施肥、灌溉等农事活动。对传统农业而言，产出高度依赖于投入，所以特别强调土地开垦、耕薅结合、轮作复种以及对化肥的使用。我国的农业生产仍然停留在传统农业生产阶段，通过改造中低产田以实现土壤肥力增加是促进粮食产量增加的重要方面。从历史上看，我国的粮食主产区采用了一种低效而自给自足的农耕经济体系，这一农耕经济体系强调了农民生产生活与其所依赖的土地之间的关系，精耕细作成为农耕经济体系中最被关注的方面。所谓精耕细作，绝非一般意义上的“铧式犁翻耕模式”，根据《中国农业百科全书（农业历史卷）》的定义，精耕细作是“用以概括历史悠久的中国农业，在耕作栽培方面的优良传统，如轮作、复种、间作套种、三宜耕作、耕薅结合、加强管理等”，可见，土地的高产和低产之分本质上还在于耕作管理的差别。

第二，实现土地集约化经营，能够形成促进我国经济增长方式由粗放向集约转变的重要基础。改革开放以来，家庭联产承包责任制极大地刺激了农民的劳动积极性，粮食生产有了大幅度提高。但人多地少的矛盾仍然存在，制约了我国农业生产的规模化和现代化经营，导致我国的农业生产长期处于传统农业模式。而传统农业生产模式的主体是农户，农业生产是由农户分散决策的，这会导致由于农民分散决策带来整体经营效率的低下状况，不能有效地提高农业生产的技术水平和管理水平。从某种意义上来说，人多地少也源于土地产出能力小，通过耕地的集约化经营，提高土地产出能力，从而节约农业生产的劳动投入，能够化解人多地少的内在矛盾，为促进农业产业化和规模经营提供条件。

三 耕地分布的区域差异及其结构调整优先次序

对农村耕地进行结构性调整的关键是实施中低产田改造，这首先需要科学地分析中低产田的区域分布及其在我国粮食安全中的地位。虽然学术界对中低产田改造对粮食综合生产能力的意义讨论非常广泛，但我国对中低产田的标准类型划分尚未有统一的标准。就现行的研究来看，一种划分是基于产出进行的，即根据土地的平均亩产来划分，一般以平均亩产浮动20%来划分高产、中产和低产田。但不同省份有不同的标准，如山西省以公顷产量在2250公斤以下的为低产田，2250～4500公斤的为中产田；江苏则以公顷产量在7500公斤以下的为低产田，7515～9000公斤的为中产田（夏建国、魏朝富、朱钟麟、胡艳，2005）。另一种划分则基于生产条件，包括土壤肥力、灌溉条件等（彭世琪，1997）。我国耕地质量地区差异较大，而且总体分布不均，对中低产田简单按照某一标准来划分很难理解耕地土壤肥力的分布情况，如果在省域范围内来研究土壤肥力，则可以使用单一标准。按照农业部《全国耕地类型区耕地地力分等定级划分》标准，三等以上即亩产700公斤/年以上的为高产田，四等以下为中低产田。从统计角度来看，更关注耕地的农田水利建设，2009年我国旱涝保收耕地和有效灌溉耕地分别占全国耕地面积的34.8%和48.69%，而13个粮食主产区则分别为37.81%和52.21%，远高于全国平均水平。但分省份来看，13个粮食主产区的高产田分布也不均衡，四川、辽宁、内蒙古、吉林和黑龙江五个省份不论是旱涝保收耕地还是有效灌溉耕地，比重均低于全国水平（见图1-2）。

实际上，中低产田除了以其亩产来判断外，还要注意亩产差异的背后因素。我国中低产田的类型主要包括瘠薄型、干旱缺水型、坡耕地型、渍涝水田型、渍涝过旱型、盐碱型、风沙型和其他类型八类。其中瘠薄型比例最大，占中低产田总面积的27%，而且分布也较广泛（石全红、王宏、陈阜、褚庆全，2010）。从全国情况来看，中低产田的区域分布较为广泛，但各大区域的中低产田分布类型也有所不同。东北地区是中低产田分布最集中的地区之一，除风沙型外，其他类型的中低产田均有分布；华北地区则以干旱缺水型、瘠薄型、盐碱型为主；长江中下游地区是我国的粮食主要产区，干旱缺水型、瘠薄型和过黏型占的比重较高；西北干旱区则由于地处亚洲大陆腹地，由当地气候条件和人类不合理开发所致，干旱缺水型、盐碱型、渍涝过旱型和风沙型均较多；黄土高原地区则以坡耕地型为主，坡耕地占全国中低产田面积的67.2%。显然，对不同地区而言，由于中低产田的类型不同，进行改造的任务和重点也不同。对全国而言，中低产田改造既体现在对水利设施的建设上，也体现在除涝、水土流失治理方面。2009年，全国除涝面积和水土流失治理面积分别占土地面积的2.27%和11.00%，而粮食主产区分别为5.08%和16.33%，远高于全国平均水平；非粮食主产区则分别为0.44%和7.38%，不但低于粮食主产区，而且低于全国水平；而江苏、山东、河南等省更是远高于全国平均水平（见表1-1）。

其次，研究粮食产出能力指标虽然是进行中低产田改造的重要依据，但不是唯一依据；虽然有的地区中低产田比重较大，而且连片分布，具有改造的前提条件，但增产潜力指标在进行中低产田改造时更应该受到关注。增产潜力指标反映的是某地区土地的未来生产潜能，反映中低产田改造的潜在可能性。朱铁辉等（2012）设置了粮食单产能力、复种指数、单位耕地面积废水负荷、农业财政资金投入等指标，对我国各地区土地的增产潜力进行了度量，认为华北、长江中下游和华南的土地增产潜力较大。可见，如果从全国的层面来看，中低产田改造需要制订通盘规划，中低产田面积较大、分布具有连片特征的地区应该给予重点考虑，同时，综合区域粮食增产潜力、经济发展水平和经济结构特点来具体制订中低产田改造方案和选择改造技术。目前来看，东北、华北和长江中下游地区是我国中低产田分布较多、粮食增产潜力较大的区域，同时这些区域的土地开发较早，地势较为平坦，易于实施重大改造工程；而西北干旱区、青藏高原区应该将生态保护置于优先地位。

但如果深入省级区域内部来看，中低产田的分布又是相对的，特别是粮食主产区高产田和中低产田的分布存在交叉现象。以河南省为例，河南省的高产田和中低产田在全省均有分布，其中高产田总面积5393万亩，集中连片分布区域为黄淮海平原、山前平原和南阳盆地；中低产田6497万亩，在上述三大区域也都有分布（见表2-2）。可见，就河南省而言，其耕地主要分布于黄淮海平原、山前平原和南阳盆地三个区域，三大区域耕地面积占全省总面积的65.3%。高产田在三大区域的面积占全省高产田总面积的49.64%，中低产田在三大区域的面积占全省中低产田总面积的77.42%。高产田和中低产田是相对的，中低产田改造的实质是对耕地耕种条件和土壤肥力的总体改善，最基本的原则是因地制宜，实现粮食综合生产能力的持续提高。

在对中低产田进行改造以提高粮食综合生产能力的基础上，实施农业集约化生产，将粮食生产、农业发展与区域工业化和城市化进程结合起来。从历史上来看，不同类型国家的现代化进程都是建立在农业现代化的基础上的，这一过程包括至少三个方面：一是农村剩余劳动力由农村农业向城市非农产业转移。历史上产业革命前期英国以圈地运动的政治手段促使农民进入工厂；工厂制度诞生后的美国以城市工业丰厚的薪酬拉动农民进入城市现代工业，西部和南部开发时也伴随着大量人口的迁移（辜胜阻，2002）；法国农民在19世纪后期和谐融入城市，从而有力地推动了法国在20世纪初实现现代化。二是城市化过程，大量的人口向城市地域集中，同时产业也向城市集聚。依据区位机会窗口理论，影响产业最初空间分布的首要因素是城市化经济，企业会选择城市化水平较高的地区作为初始投资地点，城市在区域经济发展中的作用越来越突出。三是工业结构优化升级。工业结构优化升级是建立在发挥地方比较优势的基础上的，对粮食主产区域而言，工业化应该能够建立在农业发展的基础上，而且能够为农业的现代化发展提供支撑，亦即反哺（蔡昉，2006）。周立群等（2006）认为我国总体上已经进入工业反哺农业的阶段，而且是我国有别于其他国家发展模式和社会构建的探索。罗恢远和原毅贤（2006）提出了工业反哺农业的两条路径，即经济反哺和政策反哺。简新华等（2007）甚至认为工业化进程本身就是工业反哺农业的重要途径，因为工业化所带来的结构转变、需求增长和生产资料供应能够极大地提高农业生产效益，提高粮食生产的质和量。

四 耕地改造的路径

第一，加大资金和科技投入，建立投入长效机制。中低产田改造是一项长期的系统工程，需要大量的资金投入，以资金投入为基础，以科技投入为支撑，从而实现中低产田改造的良性持续发展。改造中低产田所需要的资金应该从多渠道来筹措，目前看来，主要依赖于国家农业综合开发建设资金，这并不能满足我国中低产田改造的总体规模，而且也不利于形成促进中低产田改造的长效机制。而农民由于收入水平低，农户决策分散，难以承担农业生产中的风险，所以也不宜成为资金投入的主体。探索吸引工商资本流入并形成国家投入、企业投入与农民投入有机结合的模式是有益的，其基本思路是以国家财政投入为主，建设基础设施，改善农业生产条件；激发农民对土地投入的积极性，探索农民以劳代投的方法；发挥市场机制作用，适当让利，给予减免税收或优惠信贷的做法，鼓励工商业资本参加中低产田改造工程。促进中低产田改造的关键是科技投入，包括农业科技支撑体系建设、农业生产科技创新和农技推广体系建设等方面，通过各级政府科技项目设计，建设科技创新平台和科技工程技术中心，以促进农业生产重大科技创新。在此基础上，以政府为指导，吸引社会力量参与，建立系统的农业科技开发、推广和服务体系。将提高农民对科技知识的吸引能力作为重点工作，开展多种形式的培育培训模式，对农民进行系统性的知识、技能培训工作，以提高中低产田改造的效果。

第二，依托粮食产业工程，实现经济结构性调整。改造中低产田的目标是提高粮食产量，但其最终的目标是保证我国经济转型发展中人们对粮食质和量的需求。改造中低产田必须和粮食产业工程结合起来，既强调粮食产业化的经济效益与改造中低产田的良性互动效应，又强调经济结构性调整的增长效应。粮食产业化本质上是促进粮食商品化的过程，依托市场机制实现粮食作为人类生产发展不可缺少的食物的价值，以及其生产所依赖的稀缺和不可再生的土地资源的价值，获得较高的经济收益，从而提高农民进行中低产田改造的能力和热情。经济结构调整的根本方向是由粗放增长转向集约增长，而中低产田改造本身就是对集约理念的践行。粮食产业工程强调的是促进以粮食生产为核心的农工商一体化、产学研相配合的系统工程，通过对经济进行结构性调整，发展基于粮食生产、加工、储运的产业体系。这包括吸引涉农大型企业与农户结合进行科学规划与订单生产，扶持农民成立专业合作社，进行专业的服务和管理，鼓励科技下乡，对农民进行教育培训，提高农民利用市场机制的能力。

第三，改、用、养相结合，促进传统耕作方式转变，着力提高土地经营管理水平。改造中低产田为提高粮食产量奠定了基础，但这只是第一步，要能够做到促进土地肥力和粮食生产能力的持续提高，还必须强调中低产田的改造与使用、养护相结合。这要求转变传统耕作方式（由传统的粗放经营、靠天吃饭转变为集约生产、旱涝保收），兴建水利设施，依托科技支撑促进农业生产机械化、水利化、良种化。转变传统农耕体系对单一作物的依赖，根据各地的气候、土壤条件和作物适宜性，因地制宜地进行科学种植。同时，引导农民对土地的合理开垦和利用，促进土地流转，实现土地的规模经营。实际上，我国大多数地区的中低产田均是连片存在的，这既为中低产田改造的整体规划提供了基础，也易于结合改造进行适时的土地流转，从而提高土地管理经营方式，有助于粮食生产能力的持续提高。此外，现有的中低产田区域生态环境一般较为脆弱，经济发展水平较低，对环境的索取较多而保护意识普遍不足，这要求在改造中低产田过程中必须建立起生态环境保护机制，做到开发与保护并重，提高农业生态环境承载能力，实现改造、使用和养护的统一。